Art. 135

Bibliografia. Guicciardi E., Giustizia amministrativa, Milano, 1954; Saitta F, Giustizia amministrativa, Padova, 1993; Caringella F., Protto M., Codice del nuovo processo amministrativo, Milano, 2010.

Sommario. 1. Introduzione. 2. La giurisprudenza costituzionale. 3. Le decisioni dell’Adunanza Plenaria.

1. Introduzione

Dalla lettura dell’articolo 135 c.p.c. emerge con evidenza l’estrema eterogeneità delle controversie inserite nella norma, che costituisce un vero e proprio contenitore di materie riservate alla competenza del TAR Lazio accorpate nella norma con scarsa coerenza logica. L’unica funzione assolta dalla norma è, in definitiva, quella di riservare al Tribunale amministrativo di Roma la competenza in alcuni ambiti, derogando al generale criterio distributivo territoriale individuato dal precedente articolo 13 CPA Tale indirizzo normativo, con il quale si è inteso accrescere il numero degli ambiti riservati al Tar del Lazio, costituisce una eccezione (spesso non giustificata da alcuna reale esigenza) rispetto alla necessità che il processo si svolga nella sede territoriale più vicina rispetto al luogo di produzione degli effetti dei provvedimenti amministrativi (oggetto del giudizio) o, comunque, nell’ambito territoriale nel quale risiedono i soggetti interessati dai medesimi atti, sul quale si incardina il criterio generale di riparto individuato dall’articolo 13 del CPA

Al tradizionale metodo di ripartizione tradizionale su base territoriale, è stato quindi contrapposto un diverso modo di ripartire le controversie tra i diversi tribunali, che ha preso il nome di “competenza funzionale”. 

Con tale diverso sistema l’allargamento della competenza di uno specifico TAR (soprattutto del TAR Lazio-Roma) è avvenuto non sulla base di “un peculiare legame del giudice decentrato con la realtà del luogo, bensì all’opposto ritenendo che determinate questioni potessero essere più efficacemente esaminate da un tribunale diverso, meno legato al contesto territoriale e maggiormente specializzato quanto a particolari cognizioni tecniche”.

L’ampiamento della competenza funzionale nei termini sopra accennati, tuttavia, non tiene conto di un aspetto assai rilevante quale è quello della “territorialità del giudice”, che si caratterizza per una conoscenza diretta delle questioni e delle realtà territoriali interessate dalle vicende amministrative, della origine e successiva evoluzione delle vicende esaminate.

Tale “valore aggiunto” di conoscenza degli affari trattati, che deriva dalla prossimità del tribunale rispetto al contesto territoriale in cui è sorta la controversia, si fonda su una percezione più diretta delle vicende e nella possibilità di attingere agli orientamenti già espressi dalla giurisprudenza locale, che consente una interpretazione più logica e consapevole dei fatti, i quali possono essere interpretati e conosciuti nella loro più articolata e complessa ricchezza di significati. Tali elementi positivi, tuttavia, perché non siano limitati o condizionati dalla vicinanza con il territorio, presuppongono l’esistenza di contrappesi che garantiscano la terzietà e indipendenza del giudice, in modo da preservarne la libertà e trasparenza del processo di formazione del libero convincimento (contrappesi riconducibili ai presidi della: astensione, ricusazione, trasferimento per incompatibilità ambientale, etc.). 

Una nuova valorizzazione della “territorialità del giudice” e del principio di prossimità è di contro alla base del d.l. n. 109, convertito dalla l. n. 130/2018, c.d. “decreto Genova”, col quale il Governo ha inteso apprestare misure emergenziali dopo il crollo del ponte Morandi.

In netta controtendenza rispetto alla prassi finora esposta, l’articolo 10 decreto cit. ha disposto che tutte le controversie relative agli atti adottati dal Commissario straordinario, nonché quelle concernenti i conseguenti rapporti giuridici anteriori al momento di stipula dei contratti che derivano da detti atti, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e alla competenza funzionale inderogabile del Tar Liguria. Questa materia, invero, rientrerebbe astrattamente tra quelle che l’articolo 135, co. 1 lett. e) CPA devolve alla competenza inderogabile del Tar Lazio, ma il Governo, proprio in forza del fatto che detti giudizi involgono interessi propri (sebbene non esclusivi) del territorio della Regione Liguria, ha ritenuto di attribuirle al giudice localmente competente. 

In proposito il comma 2 del predetto articolo 10 dispone che ai giudizi di cui al comma 1 si applichi l’articolo 125 CPA, vale a dire la speciale normativa in materia di realizzazione delle infrastrutture strategiche, con tutte le sue peculiarità, quali la sussistenza di condizioni più severe per la concessione della tutela cautelare, il divieto di caducazione del contratto nel caso di sospensione o annullamento dell’affidamento e l’applicazione del rito speciale ex articolo 120 CPA .

Ma a prescindere da tale isolato orientamento normativo, il legislatore del codice, in modo eccessivo e illogico, ha ritenuto (in via generale e astratta) che il tribunale territoriale non sia idoneo a decidere alcuni tipi di cause, presumendo (come è dato evincere dall’articolo 135 CPA) l’esistenza di una sorta di “condizionamento locale” determinato dalla vicinanza del giudice al luogo di produzione degli effetti dell’atto o in cui la P.A. agisce. In tal modo è stata introdotta una disciplina che contrasta in modo netto con il principio del giudice naturale, inteso come attribuzione della conoscenza delle liti che segua la naturale articolazione territoriale del giudice, secondo il criterio di prossimità previsto dall’articolo 125 Cost. Il criterio del giudice naturale avrebbe dovuto determinare nel processo amministrativo il pieno riconoscimento della competenza del giudice regionale (o centrale, per gli atti degli enti nazionali, con il correttivo della delimitazione spaziale dell’efficacia dell’atto entro l’ambito di un’unica regione) con limitate eccezioni, mentre l’articolo 135 in senso diametralmente opposto ha dilatato in modo significativo gli ambiti riservati al TAR Lazio e sottratti ai giudici territoriali.

Nel senso di ampliare ulteriormente le materie di stretta competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio si muove l’articolo 1, comma 647, della legge n. 145/2018 (legge di bilancio per il 2019) con cui il legislatore ha ripreso e modificato il contenuto del d.l. n. 115/2018 poi non convertito. Segnatamente, si è proceduto ad un ampliamento delle competenze già attribuite al TAR Lazio in materia di giustizia sportiva. Mentre in origine l’articolo 133, co. 1 lett. z) CPA limitava – in tale materia – la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle controversie non espressamente riservate dalla legge agli organi di giustizia sportiva, ora i rapporti tra le due giurisdizioni risultano invertiti. In altre parole, per porre rimedio al c.d. “caos ripescaggi” che ha travolto le serie minori del calcio professionistico, il legislatore ha escluso – allo stato attuale – ogni competenza degli organi di giustizia sportiva, facendo comunque salva la possibilità per il Coni e le Federazioni sportive di prevedere organi di giustizia dell’ordinamento sportivo che decidano tali questioni anche nel merito e in unico grado, e le cui statuizioni siano impugnabili dinanzi al TAR del Lazio, sede di Roma. 

Esaminando l’articolo 135 risulta evidente come la norma non sia altro che un contenitore di materie del tutto eterogenee. Per alcune controversie la scelta di attribuire la competenza al Tar del Lazio è ravvisabile nella sola esigenza di garantire unitarietà di indirizzo interpretativo. In tal senso la riconduzione alla categoria della competenza funzionale inderogabile delle cause soggette al rito speciale (ex articolo 119) e di quelle di ottemperanza (ex articolo 113) costituisce un riflesso applicativo dell’ordinaria competenza per territorio, irrigidita in competenza funzionale (cui, peraltro, segue l’identico regime di rilevazione e soluzione del conflitto, attesa l’estensione dell’inderogabilità anche alla competenza per territorio).

Quanto alle materie ricadenti nel rito abbreviato di cui all’articolo 119, la qualificazione come “funzionale” del titolo di attribuzione di competenza per quei giudizi non produce effetti ulteriori e diversi rispetto a quelli propri degli articoli 15 e 16 del codice. 

La categoria giuridica della competenza funzionale inderogabile comporta soltanto la diversità del titolo attributivo, costituito dalla singola norma speciale di cui agli articoli 135 e 119 del codice, in luogo del normale criterio territoriale di cui all’articolo 13.  In conclusione la qualificazione del titolo di competenza come funzionale, a fronte della elevazione al livello della inderogabilità del regime del riparto territoriale, non presenta conseguenze applicative ulteriori e significative rispetto alle ordinarie e generali norme del codice. Il rimedio per la risoluzione delle relative questioni di competenza previsto dal codice è il medesimo, posto che il regolamento di competenza, che valeva solo per risolvere le questioni inerenti la competenza per territorio, nel CPA è stato elevato a mezzo di soluzione di tutte le questioni di competenza, comprese quelle funzionali. La competenza funzionale, inoltre, si distingue rispetto alle altre categorie di competenza (specie quella territoriale) in relazione al parametro di individuazione del giudice competente, che è costituito dalla natura dell’atto impugnato e/o della controversia, dall’autorità emanante o dall’oggetto, invece che i consueti parametri territoriali dell’efficacia spaziale dell’atto e della sede dell’autorità emanante.

2. La giurisprudenza costituzionale

Le disposizioni che prevedono la competenza funzionale inderogabile del T.A.R. del Lazio sono state sottoposta più volte al vaglio della Corte Costituzionale. Una prima pronuncia risalente nel tempo è la sentenza 22 aprile 1992, n. 189 con la quale la Corte si è pronunciata sull’articolo 4 della l. 12 aprile 1990, n. 74, che ha attribuito al T.A.R. del Lazio la competenza sull’impugnazione degli atti del Consiglio Superiore della Magistratura, disattendendo le questioni sollevate con l’ordinanza di rimessione in ordine alla disparità di trattamento, di irragionevolezza e di ingiusta compressione del diritto alla tutela giurisdizionale. Dopo aver ribadito la natura di rilievo costituzionale del C.S.M. (già affermata con la sentenza n. 44 del 1968), l’inattendibilità della tesi dell’autodichia dell’organo di autogoverno, tenuto conto dell’articolo 24 Cost., che assicura tutela in modo generale ai diritti soggettivi e agli interessi legittimi, la Corte ha affermato che il legislatore gode di discrezionalità nell’operare il riparto di competenza fra gli organi giurisdizionali, nel rispetto del principio di uguaglianza e del canone di ragionevolezza. Nella specie, la Corte Costituzionale ha ritenuto che la particolare posizione assicurata al C.S.M. nell’organizzazione dei pubblici poteri e la peculiarità dello status di magistrato danno “pieno fondamento giustificativo a una regolamentazione che si discosta dalla regola, valevole per i pubblici dipendenti, del foro della sede di servizio”. Inoltre, ad avviso della Corte, la norma risponde all’esigenza avvertita di uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado.

Con la sentenza 26 giugno 2007, n. 237 la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3 commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del d.l. 30 novembre 2005, n. 245, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21 e nell’articolo 135 comma 1, lett. e), CPA che devolve alla competenza del T.A.R. del Lazio le controversie concernenti i provvedimenti adottati nelle situazioni di emergenza. La Corte ha fondato la propria pronuncia sulla straordinarietà delle situazioni di emergenza e della eccezionalità dei poteri necessari per farvi fronte, che comporta il rilievo nazionale delle funzioni che il Governo è tenuto a svolgere secondo criteri di unitarietà e di coordinamento, per cui è stata ritenuta non irragionevole la scissione del legame tra giudizio amministrativo e territorio, esercitata dal legislatore nell’ambito della sua discrezionalità.

Tale orientamento nel corso degli anni ha finito per incidere in modo significativo sul criterio di territorialità sul quale si basa, ai sensi dell’articolo 125 Cost., l’istituzione dei Tribunali ammnistrativi regionali, in quanto il concetto di emergenza è stato eccessivamente dilatato, finendo per abbracciare materie sempre più ampie come: l’ambiente, la sanità, il traffico, l’immigrazione, le calamità naturali. Con la sentenza 6 giugno 2014, n. 159 (relativa ai provvedimenti dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata: articolo 135 comma 1, lett. p) e con quella 23 giugno 2014, n. 182 (concernente lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso: articolo 135 comma 1, lett. q) la Corte, dopo aver richiamato i propri precedenti, secondo i quali la disciplina degli istituti processuali (compresa la competenza) è rimessa alle scelte del legislatore, ha dichiarato infondate le censure di irragionevolezza per contrasto con l’articolo 3 Cost. e quelle di violazione dei principi del giudice naturale precostituito per legge di cui all’articolo 25 Cost. e della ragionevole durata del processo sancito dall’articolo 111 Cost., e ha escluso la lesione del diritto di difesa di cui all’articolo 24 Cost. La Corte ha poi precisato che la proporzionalità delle deroghe disposte dal legislatore ordinario al principio della territorialità a livello regionale, deve essere ancorata alla “necessità di accertare che ogni deroga al suddetto principio sia disposta in vista di uno scopo legittimo, giustificato da un idoneo interesse pubblico (che non si esaurisca nella sola esigenza, astrattamente configurabile rispetto a ogni categoria di controversie, di assicurare l’uniformità della giurisprudenza sin dal primo grado); che la medesima deroga sia contraddistinta da una connessione razionale rispetto al fine perseguito; e che, infine, essa risulti necessaria rispetto allo scopo, in modo da non imporre un irragionevole stravolgimento degli ordinari criteri di riparto della competenza in materia di giustizia amministrativa”.

Tali condizioni sono state ritenute sussistenti dalla Corte in relazione ai provvedimenti in questione quali atti dell’amministrazione centrale dello Stato, attinenti alla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza e finalizzati, quindi, a soddisfare interessi che trascendono quelli delle comunità locali.

In senso contrario, la sentenza 13 giugno 2014, n. 174 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 135 comma 1, lett. q-quater (concernente i provvedimenti emessi dall’autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro), ritenendo che si trattava di provvedimenti emessi da un’autorità periferica che incidevano su interessi di carattere prettamente locale, per cui la deroga agli ordinari criteri sulla competenza non poteva ritenersi giustificata. Con le sentenze 27 giugno 2012, n. 162 e 5 aprile 2014, n. 94, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale degli articoli 133 comma 1, lett. l, 134 comma 1, lett. c e 135 comma 1, lett. c, CPA nella parte in cui attribuivano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con cognizione estesa al merito, e alla competenza funzionale del T.A.R. del Lazio le controversie in materia di sanzioni irrogate, rispettivamente, dalla Commissione nazionale per le società e la borsa e dalla Banca d’Italia. Entrambe le sentenze hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale, per violazione della delega, delle disposizioni impugnate, perché intervenute in modo innovativo sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, senza tenere conto della giurisprudenza della Corte di Cassazione, che aveva affermato che la giurisdizione sui provvedimenti sanzionatori emanati dalle predette Autorità spettava al giudice ordinario (Corti d’appello per la Consob e Corte d’appello di Roma per la Banca d’Italia). Le ultime decisioni della Corte Costituzionale appaiono rilevanti poiché in tali occasioni la Corte ha avuto modo di considerare come la categoria della competenza funzionale si fondi nel diverso titolo attributivo della competenza, individuato da una norma speciale, piuttosto che sugli ordinari criteri distributivi della competenza territoriale.

3. Le decisioni dell’Adunanza Plenaria

L’art 13 CPA è stato esaminato nelle decisioni dell’Adunanza Plenaria 33/2012 e 34/2012, 3 e 4/2013. Nella decisione n. 33/2012 l’Adunanza Plenaria esaminando il profilo della competenza per una controversia che aveva per oggetto, in via principale, il diniego di autorizzazione al subappalto emesso da una amministrazione pubblica avente sede nella Regione, relativamente a lavori affidati e da eseguirsi nella Regione stessa e che ha pure per oggetto, quale atto presupposto, l’interdittiva antimafia emessa dalla Prefettura di altra regione, ha stabilito che il criterio principale per determinare la competenza sia quello della sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato; tuttavia, tale criterio è sostituito da quello inerente gli effetti “diretti” dell’atto, qualora essi si esplichino in luogo compreso in un diversa circoscrizione territoriale di Tribunale amministrativo regionale.

Nella motivazione dell’ordinanza si richiama la relazione al codice del processo amministrativo, con la quale è stato precisato che il criterio ordinario di riparto della competenza per territorio “è quello della sede dell’autorità amministrativa cui fa capo l’esercizio del potere oggetto della controversia. Tuttavia tale criterio non opera là dove gli effetti diretti del potere siano individuabili in un ambito diverso; in tal caso la competenza è del Tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano. Ciò in linea con il più recente orientamento secondo cui deve in tali ipotesi privilegiarsi il criterio connesso all’ambito territoriale di efficacia diretta del potere esercitato, anche in ragione delle possibili connessioni tra diversi giudizi, nonché per non accrescere oltremodo il carico del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sul quale altrimenti verrebbero a gravare tutte le controversie aventi ad oggetto l’attività delle amministrazioni che hanno sede nella capitale, anche quando tale attività riguardi in via diretta circoscritti ambiti territoriali”.

La natura della competenza funzionale, caratterizzata da profili di specialità ed espressione di esigenze affatto peculiari, ne implica la prevalenza rispetto alla competenza territoriale delineata in via generale dall’articolo 13 con riferimento alla sede dell’autorità emanante o alla sfera territoriale degli effetti degli atti. Lo stesso “parametro” degli effetti diretti e immediati è stato applicato in materia di informativa antimafia (Adunanza Plenaria n. 4/2013) e di provvedimento di inclusione di un Comune nell’elenco dei Comuni da sanzionare ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, per violazione degli obblighi derivanti dal patto di stabilità (Adunanza Plenaria, n. 6/2013). Quanto alla competenza in materia di antimafia, è stato affermato che “In tema di competenza territoriale inderogabile del giudice amministrativo, il criterio principale è quello della sede dell’autorità che ha adottato l’atto impugnato e tale criterio è sostituito da quello inerente agli effetti “diretti” dell’atto qualora essi si esplichino in luogo compreso nella circoscrizione territoriale di uno specifico Tribunale amministrativo regionale. Tale regula iuris è stata ribadita e rafforzata dall’articolo 13, comma 4 bis, del codice del processo amministrativo - introdotto dall’articolo 1, lett. a), del Decreto Legislativo 14 settembre 2012 n. 160, entrato in vigore il 3 ottobre 2012 (secondo cui “la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento, tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza”). 

Tale disposizione sopravvenuta, pur non applicabile ai processi instaurati prima della sua entrata in vigore in forza del generale principio di irretroattività cristallizzato dall’articolo 11, comma 1, delle disposizioni preliminari al codice civile, si risolve nell’esplicitazione della ricordata regola, già desumibile dal testo previgente, alla stregua della quale il criterio della sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato è sostituito da quello dell’efficacia spaziale qualora questa si produca in un solo ambito territoriale regionale. 

Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, ora confermato dal dato positivo (articolo 13, comma 1, CPA), ai fini della competenza territoriale vanno considerati solo gli effetti diretti e immediati dell’atto, mentre non assumono rilievo gli effetti mediati e indiretti eventualmente derivanti dalla connessione con atti non oggetto di specifico gravame, al pari dell’efficacia eventualmente ultraregionale degli atti impugnati.

L’Adunanza Plenaria n. 6/2013 ha esaminato il caso del provvedimento di inclusione di un Comune nell’elenco dei Comuni da sanzionare ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, per violazione degli obblighi derivanti dal patto di stabilità. Nel caso di ricorso avverso l’inclusione di un Comune nell’elenco dei Comuni da sanzionare ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, perché inadempienti agli obblighi derivanti dal patto di stabilità, sussiste la competenza territoriale del T.A.R. del Lazio ai sensi dell’articolo 13 CPA, atteso che, in tal caso, il provvedimento impugnato non può ritenersi avente efficacia circoscritta al solo territorio regionale del Comune interessato, in quanto alla stregua della normativa vigente alle sanzioni irrogate ai Comuni inadempienti sub specie di riduzione dei trasferimenti di risorse erariali consegue, nell’ambito di un più generale equilibrio della finanza statale, il riconoscimento di misure premiali ai Comuni virtuosi, la cui determinazione è strettamente dipendente dall’entità delle predette sanzioni.

Ha precisato l’Adunanza Plenaria che, in considerazione dell’evidente natura di atto plurimo degli atti impugnati, le ricadute, pur estremamente rilevanti, che tali atti hanno nei confronti del Comune ricorrente non esauriscono gli “effetti diretti” che essi producono, ai fini della determinazione della competenza territoriale ex articolo 13, comma 1, CPA L’irrogazione delle sanzioni ha un’immediata incidenza sulle finanze del Comune ricorrente, il quale per effetto della riduzione dei trasferimenti erariali dovrà rivedere la propria politica finanziaria, modificando le previsioni di spesa per servizi e investimenti e le determinazioni in materia di assunzioni e stabilizzazione di personale. In tale circostanza la competenza è stata attribuita al T.A.R. del Lazio perché le predette sanzioni costituiscono parte di una manovra finanziaria unitaria, le cui ripercussioni sulla finanza pubblica statale non possono in alcun modo qualificarsi quali effetti indiretti non rilevanti anche ai fini della competenza.

Il punto di vista dell’Autore

Costituisce senza dubbio novità di rilievo la devoluzione alla competenza funzionale inderogabile del Tar del Lazio delle controversie in materia di rapporto di lavoro del personale del DIS, dell’AISI e dell’AISE e delle controversie in materia di rimozione e sospensione di amministratori locali e di scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni mafiose (di cui al t.u. delle leggi ordinamento enti locali).