Crescere insieme ai bambini e agli adolescenti fa diventare grande l’Italia

1. Un’Autorità giovane, ma non “minore”: il quadro normativo

L’Autorità garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, con un così specifico ambito di intervento, è stata inserita nel fitto arcipelago delle autorità amministrative indipendenti con la legge istitutiva n. 112 del 12 luglio 2011, approvata all’unanimità e mirante a dare attuazione alle istanze di protezione poste a tutela dei minori e degli adolescenti sia a livello nazionale sia a livello internazionale ed europeo.

Va, infatti, rammentato come la tutela dell’infanzia sia, già a livello costituzionale, riconosciuta dall’art. 31 Cost., a mente del quale “La Repubblica protegge la maternità, l’infanzia e la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo” e come, ormai, costituiscano una densa trama le Convenzioni concernenti la tutela dei minori cui l’Italia si è vincolata: nell’ambito di esse spiccano, per importanza, la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo approvata nel 1989, resa esecutiva in Italia dalla legge n. 77 del 20 marzo 2003, nonché la Convenzione europea di Strasburgo del 1996 resa esecutiva dalla legge 20 marzo 2003, n. 77.

2. Funzioni ed organizzazione dell’Autorità secondo la legge n. 112 del 12 luglio 2011: la tutela dei minori, una sfida ambiziosa

L’Autorità garante è un organo monocratico ed il suo titolare è scelto tra persone di notoria indipendenza, di indiscussa moralità e di specifiche e comprovate professionalità, competenza ed esperienza nel campo dei diritti delle persone di minore età nonché delle problematiche familiari ed educative, di promozione e tutela delle persone di minore età (art. 2 della legge istitutiva), che – come lo stesso garante ha cura di ricordare nella propria relazione – costituiscono il 17% della popolazione complessiva nel nostro Paese. La nomina del garante avviene con determinazione adottata d’intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

A presiedere l’Autorità è stato chiamato, nel 2012 e per il primo quadriennio, Vincenzo Spadafora, già dal 2008 impegnato nel prestigioso incarico di Presidente del Comitato Italiano per l’UNICEF, il Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia.

Diversi sono i compiti il cui assolvimento la legge rimette all’Autorità, fermi il necessario raccordo con gli altri enti ed istituzioni operanti nel settore (garanti regionali, servizi sociali, magistratura) ed il rispetto del principio di sussidiarietà. Tra le principali funzioni devolute all’Autorità si segnalano: - l’attività di vigilanza sull’applicazione della Convenzione Onu del 1989; - la diffusione della conoscenza e della cultura dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza; - i compiti di segnalazione circa le violazioni dei diritti dei minorenni; - un’ampia attività consultiva, la quale prende forma nell’espressione di pareri; - il riconoscimento espresso della possibilità di effettuare osservazioni e proposte normative alle Camere nelle materie oggetto di competenza dell’Autorità; - il potere di segnalazione al Governo, alle Regioni ed agli Enti locali di tutte le iniziative volte ad assicurare la piena promozione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza; - la promozione di studi e ricerche.

L’acquisizione dei dati utili all’espletamento delle delicate funzioni enumerate è, poi, garantita mediante la previsione di cui all’art. 4 della legge istitutiva, la quale contempla espressamente la possibilità, per l’Autorità, di acquisire informazioni, effettuare accertamenti e controlli.

Chiunque può rivolgersi all’Autorità garante, anche attraverso numeri telefonici di pubblica utilità gratuiti, per la segnalazione di violazioni ovvero di situazioni di rischio di violazione dei diritti delle persone di minore età, anche mediante strumenti telematici.

3. La seconda relazione al Parlamento dello scorso 10 giugno: i primi passi dell’Autorità verso il perseguimento degli ardui obiettivi di tutela posti dal legislatore

Vincenzo Spadafora, nella sua relazione, ha anzitutto evidenziato come il tempo occorso per l’approvazione del Regolamento di organizzazione e contabilità, avvenuta con Decreto del 20 luglio 2012, n.168, abbia comportato uno slittamento in avanti della piena operatività della neoistituita Autorità; la completa operatività è stata, infatti, raggiunta, nel corso del 2012, per soli due mesi.

Sono circa due milioni – in proposito Spadafora attinge ai più recenti dati ISTAT – i minori poveri, pari al 17,6% di tutti i bambini e gli adolescenti. Il 7% dei minori vive in condizioni di povertà assoluta, con una concentrazione maggiore nel Mezzogiorno rispetto alle altre aree del Paese. Il fallimento delle politiche sinora adottate è, però, individuato nel rischio di povertà ed esclusione sociale nel quale incorrono le famiglie ove sono presenti tre o più minori: ben il 70% dei minori nati in famiglie numerose del Mezzogiorno rischia la povertà.

Alcuni dei dati citati attestano anche la natura sempre più multiforme della famiglia in Italia: il 41,5% dei minori vive in famiglie con genitori ambedue lavoratori, mentre il 12% vive con un solo genitore, inoltre, sono 710.000 gli alunni di cittadinanza straniera iscritti nell’anno scolastico 2010/2011 nelle scuole di infanzia, primarie e secondarie di primo e secondo grado.

Sono segnalati all’attenzione le seguenti criticità: - un minore su quattro è a rischio obesità e non pratica alcuna attività fisica; - tra gli adolescenti si registra una quota consistente di fumatori ed ex fumatori, cui occorre aggiungere quanti sono dediti ad un consumo di alcol rischioso per la salute; - in Italia i bambini sono esposti a uno dei livelli più elevati di inquinamento atmosferico tra tutti i Paesi industrializzati (26° posto); - gli studenti italiani sono al 24° posto (su 29 Paesi) per il rendimento scolastico.

Altro dato foriero di non poche preoccupazione è quello per cui l’Italia – secondo i dati dell’Unicef, Report Card n. 11 – nella classifica del benessere dei bambini occupa il 22° posto su 29 Paesi. Il nostro è il Paese con il più elevato tasso di “NEET”, si tratta dei giovani di età compresa tra i 15 ed i 19 anni che non lavorano e non frequentano corsi di formazione (letteralmente, dall’acronimo inglese: “Not in Education, Employment or Training”).

Il garante enfatizza, poi quanto, con forza, emerge già dal titolo della propria Relazione: la classe dirigente del Paese continua a non comprendere il valore degli investimenti a favore dell’infanzia e dell’adolescenza, che ambiziosamente Spadafora segnala come possibile antidoto per uscire dalla crisi; quello del garante è un messaggio inequivocamente diretto a criticare il costante ridimensionamento dell’intervento pubblico nel settore. L’impiego di maggiori risorse è indicato come ineludibile presupposto per il pieno rispetto dei diritti di bambini ed adolescenti e per avere, in prospettiva, un numero inferiore di famiglie povere da sostenere, meno spese per il disagio sociale e, probabilmente meno spese per la repressione di fenomeni di devianza, più lavoratori e, quindi, più contributi per il welfare di domani.

È in questo non confortante quadro che la mobilitazione del garante si è resa necessaria per bloccare lo smembramento del Dipartimento per la giustizia minorile e per scongiurare la chiusura dell’Osservatorio nazionale sull'infanzia, prevista inizialmente dalla spending review, la quale ha inciso – naturalmente riducendole – anche sulle risorse disponibili per l’Autorità.

Nel corso del 2012, rendendo formalmente ed informalmente osservazioni e pareri, l’Autorità ha preso parte al processo di attuazione della normativa in materia di adozione e di affido ed al progetto di legge in materia di riconoscimento dei figli naturali, approvato il 28 novembre, volto al superamento della discriminazione tra i figli nati fuori e dentro il matrimonio. Analoghe attività sono state svolte onde sollevare criticità relative alle proposte legislative in tema di continuità degli effetti nel passaggio affidamento/adozione e sulla ratifica della Convenzione finalizzata alla protezione dei minorenni e contro lo sfruttamento e l’abuso sessuale, firmata a Lanzarote dell’ottobre 2007, ratificata dall’Italia nel settembre 2002, la quale ha previsto l'introduzione del reato di istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografia e del reato di adescamento di minorenni attraverso reti telematiche (il cosiddetto “grooming”), introducendo pene più severe anche per i molti reati che coinvolgono minorenni e l’impossibilità di invocare a discolpa la mancata conoscenza della minore età delle persone offese nel caso di commissione di uno dei delitti contro i minorenni. Oltre a segnalare l’importanza di simili novità normative nel panorama ordinamentale interno, il garante ha evidenziato come sarà proprio l’Autorità a mantenere il ruolo di autorità nazionale responsabile al fine della registrazione e conservazione dei dati nazionali sui condannati per reati sessuali, attività quanto mai nevralgica e delicata.

La frammentazione delle competenze istituzionali sull’infanzia e l’adolescenza tra Ministeri, Commissioni, Comitati ed Osservatori, viene denunciata come limite ad un’azione realmente efficace in questo settore, così come già emerso dalla prima relazione dello scorso anno. Onde rendere più efficaci e meno frammentati gli interventi, l’Autorità, a questo proposito, dichiara che presenterà al Governo e al Parlamento proposte volte all’ottimizzazione delle risorse ed al coordinamento del settore, a fronte di un’attività di mappatura, già da essa intrapresa, dei soggetti attualmente competenti in materia. In un’ottica di coordinamento delle azioni comuni si segnala anche il lavoro di rete svolto dai garanti nazionali ed europei. Rimonta allo scorso novembre la formale costituzione della Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, prevista dall’art. 3 della legge istitutiva (comma 7).

Importanti sono state le alleanze strategiche avviate dall’Autorità con la RAI e con l’ISTAT. Col Ministero dell’Interno, nel dicembre 2012, è stato firmato un protocollo finalizzato a rafforzare l’attività di prevenzione e repressione dei fenomeni di abuso di cui sono vittime le persone di minore età, specie per individuare le migliori prassi per rendere omogenei a livello nazionale i metodi impiegati per affrontare le problematiche relative ai minorenni, siano essi vittime, autori o testimoni di reati. Sono state, altresì, individuate due aree prioritarie di intervento: 1) l’accoglienza dei minori non accompagnati; 2) il rapporto dei minori col web.

Particolare, infine, l’attenzione rivolta dall’Autorità allo sviluppo di collaborazioni e sinergie con il mondo dell’associazionismo e delle organizzazioni.

La relazione si conclude con una dolorosa denuncia per il “disinteresse storico” verso certi temi e con l'enunciazione del ruolo fondamentale, che l'Autorità riconosce a se stessa alla luce del dato normativo, di soggetto chiamato a restituire centralità ai minori nel dibattito pubblico e nelle politiche sociali. Un obiettivo senza dubbio non facile da perseguire, nel cui raggiungimento si auspica che la ancor giovane Autorità trovi numerosi alleati, nelle istituzioni e al di fuori di esse.

1. Un’Autorità giovane, ma non “minore”: il quadro normativo

L’Autorità garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, con un così specifico ambito di intervento, è stata inserita nel fitto arcipelago delle autorità amministrative indipendenti con la legge istitutiva n. 112 del 12 luglio 2011, approvata all’unanimità e mirante a dare attuazione alle istanze di protezione poste a tutela dei minori e degli adolescenti sia a livello nazionale sia a livello internazionale ed europeo.

Va, infatti, rammentato come la tutela dell’infanzia sia, già a livello costituzionale, riconosciuta dall’art. 31 Cost., a mente del quale “La Repubblica protegge la maternità, l’infanzia e la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo” e come, ormai, costituiscano una densa trama le Convenzioni concernenti la tutela dei minori cui l’Italia si è vincolata: nell’ambito di esse spiccano, per importanza, la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo approvata nel 1989, resa esecutiva in Italia dalla legge n. 77 del 20 marzo 2003, nonché la Convenzione europea di Strasburgo del 1996 resa esecutiva dalla legge 20 marzo 2003, n. 77.

2. Funzioni ed organizzazione dell’Autorità secondo la legge n. 112 del 12 luglio 2011: la tutela dei minori, una sfida ambiziosa

L’Autorità garante è un organo monocratico ed il suo titolare è scelto tra persone di notoria indipendenza, di indiscussa moralità e di specifiche e comprovate professionalità, competenza ed esperienza nel campo dei diritti delle persone di minore età nonché delle problematiche familiari ed educative, di promozione e tutela delle persone di minore età (art. 2 della legge istitutiva), che – come lo stesso garante ha cura di ricordare nella propria relazione – costituiscono il 17% della popolazione complessiva nel nostro Paese. La nomina del garante avviene con determinazione adottata d’intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

A presiedere l’Autorità è stato chiamato, nel 2012 e per il primo quadriennio, Vincenzo Spadafora, già dal 2008 impegnato nel prestigioso incarico di Presidente del Comitato Italiano per l’UNICEF, il Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia.

Diversi sono i compiti il cui assolvimento la legge rimette all’Autorità, fermi il necessario raccordo con gli altri enti ed istituzioni operanti nel settore (garanti regionali, servizi sociali, magistratura) ed il rispetto del principio di sussidiarietà. Tra le principali funzioni devolute all’Autorità si segnalano: - l’attività di vigilanza sull’applicazione della Convenzione Onu del 1989; - la diffusione della conoscenza e della cultura dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza; - i compiti di segnalazione circa le violazioni dei diritti dei minorenni; - un’ampia attività consultiva, la quale prende forma nell’espressione di pareri; - il riconoscimento espresso della possibilità di effettuare osservazioni e proposte normative alle Camere nelle materie oggetto di competenza dell’Autorità; - il potere di segnalazione al Governo, alle Regioni ed agli Enti locali di tutte le iniziative volte ad assicurare la piena promozione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza; - la promozione di studi e ricerche.

L’acquisizione dei dati utili all’espletamento delle delicate funzioni enumerate è, poi, garantita mediante la previsione di cui all’art. 4 della legge istitutiva, la quale contempla espressamente la possibilità, per l’Autorità, di acquisire informazioni, effettuare accertamenti e controlli.

Chiunque può rivolgersi all’Autorità garante, anche attraverso numeri telefonici di pubblica utilità gratuiti, per la segnalazione di violazioni ovvero di situazioni di rischio di violazione dei diritti delle persone di minore età, anche mediante strumenti telematici.

3. La seconda relazione al Parlamento dello scorso 10 giugno: i primi passi dell’Autorità verso il perseguimento degli ardui obiettivi di tutela posti dal legislatore

Vincenzo Spadafora, nella sua relazione, ha anzitutto evidenziato come il tempo occorso per l’approvazione del Regolamento di organizzazione e contabilità, avvenuta con Decreto del 20 luglio 2012, n.168, abbia comportato uno slittamento in avanti della piena operatività della neoistituita Autorità; la completa operatività è stata, infatti, raggiunta, nel corso del 2012, per soli due mesi.

Sono circa due milioni – in proposito Spadafora attinge ai più recenti dati ISTAT – i minori poveri, pari al 17,6% di tutti i bambini e gli adolescenti. Il 7% dei minori vive in condizioni di povertà assoluta, con una concentrazione maggiore nel Mezzogiorno rispetto alle altre aree del Paese. Il fallimento delle politiche sinora adottate è, però, individuato nel rischio di povertà ed esclusione sociale nel quale incorrono le famiglie ove sono presenti tre o più minori: ben il 70% dei minori nati in famiglie numerose del Mezzogiorno rischia la povertà.

Alcuni dei dati citati attestano anche la natura sempre più multiforme della famiglia in Italia: il 41,5% dei minori vive in famiglie con genitori ambedue lavoratori, mentre il 12% vive con un solo genitore, inoltre, sono 710.000 gli alunni di cittadinanza straniera iscritti nell’anno scolastico 2010/2011 nelle scuole di infanzia, primarie e secondarie di primo e secondo grado.

Sono segnalati all’attenzione le seguenti criticità: - un minore su quattro è a rischio obesità e non pratica alcuna attività fisica; - tra gli adolescenti si registra una quota consistente di fumatori ed ex fumatori, cui occorre aggiungere quanti sono dediti ad un consumo di alcol rischioso per la salute; - in Italia i bambini sono esposti a uno dei livelli più elevati di inquinamento atmosferico tra tutti i Paesi industrializzati (26° posto); - gli studenti italiani sono al 24° posto (su 29 Paesi) per il rendimento scolastico.

Altro dato foriero di non poche preoccupazione è quello per cui l’Italia – secondo i dati dell’Unicef, Report Card n. 11 – nella classifica del benessere dei bambini occupa il 22° posto su 29 Paesi. Il nostro è il Paese con il più elevato tasso di “NEET”, si tratta dei giovani di età compresa tra i 15 ed i 19 anni che non lavorano e non frequentano corsi di formazione (letteralmente, dall’acronimo inglese: “Not in Education, Employment or Training”).

Il garante enfatizza, poi quanto, con forza, emerge già dal titolo della propria Relazione: la classe dirigente del Paese continua a non comprendere il valore degli investimenti a favore dell’infanzia e dell’adolescenza, che ambiziosamente Spadafora segnala come possibile antidoto per uscire dalla crisi; quello del garante è un messaggio inequivocamente diretto a criticare il costante ridimensionamento dell’intervento pubblico nel settore. L’impiego di maggiori risorse è indicato come ineludibile presupposto per il pieno rispetto dei diritti di bambini ed adolescenti e per avere, in prospettiva, un numero inferiore di famiglie povere da sostenere, meno spese per il disagio sociale e, probabilmente meno spese per la repressione di fenomeni di devianza, più lavoratori e, quindi, più contributi per il welfare di domani.

È in questo non confortante quadro che la mobilitazione del garante si è resa necessaria per bloccare lo smembramento del Dipartimento per la giustizia minorile e per scongiurare la chiusura dell’Osservatorio nazionale sull'infanzia, prevista inizialmente dalla spending review, la quale ha inciso – naturalmente riducendole – anche sulle risorse disponibili per l’Autorità.

Nel corso del 2012, rendendo formalmente ed informalmente osservazioni e pareri, l’Autorità ha preso parte al processo di attuazione della normativa in materia di adozione e di affido ed al progetto di legge in materia di riconoscimento dei figli naturali, approvato il 28 novembre, volto al superamento della discriminazione tra i figli nati fuori e dentro il matrimonio. Analoghe attività sono state svolte onde sollevare criticità relative alle proposte legislative in tema di continuità degli effetti nel passaggio affidamento/adozione e sulla ratifica della Convenzione finalizzata alla protezione dei minorenni e contro lo sfruttamento e l’abuso sessuale, firmata a Lanzarote dell’ottobre 2007, ratificata dall’Italia nel settembre 2002, la quale ha previsto l'introduzione del reato di istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografia e del reato di adescamento di minorenni attraverso reti telematiche (il cosiddetto “grooming”), introducendo pene più severe anche per i molti reati che coinvolgono minorenni e l’impossibilità di invocare a discolpa la mancata conoscenza della minore età delle persone offese nel caso di commissione di uno dei delitti contro i minorenni. Oltre a segnalare l’importanza di simili novità normative nel panorama ordinamentale interno, il garante ha evidenziato come sarà proprio l’Autorità a mantenere il ruolo di autorità nazionale responsabile al fine della registrazione e conservazione dei dati nazionali sui condannati per reati sessuali, attività quanto mai nevralgica e delicata.

La frammentazione delle competenze istituzionali sull’infanzia e l’adolescenza tra Ministeri, Commissioni, Comitati ed Osservatori, viene denunciata come limite ad un’azione realmente efficace in questo settore, così come già emerso dalla prima relazione dello scorso anno. Onde rendere più efficaci e meno frammentati gli interventi, l’Autorità, a questo proposito, dichiara che presenterà al Governo e al Parlamento proposte volte all’ottimizzazione delle risorse ed al coordinamento del settore, a fronte di un’attività di mappatura, già da essa intrapresa, dei soggetti attualmente competenti in materia. In un’ottica di coordinamento delle azioni comuni si segnala anche il lavoro di rete svolto dai garanti nazionali ed europei. Rimonta allo scorso novembre la formale costituzione della Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, prevista dall’art. 3 della legge istitutiva (comma 7).

Importanti sono state le alleanze strategiche avviate dall’Autorità con la RAI e con l’ISTAT. Col Ministero dell’Interno, nel dicembre 2012, è stato firmato un protocollo finalizzato a rafforzare l’attività di prevenzione e repressione dei fenomeni di abuso di cui sono vittime le persone di minore età, specie per individuare le migliori prassi per rendere omogenei a livello nazionale i metodi impiegati per affrontare le problematiche relative ai minorenni, siano essi vittime, autori o testimoni di reati. Sono state, altresì, individuate due aree prioritarie di intervento: 1) l’accoglienza dei minori non accompagnati; 2) il rapporto dei minori col web.

Particolare, infine, l’attenzione rivolta dall’Autorità allo sviluppo di collaborazioni e sinergie con il mondo dell’associazionismo e delle organizzazioni.

La relazione si conclude con una dolorosa denuncia per il “disinteresse storico” verso certi temi e con l'enunciazione del ruolo fondamentale, che l'Autorità riconosce a se stessa alla luce del dato normativo, di soggetto chiamato a restituire centralità ai minori nel dibattito pubblico e nelle politiche sociali. Un obiettivo senza dubbio non facile da perseguire, nel cui raggiungimento si auspica che la ancor giovane Autorità trovi numerosi alleati, nelle istituzioni e al di fuori di esse.