Aiuti di Stato alle produzioni audiovisive: dalla Comunicazione UE 2013 alla nuova Legge Cinema*

08 Agosto 2016

Di Sara Gobbato**

1. Introduzione

L’Unione europea tutela e promuove le opere audiovisive, ed in particolare quelle cinematografiche, in quanto beni di grande rilevanza sociale sotto il profilo economico e culturale: la realizzazione di opere audiovisive determina effetti benefici per la collettività non solo in quanto genera occupazione e ricchezza, ma anche quale strumento di promozione culturale ed espressione delle identità nazionali.

Quest’assunto è il fondamento della disciplina europea in tema di aiuti di Stato alle opere cinematografiche ed audiovisive, sintetizzata dalla Comunicazione della Commissione relativa agli aiuti di Stato a favore delle opere cinematografiche e di altre opere audiovisive del 2013 (“Comunicazione”)[1] ove, sin dall’incipit, si legge che:

“[l]e opere audiovisive, e in particolare quelle cinematografiche, rispecchiano la varietà culturale delle diverse tradizioni e storie degli Stati membri dell'UE e delle loro regioni e svolgono pertanto un ruolo di primo piano nel delineare le identità europee. Se, da una parte, sono beni economici che offrono notevoli opportunità per creare ricchezza e occupazione, dall'altra, le opere audiovisive sono beni culturali che rispecchiano e modellano le nostre società”.

Adottata nel 2013 in sostituzione di un precedente testo del 2001, la Comunicazione contiene le “regole base” alle quali le Autorità nazionali devono attenersi al fine di predisporre misure di sostegno alle opere audiovisive compatibili con i vincoli dettati dall’Unione europea in tema di erogazione di aiuti di Stato alle imprese.

2. Le “regole base” in tema di aiuti di Stato all’audiovisivo

La nozione di “aiuto di Stato” è rinvenibile nell’art. 107 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (“TFUE”) il quale stabilisce che:

“[s]alvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”[2].

Ai sensi dell’art. 107 TFUE secondo l’interpretazione fornita nelle decisioni della Commissione europea in materia, è qualificabile come “aiuto di Stato” la misura che presenti cumulativamente i seguenti requisiti essenziali. La misura deve:

essere imputabile ad una pubblica autorità nazionale[3];
prevedere l’impiego di risorse statali (erogate tramite sovvenzioni o sgravi fiscali che si traducono in un mancato introito per lo Stato);
attribuire all’impresa beneficiaria un vantaggio economico;
essere selettiva favorendo talune imprese o produzioni;
recare un pregiudizio alla concorrenza ed al commercio fra gli Stati membri[4].

In quanto recano un pregiudizio alla concorrenza favorendo talune imprese a scapito di altre, gli aiuti di Stato generalmente sono vietati salvo che risultino necessari per realizzare interessi meritevoli di tutela fra i quali (ai fini del presente intervento) assume rilievo la “promozione della cultura”: ai sensi dell’art. 107, par. 3 lett. d) TFUE, infatti, possono considerarsi compatibili con il mercato interno gli “aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune”[5].

Nel caso in cui uno Stato membro voglia erogare aiuti destinati a promuovere la cultura grazie alla realizzazione di opere audiovisive, il progetto di aiuto deve essere preventivamente notificato alla Commissione europea ai sensi dell’art. 108 TFUE e non può essere attuato sin tanto che la Commissione non abbia adottato una decisione di autorizzazione[6].

Per semplificare l’erogazione di aiuti destinati all’audiovisivo, l’Unione europea ha introdotto un’apposita esenzione dall’obbligo di notifica nel Regolamento n. 651/2014/UE[7], che all’art. 54 indica le condizioni in presenza delle quali possono essere considerati compatibili con il mercato interno ed andare esenti dall’obbligo di notifica i “regimi di aiuti per la sceneggiatura, lo sviluppo, la produzione, la distribuzione e la promozione di opere audiovisive”[8].

Le Autorità nazionali che vogliano predisporre misure di aiuto conformi al diritto dell’Unione, possibilmente esenti dall’obbligo di notifica preventiva, devono pertanto attenersi alle previsioni enunciate nella Comunicazione del 2013 oltre che nel Regolamento n. 651/2014/UE. Tali atti costituiscono il punto di riferimento necessario per determinare:

la tipologia di attività finanziabili, che non sono limitate alla produzione tradizionalmente intesa, ma si estendono dalla fase di creazione/sceneggiatura dell’opera sino alla sua distribuzione e promozione[9];
la tipologia delle opere finanziabili, le quali possono includere anche la singola componente audiovisiva di progetti di “comunicazione transmediale” o “multipiattaforma” che vanno al di là del concetto tradizionale di “produzione cinematografica e televisiva”[10];
la necessaria valenza culturale delle opere, che – per il principio di sussidiarietà – spetta a ciascuno Stato membro valutare nell’ambito del c.d. processo di selezione culturale[11];
i limiti entro i quali possono essere imposti “obblighi di spese territoriali”, con riferimento alle percentuali del bilancio di produzione da destinarsi in spese nel territorio dello Stato che concede l’aiuto[12];
l’utilizzabilità degli aiuti a beneficio delle produzioni transnazionali ed internazionali[13];
l’intensità massima dell’aiuto erogabile in favore della medesima impresa, la sua cumulabilità con altre tipologie di aiuti (sino al massimale) e con i fondi UE[14];
gli obblighi in tema di trasparenza, ai sensi dei quali gli Stati membri sono tenuti a pubblicare e mantenere per 10 anni su un apposito sito internet le informazioni concernenti, tra l’altro, il nome del beneficiario dell’aiuto, il nome e la natura dell’attività o progetto sovvenzionati, l’importo dell’aiuto[15].

3. Aiuti di Stato in Italia: verso la nuova Legge Cinema

Dopo aver brevemente descritto il quadro normativo dettato dall’Unione europea in tema di aiuti all’audiovisivo, passiamo a considerare la situazione vigente nel nostro Paese.

Il sistema di sostegno pubblico all’audiovisivo vigente in Italia poggia su una serie di norme stratificatesi nel tempo, che prevedono misure di “aiuto di Stato” definite in particolare nella Legge finanziaria 2008, autorizzate dalla Commissione europea[16] e prorogate con decreti-legge[17].

L’assetto vigente si caratterizza dunque, sin dal proprio impianto formale, per l’incertezza e la frammentarietà del quadro normativo applicabile da parte degli operatori del settore, che si sono trovati sostanzialmente costretti ad attendere proroghe per decreto-legge con la conseguente difficoltà di programmare i propri investimenti in un arco temporale di lungo periodo.

Per modificare tale situazione, pervenendo alla razionalizzazione e stabilizzazione delle dotazioni e degli strumenti di sostengo finanziario, il Governo italiano ha varato il disegno di legge n. 2287 (“ddl”) “Disciplina del cinema, dell'audiovisivo e dello spettacolo e deleghe al Governo per la riforma normativa in materia di attività culturali” (promosso dal Ministro Franceschini, relatore senatrice Di Giorgi), attualmente in discussione al Senato.

Presentato il 16 marzo 2016, il ddl si compone di 38 articoli tra i quali si evidenzia innanzitutto (per quanto di nostro interesse nella presente occasione), l’art. 3 che elenca i principi cui deve ispirarsi l’intervento pubblico a sostegno del cinema e dell’audiovisivo, a garanzia del pluralismo dell’offerta, favorendo il consolidarsi dell’industria nazionale nei suoi diversi settori anche tramite strumenti di sostegno finanziario.

Quanto agli strumenti di sostegno finanziario, l’art. 11 del ddl istituisce sull’esempio francese, a decorrere dall'anno 2017, il “Fondo per lo sviluppo degli investimenti nel cinema e nell'audiovisivo” (“Fondo”), con una dotazione finanziaria annuale non inferiore a 400 milioni di euro, pari all’11% delle entrate effettivamente incassate, nell’anno precedente, derivanti dal versamento delle imposte ai fini IRES e IVA, nei seguenti settori di attività: distribuzione cinematografica di video e di programmi televisivi, proiezione cinematografica, programmazioni e trasmissioni televisive, erogazione di servizi di accesso a internet, telecomunicazioni fisse e mobili.

Le dotazioni affluite nel Fondo verranno impiegate dal Mibact per erogare quattro tipologie di misure di sostegno:

credito d’imposta (6 fattispecie);
i contributi automatici;
i contributi selettivi;
i contributi alle attività di promozione.

3.1. Credito d’imposta

Il ddl riordina le fattispecie di credito d’imposta[18] vigenti in particolare ai sensi della Legge Finanziaria 2008, confermando sei tipologie:

l’art. 13 ddl disciplina il credito di imposta a favore delle imprese di produzione, riconosciuto in misura non inferiore al 15% e non superiore al 30% del costo complessivo di produzione di opere cinematografiche e audiovisive. La norma rimanda ad un decreto del Mibact, di concerto con il MEF, la definizione delle aliquote da riconoscere ai vari beneficiari nonché i requisiti, le condizioni e la procedura per la richiesta ed il riconoscimento del credito;
l’ 14 ddl disciplina il credito di imposta a favore delle imprese di distribuzione, da definirsi in misura non inferiore al 15% e non superiore al 30% delle spese complessivamente sostenute per la distribuzione nazionale ed internazionale di opere cinematografiche e audiovisive. L’aliquota è elevata al 40% in relazione ad opere distribuite da società indipendenti nei casi di distribuzione curata direttamente dallo stesso produttore indipendente, a condizione che non siano presenti accordi di sub-distribuzione e che il distributore indipendente ovvero il produttore gestiscano in proprio le fasi della distribuzione cinematografica;
l’ 15 ddl ha ad oggetto il credito d’imposta per le imprese dell'esercizio cinematografico, delle industrie tecniche e di post-produzione. In tal caso, il beneficio è riconosciuto in misura non inferiore al 20% e non superiore al 40% delle spese complessivamente sostenute per la ristrutturazione e l’adeguamento strutturale e tecnologico delle sale cinematografiche e dei relativi impianti e servizi accessori, per la realizzazione di nuove sale o il ripristino di sale inattive. Alle industrie tecniche e di post-produzione è riconosciuto un credito d'imposta non inferiore al 20% e non superiore al 30% delle spese sostenute per l’adeguamento tecnologico e strutturale del settore;
l’a 16 ddl prevede un credito d'imposta, a favore degli esercenti delle sale cinematografiche, commisurato alle opere italiane ed europee programmate nelle sale cinematografiche (in sostituzione dell’art. 20 del D.Lgs. n. 60/1999);
l’art. 17 ddl riconosce un credito d’imposta in favore delle imprese italiane di produzione esecutiva e di post-produzione con riferimento alle opere cinematografiche e audiovisive o a parti di esse realizzate sul territorio nazionale, utilizzando mano d’opera italiana, su commissione di produzioni estere. L’entità del credito d’imposta è in questo caso compresa tra il 20% e il 30% del costo di produzione della singola opera;
l’a 18 ddl riconosce infine un credito di imposta in favore dei soggetti passivi dell’imposta sul reddito delle società di cui all’art. 73 TUIR e dei titolari di reddito di impresa ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche non appartenenti al settore cinematografico ed audiovisivo e associati in partecipazione ai sensi dell’art. 2549 del codice civile. La misura del credito di imposta è determinata applicando un’aliquota massima del 30% dell’apporto in denaro effettuato per la produzione e distribuzione in Italia e all’estero di opere cinematografiche e audiovisive.

3.2. I contributi automatici

Gli artt. 21-22 ddl disciplinano i sistemi di contributi automatici[19], erogabili in favore delle imprese che avranno richiesto l’apertura di un’apposita posizione contabile presso il Mibact. Tali contributi saranno erogati dal Ministero sulla base di parametri oggettivi (economici, artistici e di diffusione dell’opera beneficiaria) che dovranno essere specificati mediante apposito decreto.

3.3. I contributi selettivi

L’art. 24 ddl delinea il sistema di concessioni dei contributi selettivi, che dovrebbero assumere un peso residuale potendo assorbire risorse non superiori al 15% del Fondo di cui all’art. 11 ddl.

I contributi selettivi saranno erogati da “cinque esperti” (individuati con modalità da definire mediante decreto), in via prioritaria in favore delle opere prime e seconde, dei giovani autori, delle opere di eccelsa qualità artistica e valore culturale, prescindendo dall’esistenza o meno della posizione contabile dell’impresa presso il Mibact.

3.4. Contribuzioni alle attività promozionali

L’art. 25 ddl si occupa infine dei contribuiti alle attività promozionali a valere sul citato Fondo. Ai sensi di tale norma, il Mibact contribuirà in particolare:

alle iniziative e manifestazioni volte all’internazionalizzazione del settore, alla promozione dell’immagine dell’Italia attraverso le opere cinematografiche e audiovisive, alla diffusione della cultura cinematografica e audiovisiva;
ad ulteriori attività di sviluppo e di supporto per il potenziamento delle competenze e delle tecniche relative al cinema ed ai media audiovisivi, nonché dell’alfabetizzazione all’arte d’intesa con il Miur;
ad una serie di oneri gravanti sull’Istituto Luce Cinecittà, sulla Fondazione La Biennale di Venezia e sulla Fondazione Centro Sperimentale di Cinematografia.

4. Conclusione

In attesa del testo finale della “nuova Legge Cinema” in esito all’iter parlamentare, viene da chiedersi sin d’ora quale potrà essere il suo impatto sull’industria italiana.

Il ddl in commento presenta alcuni elementi sicuramente positivi ed inediti, consistenti nella razionalizzazione delle norme vigenti e nella stabilizzazione delle dotazioni finanziarie annualmente destinate al settore.

Le norme in commento presentano, tuttavia, anche un margine di potenziale criticità, rinvenibile nel rimando fatto dal ddl a futuri (e apparentemente numerosi) decreti ministeriali ai fini della concreta definizione delle disposizioni applicabili in materia. Proprio la chiara e razionale formulazione dei decreti ministeriali appare in definitiva cruciale al fine di assicurare il successo complessivo della riforma in fieri: un successo che tutti sinceramente auspichiamo per il bene di un settore storicamente emblematico del nostro Paese a livello internazionale.

* Testo dell’intervento svolto nel corso del seminario “Diritti audiovisivi, sport e cinema: problemi e prospettive”, organizzato presso l’Università di Padova il 19 maggio 2016.

** Dottore di ricerca in Diritto dell’Unione europea, Avvocato in Milano.

[1] In GUUE del 15 novembre 2013 C 332 p. 1 disponibile al seguente link http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:332:0001:0011:IT:PDF. La Comunicazione del 2013 ha sostituito, dalla data di pubblicazione in GUUE, la Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni su taluni aspetti giuridici riguardanti le opere cinematografiche e le altre opere audiovisive (2002/C 43/04), la quale continua ad applicarsi per la valutazione di aiuti di Stato concessi anteriormente al 15 novembre 2013. In proposito, I. Orssich, State Aid for Films and Other Audio-Visual Works: The 2013 Cinema Communication, 2014, p. 968.

[2] Per un inquadramento aggiornato della materia, si veda C.E. Baldi, La disciplina comunitaria degli aiuti di Stato, Santarcangelo di Romagna, 2016.

[3] Non solo il Governo centrale, ma anche gli enti pubblici territoriali e gli altri enti di diritto pubblico, nonché gli enti privati incaricati di determinate funzioni da parte dello Stato.

[4] Tale pregiudizio si presume non sussistere per i c.d. aiuti de minimis i quali non superano la soglia di 200.000 euro concessa alla medesima impresa nell’arco di tre anni. Cfr. Regolamento (UE) N. 1407/2013 della Commissione europea del 18 dicembre 2013 relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis».

[5] Tale deroga è coerente con quanto previsto dall’art. 167 TFUE, ai sensi del quale l’UE incoraggia e, ove necessario, appoggia ed integra l’azione degli Stati membri in particolare nel settore della “creazione artistica e letteraria, compreso il settore audiovisivo” (cfr. art. 167 par. 2 TFUE).

[6] Art. 108, par. 3: “Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale” (c.d. obbligo di stand still).

[7] Regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014 , che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato, in GUUE L 187 del 26.6.2014, pagg. 1–78.

[8] L’art. 54 individua le forme di aiuti ammissibili, l’entità degli obblighi di spesa territoriali, i costi ammissibili, l’intensità dell’aiuto.

[9] Cfr. Comunicazione § 21.

[10] Ibidem § 23.

[11] Ai fini dell’ammissibilità dell’aiuto, è compito della Commissione europea vigilare sull’operato degli Stati membri, potendo censurare – tuttavia – i soli casi di “errore manifesto”, nei quali i fondi pubblici vengano concessi ad opere prive di rilievo culturale. A questo proposito, la Commissione ha ritenuto importante sottolineare che “l’eventuale natura commerciale di un film non gli impedisce di essere un prodotto culturale” conformemente alla definizione di attività, beni e servizi culturali prevista dalla Convenzione UNESCO del 2005 (Comunicazione § 25).

[12] Ibidem § 27.

[13] Ibidem § 39 e § 42.

[14] Ibidem § 52 e § 54.

[15] Ibidem § 52.7.

[16] Aiuto di Stato N595/2008.

[17] Decreti-legge n. 69/2013 e n. 91/2013 (aiuto di Stato SA.37922).

[18] Il tax credit consiste in un credito d’imposta, che permette di compensare debiti fiscali (IRES, IRAP, IRPEF, IVA, contributi previdenziali e assicurativi) con il credito maturato a seguito di un investimento.

[19] Le nuove regole in materia prendono il posto di quelle recate dagli artt. 9-11 del D.Lgs. n. 28/2004.