CORTE GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA : Politica agricola comune e regole della condizionalità

IL FATTO

La società semplice Oosthoek/Groen ha affittato una parcella di terreno agricola alla Maatschap affinché quest’ultima potesse coltivarvi cipolle. Il contratto di affitto era munito di una clausola condizionale che permetteva di continuare ad arare tale parcella ed a spandervi qualche carico di fertilizzante. Le parti hanno convenuto che l’affitto avrebbe preso effetto dal 1° gennaio 2009, ma che la locataria avrebbe avuto il godimento effettivo della suddetta parcella solo dopo i lavori di aratura. Avendo effettivamente spanto il fertilizzante sulla parcella in questione, ma l’aratura non è stata effettuata in maniera conforme alla legislazione nazionale che prevede un impiego di fertilizzante che produca poche emissioni. Partanto viene inflitta un’ammenda a tale titolo.

La Maatschap, che ha preso possesso della suddetta parcella all’inizio del marzo 2009, ha presentato una domanda di pagamenti diretti per il 2009,secondo la decisione di rinvio, essa era stata messa al corrente dell’infrazione commessa annunciando una possibile riduzione dei pagamenti diretti in ragione della violazione della legislazione nazionale, per il non impiego di fertilizzante in un modo che produca poche emissioni.

La Maatschap ha quindi proposto un ricorso avverso la suddetta decisione dinanzi al giudice del rinvio.

Il giudice del rinvio considera che la Oosthoek/Groen deve essere considerata come la persona dalla quale era stata ceduta la superficie agricola, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 73/2009. Di conseguenza i pagamenti diretti da versare alla Maatschap dovrebbero essere ridotti o esclusi in ragione dell’inadempienza ai criteri di gestione obbligatori in materia di agricoltura all’origine della quale è la Oosthoek/Groen. Tale giudice ritiene che le dichiarazioni emesse dai responsabili della suddetta società al servizio di ispezione generale giustifichino la conclusione nel senso dell’inadempienza intenzionale ai criteri stessi da parte di quest’ultima.

Il giudice del rinvio, nutre però taluni dubbi circa la possibilità di applicare la riduzione dei pagamenti diretti per inadempienza intenzionale ai criteri di gestione obbligatori in materia di agricoltura.

QUESTIONE PREGIUDIZIALE

«Se l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 73/2009 (…) debba essere interpretato nel senso che all’agricoltore, che ha presentato una domanda di aiuto, viene inflitta una riduzione o un’esclusione, come quella che sarebbe stata inflitta, per l’infrazione constatata, al soggetto che l’ha di fatto commessa, al quale o dal quale il terreno è stato ceduto, se tale soggetto avesse presentato esso stesso la domanda, ovvero se la disposizione in parola significhi unicamente che l’infrazione constatata è imputata a colui che ha presentato la domanda di aiuto, ma che, per statuire sul (tasso) della riduzione o dell’esclusione occorre ulteriormente determinare il grado di negligenza, colpa o dolo dell’agricoltore medesimo».

DECISIONE

Secondo il regolamento n. 796/2004, il sistema di riduzioni e di esclusioni è preordinato al fine di incoraggiare gli agricoltori a rispettare la normativa vigente nei vari settori della condizionalità e che il sistema in parola è istituito tenendo conto del principio di proporzionalità. Così, da una parte, le riduzioni e le esclusioni possono essere applicate soltanto se l’agricoltore ha dimostrato negligenza o ha agito deliberatamente e, dall’altra, esse devono essere graduate secondo la gravità dell’irregolarità commessa.

Secondo il giudice del rinvio, vi sono due interpretazioni possibili dell’articolo 23 del regolamento n. 73/2009, cioè sia che l’inadempienza intenzionale commessa dalla Oosthoek/Groen debba essere direttamente imputata alla Maatschap, sia che solo l’inadempienza di per sé ai criteri di gestione obbligatori in materia di agricoltura debba essere imputata a quest’ultima.

Occorre preliminarmente ricordare che l’articolo 23, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 73/2009 prevede una riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti erogati o da erogare ad un agricoltore che ha presentato una domanda di aiuto quando i criteri di gestione obbligatori o le buone condizioni agronomiche e ambientali non sono rispettati in qualsiasi momento nell’anno civile a titolo del quale la domanda di aiuto è stata presentata.

La riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti è prevista anche quando l’inadempienza in questione è imputabile a atti od omissioni direttamente attribuibili alla persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola.

Si deve pertanto constatare che l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 non effettua alcuna distinzione tra i casi di inadempienza alle regole della condizionalità dovuti, da una parte, alla negligenza e, dall’altra, all’atto intenzionale della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola. Non può quindi escludersi l’imputazione ad un agricoltore che ha presentato una domanda di aiuto delle conseguenze di un atto commesso dalla persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola.

L’agricoltore il quale percepisce l’aiuto anche se non ha il godimento effettivo della parcella per cui ha chiesto il pagamento diretto durante tutto l’anno civile, deve sopportare il rischio dell’imputazione di un caso di inadempienza alle regole della condizionalità riguardo a tale parcella dovuto sia alla negligenza che all’atto intenzionale della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la suddetta parcella, il che può implicare la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti o un’esclusione dal beneficio di questi ultimi. L’agricoltore in questione può quindi essere ritenuto responsabile dell’infrazione commessa dal beneficiario o dall’autore della cessione della superficie agricola di cui trattasi, ivi compreso per le conseguenze degli atti intenzionali.

Tuttavia il considerando 57 del regolamento n. 796/2004 afferma che le riduzioni dell’importo totale dei pagamenti diretti e le esclusioni dal beneficio di questi ultimi devono essere istituite tenendo conto del principio di proporzionalità. Occorre quindi verificare se la soluzione accolta al punto precedente rispetti tale principio. Si deve ricordare al riguardo che il principio di proporzionalità è parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione, ed esige che gli strumenti istituiti da un atto dell’Unione siano idonei a realizzare l’obiettivo perseguito e non eccedano quanto è necessario per raggiungerlo.

La responsabilità dell’agricoltore il quale presenta una domanda di aiuto, in ragione di un caso di inadempienza alle regole della condizionalità dovuto sia alla negligenza che all’atto intenzionale della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola, permette di realizzare l’obiettivo sotteso al regime di riduzioni dell’importo totale dei pagamenti diretti e di esclusioni dal beneficio dei medesimi, come ricorda il considerando 3 del regolamento n. 73/2009, cioè l’integrazione delle norme di base in materia di ambiente, sicurezza degli alimenti, sanità e benessere degli animali nonché di buone condizioni agronomiche ed ambientali nelle organizzazioni comuni dei mercati.

Circa la questione se una siffatta responsabilità dell’agricoltore il quale ha presentato una domanda di aiuto ecceda quanto è necessario per raggiungere il suddetto obiettivo, occorre rilevare che l’agricoltore il quale percepisce l’aiuto rimane il solo responsabile nei confronti dell’amministrazione. Tuttavia, come fanno valere fondatamente il governo dei Paesi Bassi e la Commissione europea, niente impedisce alle parti di un contratto di cessione di una superficie agricola di convenire tra loro disposizioni più precise circa i rischi finanziari di un contratto siffatto, ivi compreso il rischio di un’eventuale riduzione o esclusione delle sovvenzioni agricole. Inoltre, pur in assenza di una clausola del genere, non si può escludere prima facie il ricorso ai meccanismi del diritto civile che permette di tutelare gli interessi dell’agricoltore il quale ha presentato una domanda di aiuto.

Pertanto l’imputazione integrale di un’infrazione commessa dalla persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola all’agricoltore che ha presentato una domanda di aiuto per la parcella per la quale si è contestata l’inadempienza alle regole della condizionalità non eccede quanto è necessario a raggiungere l’obiettivo perseguito.

Si deve peraltro rilevare che, se l’agricoltore cha ha commesso l’infrazione o l’agricoltore che era in possesso della parcella in questione alla data di riferimento non presentano una domanda di aiuto, non sarà inflitta alcuna sanzione. Infatti il regime delle riduzioni dell’importo totale dei pagamenti diretti e delle esclusioni dal beneficio dei medesimi costituisce una misura amministrativa connessa agli incentivi sotto forma di pagamenti diretti.

Di conseguenza occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 deve essere interpretato nel senso che l’inadempienza alle regole della condizionalità da parte della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola, che implichi la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti o l’esclusione dal beneficio di questi ultimi, deve essere integralmente imputata all’agricoltore il quale ha presentato la domanda di aiuto.

PRONUNCIA

Per questi motivi, la Corte dichiara:

L’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce regole comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003, deve essere interpretato nel senso che l’inadempienza alle regole della condizionalità da parte della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola, che implichi la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti o l’esclusione dal beneficio di questi ultimi, deve essere integralmente imputata all’agricoltore il quale ha presentato la domanda di aiuto.

IL FATTO

La società semplice Oosthoek/Groen ha affittato una parcella di terreno agricola alla Maatschap affinché quest’ultima potesse coltivarvi cipolle. Il contratto di affitto era munito di una clausola condizionale che permetteva di continuare ad arare tale parcella ed a spandervi qualche carico di fertilizzante. Le parti hanno convenuto che l’affitto avrebbe preso effetto dal 1° gennaio 2009, ma che la locataria avrebbe avuto il godimento effettivo della suddetta parcella solo dopo i lavori di aratura. Avendo effettivamente spanto il fertilizzante sulla parcella in questione, ma l’aratura non è stata effettuata in maniera conforme alla legislazione nazionale che prevede un impiego di fertilizzante che produca poche emissioni. Partanto viene inflitta un’ammenda a tale titolo.

La Maatschap, che ha preso possesso della suddetta parcella all’inizio del marzo 2009, ha presentato una domanda di pagamenti diretti per il 2009,secondo la decisione di rinvio, essa era stata messa al corrente dell’infrazione commessa annunciando una possibile riduzione dei pagamenti diretti in ragione della violazione della legislazione nazionale, per il non impiego di fertilizzante in un modo che produca poche emissioni.

La Maatschap ha quindi proposto un ricorso avverso la suddetta decisione dinanzi al giudice del rinvio.

Il giudice del rinvio considera che la Oosthoek/Groen deve essere considerata come la persona dalla quale era stata ceduta la superficie agricola, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 73/2009. Di conseguenza i pagamenti diretti da versare alla Maatschap dovrebbero essere ridotti o esclusi in ragione dell’inadempienza ai criteri di gestione obbligatori in materia di agricoltura all’origine della quale è la Oosthoek/Groen. Tale giudice ritiene che le dichiarazioni emesse dai responsabili della suddetta società al servizio di ispezione generale giustifichino la conclusione nel senso dell’inadempienza intenzionale ai criteri stessi da parte di quest’ultima.

Il giudice del rinvio, nutre però taluni dubbi circa la possibilità di applicare la riduzione dei pagamenti diretti per inadempienza intenzionale ai criteri di gestione obbligatori in materia di agricoltura.

QUESTIONE PREGIUDIZIALE

«Se l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 73/2009 (…) debba essere interpretato nel senso che all’agricoltore, che ha presentato una domanda di aiuto, viene inflitta una riduzione o un’esclusione, come quella che sarebbe stata inflitta, per l’infrazione constatata, al soggetto che l’ha di fatto commessa, al quale o dal quale il terreno è stato ceduto, se tale soggetto avesse presentato esso stesso la domanda, ovvero se la disposizione in parola significhi unicamente che l’infrazione constatata è imputata a colui che ha presentato la domanda di aiuto, ma che, per statuire sul (tasso) della riduzione o dell’esclusione occorre ulteriormente determinare il grado di negligenza, colpa o dolo dell’agricoltore medesimo».

DECISIONE

Secondo il regolamento n. 796/2004, il sistema di riduzioni e di esclusioni è preordinato al fine di incoraggiare gli agricoltori a rispettare la normativa vigente nei vari settori della condizionalità e che il sistema in parola è istituito tenendo conto del principio di proporzionalità. Così, da una parte, le riduzioni e le esclusioni possono essere applicate soltanto se l’agricoltore ha dimostrato negligenza o ha agito deliberatamente e, dall’altra, esse devono essere graduate secondo la gravità dell’irregolarità commessa.

Secondo il giudice del rinvio, vi sono due interpretazioni possibili dell’articolo 23 del regolamento n. 73/2009, cioè sia che l’inadempienza intenzionale commessa dalla Oosthoek/Groen debba essere direttamente imputata alla Maatschap, sia che solo l’inadempienza di per sé ai criteri di gestione obbligatori in materia di agricoltura debba essere imputata a quest’ultima.

Occorre preliminarmente ricordare che l’articolo 23, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 73/2009 prevede una riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti erogati o da erogare ad un agricoltore che ha presentato una domanda di aiuto quando i criteri di gestione obbligatori o le buone condizioni agronomiche e ambientali non sono rispettati in qualsiasi momento nell’anno civile a titolo del quale la domanda di aiuto è stata presentata.

La riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti è prevista anche quando l’inadempienza in questione è imputabile a atti od omissioni direttamente attribuibili alla persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola.

Si deve pertanto constatare che l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 non effettua alcuna distinzione tra i casi di inadempienza alle regole della condizionalità dovuti, da una parte, alla negligenza e, dall’altra, all’atto intenzionale della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola. Non può quindi escludersi l’imputazione ad un agricoltore che ha presentato una domanda di aiuto delle conseguenze di un atto commesso dalla persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola.

L’agricoltore il quale percepisce l’aiuto anche se non ha il godimento effettivo della parcella per cui ha chiesto il pagamento diretto durante tutto l’anno civile, deve sopportare il rischio dell’imputazione di un caso di inadempienza alle regole della condizionalità riguardo a tale parcella dovuto sia alla negligenza che all’atto intenzionale della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la suddetta parcella, il che può implicare la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti o un’esclusione dal beneficio di questi ultimi. L’agricoltore in questione può quindi essere ritenuto responsabile dell’infrazione commessa dal beneficiario o dall’autore della cessione della superficie agricola di cui trattasi, ivi compreso per le conseguenze degli atti intenzionali.

Tuttavia il considerando 57 del regolamento n. 796/2004 afferma che le riduzioni dell’importo totale dei pagamenti diretti e le esclusioni dal beneficio di questi ultimi devono essere istituite tenendo conto del principio di proporzionalità. Occorre quindi verificare se la soluzione accolta al punto precedente rispetti tale principio. Si deve ricordare al riguardo che il principio di proporzionalità è parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione, ed esige che gli strumenti istituiti da un atto dell’Unione siano idonei a realizzare l’obiettivo perseguito e non eccedano quanto è necessario per raggiungerlo.

La responsabilità dell’agricoltore il quale presenta una domanda di aiuto, in ragione di un caso di inadempienza alle regole della condizionalità dovuto sia alla negligenza che all’atto intenzionale della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola, permette di realizzare l’obiettivo sotteso al regime di riduzioni dell’importo totale dei pagamenti diretti e di esclusioni dal beneficio dei medesimi, come ricorda il considerando 3 del regolamento n. 73/2009, cioè l’integrazione delle norme di base in materia di ambiente, sicurezza degli alimenti, sanità e benessere degli animali nonché di buone condizioni agronomiche ed ambientali nelle organizzazioni comuni dei mercati.

Circa la questione se una siffatta responsabilità dell’agricoltore il quale ha presentato una domanda di aiuto ecceda quanto è necessario per raggiungere il suddetto obiettivo, occorre rilevare che l’agricoltore il quale percepisce l’aiuto rimane il solo responsabile nei confronti dell’amministrazione. Tuttavia, come fanno valere fondatamente il governo dei Paesi Bassi e la Commissione europea, niente impedisce alle parti di un contratto di cessione di una superficie agricola di convenire tra loro disposizioni più precise circa i rischi finanziari di un contratto siffatto, ivi compreso il rischio di un’eventuale riduzione o esclusione delle sovvenzioni agricole. Inoltre, pur in assenza di una clausola del genere, non si può escludere prima facie il ricorso ai meccanismi del diritto civile che permette di tutelare gli interessi dell’agricoltore il quale ha presentato una domanda di aiuto.

Pertanto l’imputazione integrale di un’infrazione commessa dalla persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola all’agricoltore che ha presentato una domanda di aiuto per la parcella per la quale si è contestata l’inadempienza alle regole della condizionalità non eccede quanto è necessario a raggiungere l’obiettivo perseguito.

Si deve peraltro rilevare che, se l’agricoltore cha ha commesso l’infrazione o l’agricoltore che era in possesso della parcella in questione alla data di riferimento non presentano una domanda di aiuto, non sarà inflitta alcuna sanzione. Infatti il regime delle riduzioni dell’importo totale dei pagamenti diretti e delle esclusioni dal beneficio dei medesimi costituisce una misura amministrativa connessa agli incentivi sotto forma di pagamenti diretti.

Di conseguenza occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 deve essere interpretato nel senso che l’inadempienza alle regole della condizionalità da parte della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola, che implichi la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti o l’esclusione dal beneficio di questi ultimi, deve essere integralmente imputata all’agricoltore il quale ha presentato la domanda di aiuto.

PRONUNCIA

Per questi motivi, la Corte dichiara:

L’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce regole comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003, deve essere interpretato nel senso che l’inadempienza alle regole della condizionalità da parte della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola, che implichi la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti o l’esclusione dal beneficio di questi ultimi, deve essere integralmente imputata all’agricoltore il quale ha presentato la domanda di aiuto.