Ai sensi dell'art. 203, c. 1, del codice della strada, contro il verbale di contestazione può essere proposto ricorso al Prefetto del luogo della commessa violazione, entro 60 giorni dalla contestazione o dalla notificazione. Il codice della strada, però, non prevede la possibilità di proporre ricorso all'autorità giudiziaria direttamente avverso il verbale; l'art. 205, c. 1, stabilisce che gli interessati possono proporre opposizione soltanto contro l'ordinanza-ingiunzione prefettizia di pagamento di una sanzione amministrativa e che il relativo giudizio è regolato dagli artt. 22, 22-bis e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Con varie sentenze interpretative di rigetto (sentenza 23 giugno 1994, n. 255, sentenza 15 luglio 1994, n. 311, sentenza 27 luglio 1994, n. 366), la Corte Costituzionale si è pronunciata affermando che, nel rispetto dell'art. 24 della Costituzione, il ricorso all'autorità giudiziaria contro un verbale di contestazione della violazione di norme del codice della strada non è subordinato al preventivo esperimento del ricorso amministrativo, che costituisce rimedio facoltativo.
La Corte di Cassazione si è allineata all'interpretazione adeguatrice contenuta nelle citate pronunce della Corte Costituzionale, ribadendo che avverso il sommario processo verbale è ammessa opposizione direttamente al giudice competente (Cass. Civ., sez. I, 13 dicembre 1995, n. 12777, Cass. Civ., sez. un., 1 luglio 1997, n. 5897, Cass. Civ., sez. I, 23 ottobre 1997, n. 10423, Cass. Civ., sez. I, 8 gennaio 1998, n. 98).
Si è, così, dovuto procedere (come indicato anche dalla circolare del Ministero dell'Interno 13 marzo 2000, n. M/2413-109) all'integrazione del modello di verbale di contestazione di cui al mod. VI.1, tit. VI, del regolamento di esecuzione e di attuazione del codice della strada, poiché il trasgressore e l'obbligato in solido devono essere informati della facoltà di presentare ricorso al Prefetto e, in alternativa, opposizione al Giudice di Pace.
Introdotta nell'ordinamento l'interpretazione adeguatrice fornita dalla Corte Costituzionale, immediatamente si è manifestato il problema (tuttora persistente) relativo all'individuazione del termine per proporre opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria avverso un verbale di contestazione per la violazione delle norme del codice della strada.
Al riguardo, occorre considerare che non c'è una specifica disposizione di legge. Si è cercato di sopperire a tale carenza con l'emanazione del decreto-legge 17 maggio 1996, 270, che, all'art. 1, lett. e), disponeva di sostituire l'art. 205 del codice della strada con il seguente:
"Art. 205 (Opposizione all'autorità giudiziaria).
1. Il trasgressore e gli altri soggetti indicati nell'art. 196, nel termine di 30 giorni dalla contestazione o dalla notificazione del verbale, possono proporre opposizione all'autorità giudiziaria, in alternativa al ricorso al prefetto di cui all'art. 203. L'opposizione all'autorità giudiziaria rende improcedibile il ricorso al prefetto. Il giudice decide sull'opposizione, determinando in caso di mancato accoglimento, la sanzione applicabile.
2. Contro l'ordinanza-ingiunzione di cui al comma 1 dell'art. 204 gli interessati possono proporre opposizione entro il termine di 30 giorni dalla notifica del provvedimento.
3. Se l'interessato risiede all'estero il termine di cui ai commi 1 e 2 è di 60 giorni.
4. Il giudizio di opposizione previsto dai commi 1 e 2 è regolato dalle disposizioni di cui agli articoli 22 e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689. Il decreto di cui al secondo comma dello stesso articolo 23 è emanato entro 5 giorni dalla ricezione del ricorso in cancelleria e la notifica è eseguita entro i successivi 20 giorni."
Tuttavia, questo decreto-legge, che avrebbe consentito una definizione espressa e compiuta del procedimento di opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria avverso un verbale di contestazione per la violazione delle norme del codice della strada, non è stato convertito in legge e non è stato reiterato, con la conseguente perdita di efficacia sin dall'inizio ai sensi dell'art. 77, c. 3, della Costituzione.
Sicuramente degno di molta attenzione è l'iter di approvazione del progetto di legge n. 2851 (licenziato recentemente dalla Commissione parlamentare in sede referente), contenente disposizioni per la revisione del nuovo codice della strada. Se esso fosse approvato, il Parlamento (stando al testo licenziato) conferirebbe al Governo la delega ad emanare disposizioni integrative e correttive del codice della strada, nel rispetto di una serie di principi e criteri direttivi, fra i quali anche quelli (che interessano la presente trattazione) finalizzati alla revisione del sistema della tutela amministrativa e giurisdizionale e al coordinamento dei rimedi.
Non essendo prevista una disposizione di legge, si deve necessariamente utilizzare lo strumento dell'interpretazione analogica e, pertanto, applicare al caso concreto, non disciplinato dalla legge, la disposizione prevista per il caso simile. I possibili riferimenti sono due, ovvero:
1) l'art. 22, c. 1, della legge 24 novembre 1981, n. 689, che fissa in 30 giorni dalla notificazione il termine per proporre opposizione contro l'ordinanza-ingiunzione di pagamento emessa dall'autorità competente; in tal caso, il verbale di contestazione redatto ai sensi del codice della strada è assimilabile all'ordinanza-ingiunzione, in quanto atto definitorio del procedimento sanzionatorio.
2) l'art. 203, c. 1, del codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), in base al quale il ricorso al Prefetto deve essere presentato entro 60 giorni dalla contestazione o dalla notificazione.
Si deve considerare che la giurisprudenza (Cass. Civ., sez. I, 17 dicembre 1998, n. 12628, Cass. Civ., sez. I, 20 gennaio 1999, n. 482) inizialmente si è indirizzata nel senso di individuare in 30 giorni il termine per proporre ricorso al Giudice di Pace, facendo riferimento all'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, richiamato dalle citate sentenze n. 255/94 e n. 311/94 della Corte Costituzionale. In effetti, l'art. 194 del codice della strada stabilisce che per le violazioni che comportano l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria si applicano le disposizioni generali contenute nelle Sezioni I e II del Capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689, fatte salve le modifiche e le deroghe previste dal Capo I del Titolo VI dello stesso codice della strada.
Successivamente, però, con la sentenza 4 giugno/29 settembre 1999, n. 10768, alla quale il Ministero dell'Interno si è richiamato e allineato con la circolare 17 aprile 2000, n. 42, la Corte di Cassazione, sez. III, ha modificato il precedente orientamento, affermando che l'atto di opposizione deve essere depositato nella cancelleria del giudice, a pena di inammissibilità, nel termine di 60 giorni dalla contestazione o dalla notificazione.
Secondo la Cassazione, la tesi per la quale il termine è da considerare pari a 30 giorni presenta l'inconveniente di interferire con il termine di 60 giorni per il pagamento in misura ridotta ex art. 202 del codice della strada e di determinare una preclusione dell'azione giudiziaria in pendenza del termine, anch'esso di 60 giorni, per proporre il ricorso al prefetto; invece, considerando il termine pari a 60 giorni, si conseguono i seguenti risultati:
- realizzare nel modo più compiuto la tutela giurisdizionale;
- non porre nel nulla la tutela amministrativa che sarebbe preclusa dalla proposizione di quella giudiziaria;
- non vanificare la stessa tutela giudiziaria per avvenuto pagamento in misura ridotta.
Questo nuovo orientamento è stato confermato più recentemente dalla Cassazione, sez. I civ., con la sentenza 24 settembre 2002, n. 13872.
Tuttavia, nell'assenza di una specifica disposizione di legge o di un intervento della Corte di Cassazione a sezioni unite, permane tuttora l'incertezza nella definizione del termine entro il quale deve essere proposta opposizione al giudice di pace avverso i verbali di contestazione della violazione di norme del codice della strada. Si consideri, per esempio, l'ordinanza del 21 maggio 2001 del Giudice di Torino, che ha giudicato inammissibile un ricorso presentato oltre i 30 giorni. Un termine deve comunque essere indicato espressamente nel verbale di contestazione. Infatti, anche se è consolidato che la mancanza di indicazione del termine di impugnazione entro il quale può essere proposto ricorso non determina l'illegittimità dell'atto e comporta il riconoscimento della scusabilità dell'errore in cui possa cadere il ricorrente (Cass. Civ., sez. I, 13 settembre 1997, n. 9080, Cass. Civ., sez. I, 4 giugno 1999, n. 5453), si deve, però, dare attuazione all'art. 3, c. 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, il quale stabilisce che "in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere".