Sommario

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Premessa

Introduzione

I.1 La Chiesa
I.2 La Santa Sede
I.3 Lo Stato della Città del Vaticano
I.4 Le Conferenze Episcopali.

Capitolo I

1.1 Politica concordataria della Santa Sede
1.2 I Patti lateranensi e la loro elaborazione e conclusione
1.3 Messaggi di Pio XII e "nuovo ordinamento internazionale"

Capitolo II

2.1 Concilio e post Concilio
2.2 Il contributo del Concilio Vaticano II nell'apertura internazionale della Chiesa
2.3 La politica orientale della Santa Sede.

Capitolo III

3.1 Evoluzione della presenza della Santa Sede in ambito internazionale
3.2 Santa Sede come soggetto sui generis in ambito internazionale
3.3 Santa Sede ed Organizzazioni Internazionali.

Capitolo IV

4.1 La Santa Sede e l'ONU
4.2 Osservazioni circa le forme di presenza della Santa Sede presso l'ONU e le altre Organizzazioni della "famiglia"
4.3 Ragioni della presenza della Santa Sede presso le Organizzazioni Internazionali a vocazione universale
4.4 La Santa Sede e le Conferenze di codificazione del diritto internazionale promosse dall'ONU

Capitolo V

5.1 Considerazioni generali circa l'Organizzazione Internazionale Regionale
5.2 La presenza della Santa Sede nelle Organizzazioni Internazionali Regionali extraeuropee
5.3 La presenza della Santa Sede nelle Organizzazioni Internazionali Regionali europee
5.4 Lo Stato della Città del Vaticano e le Organizzazioni Internazionali Regionali
5.5 Considerazioni conclusive sulla partecipazione della Santa Sede ad Organizzazioni Internazionali Regionali.

Conclusione

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PREMESSA

Qualunque tipo di trattazione che intenda gettare luce su aspetti più o meno ampi dell’attività internazionale della Chiesa cattolica, non può prescindere, in nessun caso, dall’assunto crociano del millenario radicamento del Cristianesimo nel patrimonio culturale e storico del mondo occidentale. Solo tenendo sempre presente questo dato di fatto, anche i problemi più difficili da risolvere, che senza dubbio si incontreranno nel corso della presente trattazione, troveranno allora la loro giusta prospettiva.

Certamente diverse sono le modalità attraverso le quali ci si potrebbe approcciare ad una tale problematica, queste ultime si riassumono fondamentalmente in tre filoni di massima: quello giuridico-internazionalistico, quello storico e quello teologico-ecclesiologico.

Relativamente al tema oggetto del presente lavoro, cioè “La Santa Sede e le Organizzazioni Internazionali”, desidero far notare come, nei limiti del possibile, si sia cercato di portare innanzi un discorso che si sforzasse di tener conto di tutti gli indirizzi di studio anzidetti. Un punto di vista meramente giuridico infatti, pur essendo estremamente interessante, avrebbe certamente pagato lo scotto dell’estrema frantumazione delle opinioni dottrinali su quasi tutti gli aspetti concernenti la natura giuridica della Sede Apostolica e la sua attività internazionale. Pochi infatti sono i soggetti di Diritto Internazionale che sono stati tanto analizzati come la Santa Sede e a proposito dei quali le diverse teorie interpretative appaiono così profondamente polarizzate. Un approccio unicamente storico, al contrario, non sarebbe stato concepibile, in quanto un certo bagaglio di concetti giuspubblicistici ed ecclesiasticistici appare, per l’economia dell’argomento, come una conditio sine qua non. L’approccio ecclesiologico, oltre che necessitare di notevoli competenze teologico-dogmatiche - la Chiesa infatti per la sua stessa natura costitutiva si pone come la continuazione di Cristo nella storia - non risulterebbe da solo sufficiente a chiarire il tema in oggetto.

Di fronte all’insufficienza dei singoli punti di vista, perciò, sembra giusto ed opportuno, cercare di collocare la problematica in un contesto multidisciplinare, che comprenda da un lato il portato della dottrina giuridica, ponendolo però nel contesto di una prospettiva storico-ecclesiologica.

Per questi motivi e per assicurare la continuità logica al discorso, il presente lavoro sarà ripartito in tre unità concettuali distinte.

Nell’introduzione, di carattere spiccatamente etimologico, si avrà modo di puntualizzare e precisare la terminologia minima indispensabile per affrontare il prosieguo della trattazione, in particolar modo di chiarire il contenuto dei tre soggetti che nel vocabolario comune, ed anche in certo linguaggio giornalistico, vengono usati, a detrimento della precisione e della scientificità come sinonimi, cioè: Chiesa cattolica, Santa Sede e Stato della Città del Vaticano.

La prima parte, comprendente a sua volta i primi due capitoli, intende fornire le competenze storiche minime, in termini di fatti e personaggi, propedeutiche per la comprensione dell’evoluzione e della presenza della Santa Sede in ambito internazionale durante il Novecento. Appare logico ed opportuno iniziare dapprima tratteggiando brevemente i contorni del periodo dei cosiddetti “concordati a catena”, per continuare poi la disamina con la firma dei Patti lateranensi (1929), che ponendo fine a sessant’anni di tensioni con l’Italia, permetteranno alla Santa Sede, di essere tutelata e protetta giuridicamente in ambito internazionale da una istituzione statuale. Questo avvenimento, oltre che portare la Santa Sede verso posizioni, sotto certi aspetti criticabili ed anche acquiescenti nei confronti del regime fascista e ad affermazioni quanto mai infelici come quella celeberrima di “uomo della Provvidenza” proferita da Pio XI nei confronti di Mussolini, porterà altresì ad un progressivo inquinamento del quadro giuridico, nella misura in cui lo Stato della Città del Vaticano non sostituirà la figura dominante della Santa Sede, ma ne costituirà per così dire solo un “involucro” di guarentigie. La Santa Sede infatti, è stata comunque soggetto internazionale anche dal 1870 al 1929, ma il Trattato del Laterano, con la costituzione un po’ ottocentesca dello Stato della Città del Vaticano, garantirà che l’attività internazionale dell’organo di governo centrale della Chiesa cattolica possa esercitarsi con la massima autonomia ed indipendenza.

La creazione dello Stato della Città del Vaticano segna una tappa importante nella storia della Santa Sede, anche se non è ritenuta da tutti un passaggio essenziale, poiché qualche autorevole autore in seno alla dottrina, come S. Ferlito ad esempio, sostiene che con la creazione di tale soggetto statuale la Santa Sede abbia acquisito un ulteriore diritto alla sovranità territoriale, ma il suo patrimonio complessivo di diritti, obblighi, poteri e facoltà, cresciuto notevolmente dopo il secondo conflitto mondiale, si sarebbe comunque accresciuto, anche senza la creazione dello Stato della Città del Vaticano.

Successivamente, si avrà modo di porre in evidenza i fatti che più hanno condizionato, durante e dopo il secondo conflitto mondiale, la presenza internazionale della Santa Sede. Partendo dai radiomessaggi e dai discorsi più significativi di Pio XII e dai suoi primi timidi approcci con l’Organizzazione delle Nazioni Unite già durante la Conferenza di Dumbarton Oaks (1944), si arriverà alla grande apertura internazionale con Giovanni XXIII, dopo i primi occasionali contatti con l’Est europeo e soprattutto in seguito all’enciclica Pacem in terris (1963), maturata in un contesto del tutto particolare, di gravissima tensione internazionale che sembrava anche poter condurre ad un scontro atomico.

Negli anni seguenti il secondo conflitto mondiale la posizione della Santa Sede è mutata notevolmente; essa infatti è passata da una “posizione esterna”, che le evitava le responsabilità e gli obblighi propri degli Stati, ad una progressiva assunzione di responsabilità concrete, tanto da diventare protagonista diretta sul piano dei rapporti giuridici internazionali. La sua cooperazione con soggetti internazionali si è estesa a vari settori dell’ordinamento: dal diritto dei trattati al diritto diplomatico, dai diritti umani al diritto umanitario applicabile ai conflitti armati.

Il Concilio Ecumenico Vaticano II, sebbene non analizzato nel dettaglio per le sue implicazioni pastorali e teologiche, costituirà il momento di più grande autoriflessione e introspezione della Chiesa perlomeno dalla Riforma protestante. Il documento più importante in questa prospettiva sarà senza dubbio la Costituzione pastorale “la Chiesa e il mondo contemporaneo” Gaudium et spes. Sarà dopo il Concilio, infatti, che i rapporti fra Chiesa e comunità politica cambieranno radicalmente, portando la Chiesa della “era costantiniana” a recidere progressivamente i suoi legami organici con il potere politico, conducendola perciò verso la cosiddetta “era post-conciliare”. Anche se il portato del Concilio, a detta della maggior parte dei teologi, non ha ancora dispiegato completamente il suo potenziale di rinnovamento, si può senza dubbio affermare che dopo di esso, alla luce dei suoi principi, la Santa Sede non abbia più avuto paura di impegnarsi anche direttamente a livello internazionale attraverso la sua partecipazione alle Organizzazioni Internazionali a vocazione universale prima e poi anche presso quelle di rilevanza regionale, superando così l’aspetto semplicemente dialogico impostato da Paolo VI con l’enciclica Ecclesiam suam (Gaudium et spes proposizioni 42, 84, 89, 90).

Quando il Vaticano II fa ricorso al termine “comunità politica”, anziché riferirsi a quello più tecnico e più specifico di “Stato”, intende non vincolare il proprio insegnamento ad una precisa forma di organizzazione della comunità politica, la quale non si è sempre espressa in termini di Stati, né tantomeno è detto che in futuro continui ad esprimersi in tali termini. A ben guardare anzi, si può rilevare che dopo una rapida ascesa della forma di organizzazione statuale dal XVI al XX secolo, questa sia in una fase di netto declino. Tale declino è evidente tanto a livello sopranazionale, quanto a quello infranazionale. La dimensione planetaria di molti problemi (economici, militari, ecologici, scientifici e tecnologici) che caratterizza quest’età del terzo millennio cristiano, rende sempre più gli Stati fra loro interdipendenti, al punto tale che nessuno Stato possa oggi dirsi, in linea di fatto, indipendente; nessuno può in concreto sussistere ignorando l’esistenza degli altri. D’altro canto, l’organizzazione progressiva della Comunità internazionale, lungamente auspicata e benedetta dalla Chiesa cattolica, esprime tangibilmente siffatta realtà. Ma tale organizzazione, insieme alla progressiva affermazione nei documenti ufficiali dei diritti umani, costituisce un parallelo restringersi della sovranità statuale. Anche se gli Stati continuano ad affermarsi sovrani, cioè continuano a rivendicare in linea di principio una sorta di plenitudo potestatis; di fatto essi non sono più completamente sovrani, ponendosi a livello sopranazionale ed internazionale limiti e condizionamenti alla loro potestà. Ma il declinare dello Stato moderno è evidente anche al suo interno: sempre più ampia ed esigente è la rivendicazione, nei confronti dello Stato, di autonomie locali e sociali; non di rado si assiste a preoccupanti fenomeni di disaggregazione dello Stato e di riaggragazione in entità minori, cominciando a teorizzare il federalismo come processo non di unificazione statuale ma come autonomizzazione delle varie identità locali.

Per tutti questi motivi, quando la Chiesa del Vaticano II parla di comunità politica, anziché di Stato, ha presente quel singolare ed interessante processo, che è proprio della nostra epoca, per il quale la comunità politica, tende ormai ad organizzarsi in più forme e a più livelli (da quello locale, a quello nazionale, a quello sopranazionale ed internazionale) e non più soltanto a quello statuale. Di qui l’esigenza, per la Chiesa, di instaurare rapporti dialogici non solo con lo Stato, ma con tutte le forme di organizzazione della comunità politica che via via, nel divenire della storia, vengono a configurarsi e l’impegno di aprire un dialogo con questa realtà istituzionale che tende a divenire sempre più articolata e complessa.

Per usare un’incisiva espressione, mutuata dagli stessi testi conciliari, si potrebbe dire che la Chiesa cattolica per il tramite della Santa Sede, nell’era attuale, non abbia più paura di esporsi all’interno della Comunità internazionale per essere il suo “fermento evangelico”. Sarà certamente Paolo VI ad interpretare questo nuovo corso nella maniera migliore nel momento in cui interverrà all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1965, ratificandone ed appoggiandone l’operato in favore della pace e dello sviluppo nonostante tutte le difficoltà funzionali, intrinseche all’Organizzazione stessa, che certo il Pontefice, come peraltro i suoi predecessori ben conoscevano.

La seconda parte sviluppa, alla luce di quanto già messo in evidenza, l’aspetto più propriamente giuridico della problematica. Dalla definizione di Santa Sede in senso internazionalistico si passerà alla sua individuazione in quanto soggetto di Diritto Internazionale. La sua soggettività infatti è un requisito essenziale per tutta la sua attività all’interno del consesso internazionale; qualora si neghi la prima ecco che anche la seconda viene a cadere. Va notato, anche in sede preliminare, che in pochissimi casi come in questo della soggettività della Santa Sede, la dottrina si è così applicata producendo tutta una serie di teorie contrapposte. Successivamente, quando si metterà in luce il ruolo della Santa Sede presso l’Organizzazione delle Nazioni Unite e nel quadro delle Conferenze di codificazione del Diritto Internazionale da questa patrocinate, si avrà modo di chiarire ancora meglio il contenuto della soggettività della Santa Sede e i legami giuridici che sanzionano tale partecipazione. L’ultimo capitolo sarà poi dedicato all’esame dei rapporti fra la Santa Sede e le più importanti Organizzazioni Internazionali a carattere regionale come ad esempio l’O.S.C.E., l’O.S.A., l’O.U.A., il Consiglio d’Europa o l’Unione Europea. A questo proposito sarà interessante vedere come un soggetto del tutto particolare, sui generis, come la Sede Apostolica, si relazioni con tali specifici consessi, in quanto questi ultimi spesso si pongono non come una mera “associazione di Stati”, ma talvolta come una sorta di passaggio intermedio per il raggiungimento di un legame più solido e duraturo, quasi una sorta di “unione federale”, tra i soggetti membri.

L’accettazione della Santa Sede nel concerto delle Nazioni la impegna a collaborare pienamente per raggiungere gli scopi propri della comunità. Tali scopi sono gli stessi che la Chiesa cattolica e la Santa Sede perseguono nei confronti della città terrena. Leggendo il preambolo dello Statuto delle Nazioni Unite, si comprende chiaramente un certo parallelismo con i testi pontifici e conciliari. Questi principi sono per lo più principi morali, ciò però non impedisce alla Santa Sede di esercitare un notevole influsso nella vita internazionale. Anzi, forse si potrebbe affermare che l’influsso morale è tanto importante per la Comunità internazionale, quanto quello proprio del potere conferito agli Stati. Il fine per il quale la Santa Sede è presente nella comunità dei popoli è la “animazione spirituale dell’ordine internazionale”; non solo, essa è presente anche per risvegliare ed incitare gli uomini alla cooperazione vicendevole e per far valere nella condotta degli affari internazionali e negli stessi rapporti fra gli Stati i valori morali: valori che, pur essendo specificatamente cristiani, non cessano di essere, per tanta parte e sotto tanti aspetti, valori comuni all’intera umanità.

In conclusione dunque, la presenza e l’azione della Santa Sede nella comunità politica internazionale attuale hanno avuto degli sviluppi imprevedibili, e ciò è dovuto soprattutto a due elementi: da un lato la decisione del Concilio Vaticano II di incoraggiare e stimolare il dialogo con l’età contemporanea secolarizzata e dall’altro il “progetto di evangelizzazione dei popoli” portato avanti con vivo entusiasmo da tutti i Pontefici del dopoguerra, ma soprattutto da Giovanni Paolo II.

I modi per essere presente nella Comunità internazionale possono essere peraltro diversi. La Chiesa può infatti adempiere alla sua missione d’apostolato fondamentalmente in due maniere: attraverso l’azione ufficiale, messa in atto dalla Chiesa attraverso la Santa Sede, come suo organo e suprema autorità attraverso l’attività diplomatica presso gli Stati oppure presso le Organizzazioni Internazionali.

La Santa Sede infatti, ha sempre guardato con attenzione alle Organizzazioni Internazionali, e ha adottato nei loro confronti una linea politica che evidenziasse in modo particolare la volontà di servizio alla causa della pace e della giustizia. Anche se come si vedrà meglio nel prosieguo, nella maggior parte dei casi la Santa Sede preferisce, per tutta una serie di ragioni, essere rappresentata nelle Organizzazioni Internazionali solo da un Osservatore permanente, perciò senza diritto di voto deliberativo, essa comunque è in grado di apportare un valido contributo all’analisi dei problemi particolarmente gravi che sempre di più trascendono i confini della comunità particolare e possono trovare una soluzione solamente a livello transnazionale.

Così, ogni volta che il fattore umanitario sia risultato preminente, la presenza e la fervida ed instancabile azione della Santa Sede, non solo non sono mancate, ma sono state sempre quanto mai incisive e in qualche caso perfino determinanti, si spiega così l’attenzione mostrata da ogni parte per gli interventi della Santa Sede. Quest’ultima, ribadisce continuamente le prospettive proprie della missione affidata alla Chiesa e del suo ruolo, che le impone di manifestare, l’unità e l’universalità del popolo di Dio nel generale contesto della famiglia umana, che rimane naturalmente legata alle partizioni etniche e culturali e giuridicamente vincolata all’appartenenza civile.

Per quanto attiene in particolare all’attività internazionale della Santa Sede, l’esame della prassi conduce ad osservare come questa tenda a definire il proprio ruolo nel senso della sua peculiarità e conformità alla missione propria della Chiesa; a sottolineare la volontà di assicurare una forma di presenza del tutto particolare nel concerto delle Nazioni; a non insistere sulla soggettività internazionale dello Stato della Città del Vaticano, seppur innegabile, perché esso costituisce nient’altro che un mero presidio per la missione della Chiesa e della Santa Sede; a mantenersi estranea ad ogni questione che esuli dall’impegno, di essa Santa Sede, di contribuire al miglioramento delle condizioni di vita dell’uomo e coinvolga più direttamente i legittimi interessi economici e politici degli Stati.

Tengo a precisare altresì, che ogni volta che si parlerà di Organizzazioni Internazionali intenderò l’espressione in senso stretto, cioè parlerò e mi riferirò solo alle Organizzazioni Internazionali governative, cioè a quelle costituite da Stati o da soggetti parificati a questi ultimi. Relativamente alle cosiddette Organizzazioni Internazionali Cattoliche, basti qui l’annotazione che non dando un contributo alla comprensione giuridica del soggetto Santa Sede, in quanto dipendenti dal diritto interno dello Stato nel quale si costituiscono, saranno qui tenute ai margini del discorso. Va tuttavia notato che queste organizzazioni, fervidamente incoraggiate dalla Chiesa postconciliare come nuova forma di apostolato dei laici, oltre che porsi pienamente nel solco evangelico soprattutto per l’impegno profuso per il miglioramento delle condizioni di vita dei Paesi in via di sviluppo, possono fregiarsi in molti casi dello status consultivo presso le Organizzazioni Internazionali vere e proprie.

A questo punto, è il caso di sottolineare come gli aspetti più attuali della problematica, e quelli che trovano uno scarso riscontro nella letteratura scientifica, siano stati trattati e trovino degli interessanti spunti di riflessione nei due colloqui che ho avuto il piacere e l’onore di poter intrattenere, nel periodo della redazione, con due alti Dignitari della Santa Sede. S. E. Monsignor Marchetto, Nunzio Apostolico ed Osservatore permanente presso le Organizzazioni delle Nazioni Unite per l’Alimentazione e l’Agricoltura (FAO, IFAD, PAM, CMA), partendo da questo suo “osservatorio privilegiato”, ed alla luce anche del suo più che decennale impegno internazionale, che lo condusse per un ventennio ad operare nel continente africano, porta al discorso la testimonianza diretta del ruolo particolare proprio della Santa Sede presso le Organizzazioni Internazionali facenti parte della “famiglia dell’ONU”. S. E. Monsignor Mamberti, appartenente alla Segreteria di Stato di Sua Santità, in forza della sua esperienza nell’ambito delle Nazioni Unite, che lo ha visto stretto collaboratore dell’Osservatore permanente e del suo attuale ufficio relativo agli affari legati alle Conferenze internazionali da questa promosse, contribuisce a portare alla tematica un taglio più generale, cioè aiuterà a capire come gli Stati si relazionano con la Santa Sede anche in questi specifici ambiti.

Il contenuto delle interviste, che costituisce parte integrante del lavoro, è riportato rispettivamente nelle appendici 1 e 2, come giusto coronamento al resto della trattazione che rimane, nonostante gli sforzi, comunque di carattere marcatamente teorico.

In entrambi i casi, inoltre, si è tentato non senza un certo sforzo di rielaborazione, e cercando altresì di minimizzare la perdita di contenuto, di rendere la materia dei colloqui quanto più accessibile possibile anche per coloro i quali non siano avvezzi alle tematiche concernenti la figura giuridico-teologica della Santa Sede.

Faccio presente inoltre che, oltre a dei riferimenti al contenuto delle interviste, ove necessario, nel corso dei vari capitoli della trattazione, queste saranno ampiamente commentate e poste nella prospettiva di quanto si è affermato nella conclusione.

INTRODUZIONE

Per poter affrontare l’importante tema della presenza a vario titolo e sotto diverse forme della Santa Sede in ambito internazionale e presso le Organizzazioni Internazionali governative in particolare, è necessario un preventivo sforzo di concettualizzazione di taluni termini qualificabili come fondamentali per la precisione e la scientificità del presente lavoro. Certe definizioni infatti, lungi dall’essere delle mere descrizioni scolastiche di fenomeni rientranti nella sfera del Diritto Internazionale, costituiscono un bagaglio senza il quale addentrarsi in questa materia risulterebbe oltremodo difficile, quando non anche scarsamente proficuo in termini di chiarezza e completezza della trattazione.

Nella giuspubblicistica e nella trattatistica ecclesiastica infatti, sia essa interna che internazionale, si incontrano in relazione alla confessione religiosa cattolica termini quali Chiesa, Santa Sede e Stato della Città del Vaticano; senza contare inoltre quelli meno frequenti come ad esempio Papato, Curia romana o primato petrino[1]. Sebbene il linguaggio comune utilizzi sovente queste locuzioni quasi fossero dei sinonimi, esse si riferiscono a realtà e situazioni del tutto diverse, sia dal punto di vista giuridico che da quello storico-ecclesiologico[2].

Ai fini del presente lavoro dunque, è bene precisare da subito il significato di queste prime tre espressioni, per portene mettere a fuoco le differenze ed i reciproci rapporti. Dal reticolo delle relazioni intessuto fra questi diversi soggetti infatti, discendono poi diversità giuridiche rilevanti sia nella natura e nello status che nei rapporti di ogni singolo soggetto, rispettivamente con l’ordinamento interno o internazionale.

Il dibattito che si produsse a partire dalla seconda metà del XIX secolo, concernente la definizione dei soggetti di cui sopra è stato uno tra i più fecondi in seno alla dottrina e forse quello nel quale, le posizioni opposte hanno dato vita ai contrasti più aspri[3].

Per questa ragione nelle poche pagine che seguono si cercherà di enucleare una serie di definizioni, quanto più possibile sintetiche nell’esposizione e condivise nel contenuto, dei tre soggetti Chiesa, Santa Sede e Stato della Città del Vaticano, necessarie per la chiarezza della trattazione successiva.

I.1 La Chiesa

I.1.1 Considerazioni di carattere teologico

Il Concilio Vaticano II si è lungamente adoperato, non senza importanti sforzi intellettuali e sofferte lacerazioni, per cercare di indagare e definire la natura, sociale e divina insieme del fenomeno Chiesa[4]. Per questa ragione saranno proprio i documenti frutto dei lavori dell’assise conciliare, e soprattutto nel caso specifico la Costituzione dogmatica sulla Chiesa Lumen gentium a guidare questa sintetica ma necessaria disamina[5]. La Chiesa infatti è una società eterna, visibile ed invisibile, fondata nella sua dimensione terrena da tutti i credenti che, obbedendo ad un’autorità gerarchica posta sotto la guida del Papa, persegue il fine comune della santificazione delle anime e della salvezza eterna[6]. Accanto alla Ecclesia caritatis o invisibilis dunque c’è l’Ecclesia juris o visibilis: per questo motivo, la Chiesa può essere definita come l’assemblea spirituale di tutti i battezzati che professano la medesima fede, partecipano agli stessi sacramenti e tendono alla realizzazione di fini spirituali comuni, sotto la potestà autorevole del Romano Pontefice, di tutto il Collegio Episcopale e dei vescovi a lui collegati[7].

E’ il Vaticano II ad offrire la concezione finora più armonica e completa sulla Chiesa, concezione che ha pervaso completamente sia la riforma del Diritto Canonico sia il testo del Codex, trasfondendovi concetti ed enunciati vuoi dogmatici vuoi disciplinari. I padri conciliari, consapevoli della misteriosa duplice natura della Chiesa, invisibile e visibile, interna ed esterna, personale e sociale, anziché eliminare uno degli aspetti presi in considerazione, di volta in volta li evidenziano in conformità con il disegno salvifico di Dio[8]. La Costituzione dogmatica Lumen gentium, insegna in maniera lapidaria: “Cristo, mediatore, ha costituito sulla terra e incessantemente sostenuto la sua Chiesa santa, comunità di fede, di speranza e di carità, quale organismo visibile…Ma la società costituita di organismi gerarchici e il corpo mistico di Cristo, la comunità visibile e quella spirituale, la Chiesa celeste e la Chiesa ormai in possesso dei beni celesti, non si devono considerare come due cose diverse, ma formano una sola complessa realtà risultante di un duplice elemento, umano e divino”[9]. Da notare la fusione armonica dei due volti della Chiesa. Da una parte quello invisibile: comunità spirituale di fede, speranza e carità, arricchita di doni soprannaturali. Dall’altra, quella visibile, struttura concreta, società formata di organismi gerarchici, Chiesa terrena[10].

E’ chiaro che il pieno significato e la portata del concetto sfuggono ad una precisa definizione in termini didattico-descrittivi e possono essere compresi solo se posti in relazione con quanto affermato nei Vangeli in attuazione del mandato ricevuto dal suo Fondatore: docete omnes gentes. E’ la storia della Chiesa a contribuire alla formazione di un suo giusto concetto: il suo più singolare contributo in questo senso, consiste nell’impedire una falsa “spiritualizzazione” e quindi la “volatilizzazione” della sua realtà[11]. Essa mostra piuttosto che la Chiesa possiede un corpo, è visibile ed “una”, nel senso che essa come istituzione divina è anche una realtà cresciuta storicamente visibile e constatabile. Non due Chiese perciò: una “reale” e un’altra “ideale”, ma un unico soggetto che incorpora in sé le due realtà fondendole in un unicum inscindibile[12]. E’ infatti, l’incarnazione del Verbo che fonda la Chiesa; perciò ogni descrizione della sua struttura deve prendere le mosse da questa realtà di fatto. Cristo ha predetto che le sue parole non passeranno, ma anche che il suo regno crescerà e si espanderà in maniera inattesa. La crescita organica sul fondamento degli Apostoli e sotto la guida dello Spirito Santo è pertanto una categoria essenziale della storia ecclesiastica[13].

Dal punto di vista teologico-dogmatico, la Chiesa è il corpo mistico di Cristo, la perpetuazione di Cristo nella storia[14]. Essa perciò è qualcosa di divino ed oggetto di fede. Come tale non può venir capita e compresa nel pieno senso della parola, dall’intelletto umano; quest’ultimo tuttavia, è in grado di penetrare con sufficiente profondità nella sua natura e nella sua opera, per poterne dare una descrizione scientifica. E’ l’opera stessa di Gesù che mira essenzialmente alla fondazione della Chiesa; egli infatti accentua senza stancarsi l’aspetto comunitario della sua religione. Egli vuole riunire il popolo di Dio, tutti gli uomini del mondo formeranno una famiglia che comunitariamente loderà il Padre. Questa famiglia però non è una scuola, ma una comunità di vita: la Chiesa che si forma tra tutti i popoli è quindi “cattolica” nel senso di universale[15]. Il suo Fondatore infatti, non annunciò il regno di Dio ad una cerchia ristretta di fedeli, ma fondò la Chiesa essenzialmente allo scopo di essere missionaria, egli voleva che i suoi discepoli fossero dei pescatori di uomini (Lc 5, 10[16] – Mt 4, 19[17]) da inviare fino agli estremi lembi della terra (At 1, 18[18]). Gesù ha fondato questa Chiesa anche come società visibile e comunità storica mediante: la solenne dichiarazione in Mt 16, 18[19]; l’istituzione dei sacramenti e l’insediamento degli Apostoli come maestri dei popoli. Ciò non toglie però il fatto che la Chiesa visibile istituita da Gesù sia anche una realtà di fede e perciò, in questo senso, essenzialmente invisibile: è la continuazione della Redenzione in quanto essa l’annuncia agli uomini e la comunica come realtà.

I.1.2 Considerazioni di carattere storico-sociologico

Riguardo alle sue manifestazioni storiche e visibili la Chiesa è, dal punto di vista sociologico, una formazione sociale nella quale l’individuo si realizza come persona e mediante la quale si esprimono ed aggregano interessi di carattere tipicamente religioso; per usare due incisive espressioni elaborate dal Concilio Vaticano II, la Chiesa potrebbe essere definita come: “il nuovo Israele che nel secolo presente s’avanza alla ricerca della città futura e permanente”[20] oppure anche come “il nuovo popolo di Dio che è stato costituito come comunità spirituale di fedeli, configurato nel corpo di Cristo e gerarchicamente ordinato come società per diffondere il Regno di Dio iniziato da Cristo”[21]. Dal punto di vista teologico-giuridico è ancora valida la definizione del grande teologo R. Bellarmino, cioè: “gruppo di persone unite dalla professione di una stessa fede cristiana a dalla comunione di identici sacramenti, sotto il governo dei legittimi pastori, soprattutto del Romano Pontefice”[22].

Nella sua struttura terrena la Chiesa si presenta classicamente come un ordinamento giuridico[23], essa è una collettività atipica, gerarchizzata, strutturata e giuridicamente organizzata, che persegue attraverso le sue strutture un duplice fine[24]. All’interno custodisce ed insegna le verità rivelate (munus docendi), distribuisce tra i suoi membri la grazia divina che si sostanzia nei sacramenti (munus sanctificandi) e governa la società ecclesiale nel miglior modo possibile per il raggiungimento dei suoi fini istituzionali (munus regendi). Verso l’esterno, lo scopo principale della Chiesa e quello di essere agente evangelizzatore, per portare agli uomini che ancora non conoscono la parola di Dio, l’annuncio del Vangelo[25]. La Chiesa, nella sua storia plurisecolare, ha avuto uno sviluppo reale che è possibile cogliere nella liturgia, nella teologia, nell’organizzazione, nella dottrina e nella sua comprensione di sé. Il contatto con civiltà e con popoli diversi ha causato profondi mutamenti; anche se gli uomini sono tutti uguali per natura, i loro schemi mentali sono nondimeno assai differenti: il modo di pensare di Origene o di Agostino ad esempio, sarà del tutto diverso da quello di un teologo contemporaneo, essi esprimono infatti la loro fede comune ma in una maniera del tutto diversa[26].

I.1.3 La Chiesa cattolica in ambito internazionale

Come risposta alla negazione della visibilità e dell’organizzazione della Chiesa nel tentativo di sottometterla, in quanto “società imperfetta” (societas imperfecta), allo Stato, verso la metà del secolo XVIII, i giuristi cattolici cominciarono a contrapporre il concetto di “società perfetta” (societas perfecta), ripreso dal linguaggio del magistero pontificio con Pio IX e Leone XIII, e poi dai loro successori[27]. Tale concetto non viene usato dal Vaticano II e figura sporadicamente in Paolo VI. Ne viene però mantenuto il contenuto essenziale nell’affermazione che la Chiesa, senza cessare di essere prima di tutto comunità religiosa e anche soprannaturale, è nello stesso tempo autonoma ed indipendente rispetto alla comunità politica o allo Stato[28].

Riguardo alla posizione della Chiesa in ambito internazionale, bisogna rimarcare preliminarmente una sostanziale frattura dottrinaria fra canonisti da un lato e internazionalisti ed ecclesiasticisti dall’altro.

Secondo i primi infatti, la Chiesa va considerata in possesso per sua natura e per volontà divina della piena capacità di agire in ambito internazionale. Questa teoria sembrerebbe corroborata da una parte dall’esperienza storica della Potestas directa Ecclesiae in temporalibus, dall’altra dalle stesse finalità che l’ente si prefiggeva e che la ponevano non solo in una posizione di uguaglianza rispetto agli Stati, ma addirittura in una posizione di superiorità, frutto dell’incarico di mediazione attribuito alla Chiesa nel periodo della medioevale Respublica gentium christianorum[29]. Secondo la posizione canonistica dunque, sia la Chiesa che la Santa Sede godono della piena soggettività internazionale ex ipsa ordinatione divina[30], pur tuttavia sarebbe stata sempre ed in ogni caso la Santa Sede a personificare ed articolare politicamente questa soggettività in un’unica azione, non fondendo però in nessun caso i due soggetti che sarebbero comunque rimasti distinti.

La dottrina internazionalistica, da parte sua, non condividendo questi assiomi di base, giunge alla conclusione della soggettività internazionale della sola Santa Sede in quanto è solo ad essa che è stato storicamente demandato il compito di interloquire con l’autorità civile in ambito internazionale. Decisiva per la soluzione della questione dottrinaria è la prova storica del porsi e dell’agire della Chiesa attraverso il suo supremo organo di governo, la Santa Sede, nella sfera propria del Diritto Internazionale: infatti essa ha svolto attività sovraordinate rispetto agli altri Stati per tutto il periodo del Sacro Romano Impero nel quale dominavano le due autorità, quella imperiale e quella papale[31].

Riassumendo dunque, i canonisti giungono alla conclusione che tanto la Chiesa universale quanto la Santa Sede posseggano la capacità giuridica internazionale; al contrario, la dottrina internazionalistica ed ecclesiasticistica, negando questa doppia capacità, propende più coerentemente rispetto ai principi di Diritto Internazionale, per la soggettività della sola Santa Sede.

Da un punto di vista teoretico, entrambe le visioni appaiono fondate, la prima basata su principi metagiuridici e teologici, la seconda, al contrario, sulla dogmatica internazionale. In conclusione dunque, rispetto alla Chiesa continua ad essere sovrano al suo interno e persona giuridica internazionale non la comunità ecclesiale propriamente detta, ma la Santa Sede in qualità di organo fornito per sua natura di capacità internazionale, non come organo rappresentante dell’ordinamento canonico[32]. Alla luce di quanto sopra esposto, le due teorie che pure divergono per principi di base ed assiomi, giungono entrambe alla conclusione della sovranità internazionale della Santa Sede; solo ad essa infatti spetta il compito di trattare con gli Stati e di avere rapporti rientranti nell’ambito del Diritto Internazionale[33].

I.2 La Santa Sede

I.2.1 Definizione canonistica

Con il termine Santa Sede, il Diritto Canonico indica complessivamente, la figura del Romano Pontefice ad anche tutti gli uffici che in suo nome e per sua delega provvedono agli affari generali della Chiesa universale, cioè la Segreteria di Stato, tutti i dicasteri e gli uffici della Curia romana[34]. Questo concetto ha subito nel corso dei secoli una progressiva dilatazione, infatti, con il nome di Santa Sede o Sede Apostolica si è indicato per lungo tempo il solo ufficio del Sommo Pontefice[35]. Oggi invece, si comprende nell’espressione, non solamente il Papa, ma anche l’insieme dei dicasteri ecclesiastici che lo coadiuvano nel governo della Chiesa universale e costituiscono la Curia romana[36], più in dettaglio essi sono: il Sacro Collegio cardinalizio, tutte le Congregazioni, i Tribunali della Penitenzieria Apostolica, della Rota Romana e della Segnatura Apostolica insieme con gli uffici, i segretariati, i comitati e le commissioni[37].

Tuttavia il canone 361 del Codex ammette una sostanziale pluralità concettuale circa il soggetto Santa Sede[38], alla luce del suo disposto infatti, questo soggetto può venir visto alternativamente come[39]:

a. il Romano Pontefice in quanto “persona fisica”, considerato nell’astrattezza del suo Ufficio in quanto Primatus Petri, escludendo perciò gli organi ausiliari che lo coadiuvano nel governo della Chiesa cattolica.

b. Nel codice vigente tuttavia con Sede Apostolica si vuol significare anche l’officium Romani Pontificis, incarico che possiede secondo l’insegnamento della Chiesa il carattere della “personalità morale”.

c. Infine con il nome di Santa Sede ci si riferisce anche all’insieme dei dicasteri ecclesiastici e degli Uffici summenzionati, quindi l’espressione Santa Sede sarebbe intesa come centro universale di tutta la comunità ecclesiale sparsa nel mondo.

I.2.2 La Santa Sede e l’ordinamento internazionale

Come si è gia messo in luce in precedenza, per il Diritto Canonico, sia la Chiesa, intesa come formazione sociale che la Santa Sede, in quanto suo organo di governo centrale, hanno personalità giuridica originaria ex ipsa ordinatione divina[40].

La prova più convincente della sovranità internazionale della Santa Sede, come si accennò, si ebbe dopo il 1870, quando caduto lo Stato pontificio, sparì anche uno dei titoli che garantivano alla Santa Sede la qualifica di soggetto di Diritto Internazionale, cioè il territorio sul quale esercitare la propria sovranità (il cosiddetto “patrimonio di San Pietro”)[41]. La Santa Sede continuò tuttavia ad agire in ambito internazionale, continuando ad esercitare i diritti scaturenti da tale situazione di fatto, e cioè: il diritto di legazione attiva e passiva, il diritto di stipulare convenzioni internazionali, e soprattutto il cosiddetto jus foederum ac tractatum, cioè il diritto di stipulare con gli Stati accordi o concordati qualificabili per la loro redazione ed applicazione come trattati[42]. Va inoltre ricordata la frenetica attività di arbitraggio svolta dalla Santa Sede nel periodo compreso tra il 1870 e i primi anni del Novecento su incarico degli Stati interessati, anche non cattolici[43]. La partecipazione a tutte queste articolate attività internazionali della Santa Sede costituisce la dimostrazione più lampante e sicura della sua capacità di agire a livello internazionale indipendentemente dall’esistenza dello Stato pontificio[44].

La sovranità della Santa Sede in campo internazionale tuttavia, non deriva da questi aspetti ora esaminati e presi singolarmente, perché essi non contribuiscono ad individuare l’ente che li pone in essere come uno Stato, anche perché ad esempio i rapporti diplomatici si possono instaurare anche con Organizzazioni Internazionali diverse dagli Stati. Inoltre bisogna chiarire che l’arbitraggio e la mediazione sono atti di volontaria giurisdizione, richiesti dalle parti contendenti ad entità o persone che in campo internazionale hanno l’autorità e il prestigio per vedere accettate le loro decisioni senza che si possa dubitare della loro equanimità. Quindi la personalità della Santa Sede non può dedursi da ciascuno di tali aspetti, ma dal loro insieme, perché tutti dimostrano che essa agiva sul piano internazionale e che era destinataria di norme giuridiche internazionali.

Nel 1870 infatti, si è estinto lo Stato pontificio ma non è venuto meno il soggetto di Diritto Internazionale, e ciò non perché – come taluni ritengono – vi fossero due soggetti, ma perché l’ente soggetto non era, come peraltro non è lo “Stato”. Per la stessa ragione nel 1929 non si creerà un altro soggetto di Diritto Internazionale, ma solamente un nuovo Stato[45]. In entrambi i casi, ciò che di internazionalmente rilevante si è verificato è stato rispettivamente, il venir meno o il crearsi di situazioni materiali di natura puramente territoriale, al verificarsi delle quali le norme internazionali riconnettono gli effetti giuridici da esse regolati[46].

In una conferenza promossa dalla Società italiana per l’organizzazione internazionale nel dicembre 1974, l’allora Segretario del Consiglio per gli Affari Pubblici della Chiesa, Monsignor Agostino Casaroli, relativamente all’argomento della natura sui generis della sovranità internazionale attribuibile alla Santa Sede, ebbe a dichiarare: “la Santa Sede è membro di pieno diritto della Comunità internazionale, alla pari degli Stati, tuttavia alla Santa Sede spetta… una situazione del tutto particolare. La sua sovranità è d’indole spirituale; la sua autorità – di natura spirituale e religiosa anch’essa – si estende su centinaia di milioni di persone sparse in tutto il mondo e appartenenti ai popoli ed ai paesi più diversi; la sua forza non consiste in eserciti, armamenti, grandi mezzi materiali… ma nell’ossequio che la sua parola, il suo insegnamento, i suoi orientamenti incontrano nella coscienza del mondo cattolico”. Anche se a livello dottrinario permangono e sempre permarranno, come fra poco si dirà, dei dubbi e dei malintesi circa il rapporto funzionalistico esistente tra la Santa Sede e lo Stato della Città del Vaticano, lo stesso Casaroli dichiarava ancora: “anche chi volesse attribuire al minuscolo Stato del Vaticano il titolo indispensabile per entrare nel concerto mondiale degli Stati, non potrebbe sfuggire all’impressione di trovarsi… di fronte ad un insignificante piedistallo, sul quale si libra però, le ali spiegate a coprire l’intero orbe, un potere indipendente e sovrano: rispettato e stimato, oppure sospettato e combattuto, ma che s’impone per la sua statura, la sua storia ed il suo influsso. In realtà è a questo potere che la famiglia dei popoli riconosce il diritto di cittadinanza ed apre la porta per la partecipazione alle sue attività associate ed al suo sforzo collettivo in favore dell’umanità”[47].

Il problema dell’esistenza di una personalità giuridica della Santa Sede in campo internazionale, nel passato rappresentava una questione molto dibattuta, mentre oggi è stata definitivamente superata dalla dottrina internazionalistica che “appare decisamente orientata nel senso di accettare quanto già risultava evidente dalla realtà dei fatti e dalla volontà degli Stati di riconoscere l’effettiva personalità giuridica della Santa Sede nell’ordine dei rapporti internazionali”[48]. La stipulazione stessa del Trattato del Laterano peraltro, in cui la Santa Sede si presenta come soggetto contraente di una tipica convenzione di Diritto Internazionale al pari dello Stato italiano, implica necessariamente la preesistenza della soggettività internazionale in capo al soggetto Santa Sede. Qualora questa non si fosse riscontrata ecco che anche lo strumento trattato si sarebbe dimostrato del tutto inadeguato; l’osservazione della realtà storico-giuridica dunque appare come un elemento di straordinario rilievo per l’interprete[49].

A suffragio di quanto sopra esposto, è da citare l’articolo 2 del Trattato lateranense, il quale statuisce che “l’Italia riconosce la sovranità della Santa Sede in ambito internazionale come attributo inerente alla sua natura”[50].

Fu proprio per garantire la libertà e l’indipendenza della Santa Sede nel governo centrale della Chiesa cattolica e nella sua missione spirituale nel mondo che si addivenne alla conclusione dei Patti lateranensi. Con la costituzione dello Stato della Città del Vaticano infatti, la Santa Sede otteneva un territorio su cui esercitare direttamente la sua sovranità a garanzia della sua indipendenza[51]. Tuttavia i limiti territoriali ristretti e il fatto che la Città del Vaticano fosse uno Stato enclave, completamente circondato da territorio italiano, costringevano la Santa Sede a svolgere buona parte delle sue attività fuori dalle mura vaticane: infatti la maggior parte delle Congregazioni che costituiscono il nucleo fondamentale della Curia romana, hanno sede fuori dallo Stato della Città del Vaticano, come pure sono fuori i tre tribunali pontifici insieme a molti altri uffici o commissioni. Ciò rendeva dunque necessaria la concessione di ulteriori garanzie, complementari rispetto a quella dello Stato Vaticano, destinate alla tutela della Santa Sede nel suo complesso e nei suoi diversi organi. Queste guarentigie possono essere suddivise a seconda della materia alla quale si riferiscono, esse sono:

- Garanzie relative alle persone: riguardanti cioè il Pontefice, i cardinali, i vescovi riuniti in Concilio, i dignitari ecclesiastici o della corte pontificia nonché i funzionari di ruolo indispensabili. In particolare alla persona del Pontefice, considerata “sacra ed inviolabile”[52], sono concesse una serie di prerogative, diverse da quelle accordate ai capi di Stato stranieri, e del tutto simili a quelle del Capo dello Stato italiano in tema di esclusione dalla responsabilità penale e per la punizione dei reati commessi contro la sua persona[53]. Anche i cardinali godono in Italia di una serie di prerogative, da quelle cerimoniali come gli onori e le precedenze, a quelle concernenti l’esclusione dall’applicazione delle leggi in materia di soggiorno per gli stranieri, ai privilegi nelle cause penali. Di particolare importanza sono le garanzie poste a tutela dei Conclavi per l’elezione del Pontefice, in particolare l’Italia si impegna a non ostacolare il transito dei cardinali verso la Città del Vaticano e ad assicurare che nel territorio limitrofo alla Città del Vaticano non si pongano in essere atti destinati a turbare le adunanze (una norma simile è prevista per i Concili presieduti dal Pontefice)[54]. A tutti gli altri soggetti sono garantite delle esenzioni e delle immunità commisurate al rispettivo rango e relative all’espletamento dei loro uffici[55]. Inoltre, tutti gli ecclesiastici, che per ragione d’ufficio, partecipano fuori dal Vaticano all’emanazione di atti propri della Santa Sede, non saranno soggetti relativamente a questi ultimi, a nessun impedimento, investigazione o molestia da parte delle autorità italiane[56].

- Garanzie concernenti l’esercizio dell’attività internazionale fra la Santa Sede e gli Stati terzi: essenzialmente si tratta dell’immunità prevista per i diplomatici accreditati presso la Santa Sede estesa alle loro sedi di rappresentanza in territorio italiano[57].

- Garanzie reali sull’extraterritorialità e sull’immunità riconosciuta a certi immobili: esse riconoscono alla Santa Sede la piena proprietà delle Basiliche Patriarcali di S. Giovanni in Laterano, di Santa Maria Maggiore, di San Paolo[58]e del palazzo pontificio di Castel Gandolfo. Tutti questi immobili, unitamente con i Palazzi della Dataria, della Cancelleria, di Propaganda Fide, dell’ex Sant’Uffizio, della Congregazione della Chiesa Orientale e dell’ex Palazzo del Vicariato, pur essendo in territorio italiano godono dell’extraterritorialità, cioè delle immunità concesse dal diritto internazionale alle sedi degli agenti diplomatici stranieri[59]. Le medesime immunità saranno concesse inoltre anche a tutti gli altri immobili esistenti in territorio italiano, nei quali la Santa Sede crederà in avvenire di sistemare altri suoi dicasteri: si tratta di una norma cosiddetta “aperta”, tendente a creare le condizioni più favorevoli per l’autonomia e l’indipendenza del governo pastorale diocesano di Roma e della Santa Sede nel suo complesso[60].

- Garanzie di carattere economico: esse sono state previste dalla convenzione finanziaria allegata al Trattato e con la quale si provvide alla liquidazione del credito vantato dalla Santa Sede verso lo Stato italiano in seguito alla perdita dello Stato pontificio e di tutte le spoliazioni che ne seguirono[61]. L’Italia si impegna a rifondere alla Santa Sede la somma di lire 750 milioni ed a consegnare alla medesima in consolidato italiano il 5 per cento, del valore nominale di un miliardo di lire italiane[62].

Tutte queste garanzie, approntate a tutela dell’esercizio autonomo del governo della Chiesa cattolica nel mondo, compresa la piena proprietà esercitata dalla Santa Sede sulla Città del Vaticano, non devono offuscare però il grande salto di qualità compiuto dalla Sede Apostolica nel corso della storia anche recente[63]; continua infatti l’intervento di Monsignor Casaroli durante la conferenza già citata: “In secoli passati, la sovranità che la Santa Sede esercitava sui cosiddetti Stati della Chiesa metteva il Papa nella condizione di considerarsi e d’agire – oltre che come capo della Chiesa – quale uno dei principi d’Italia e d’Europa e lo portava a prendere parte alle contese e alle lotte fra Stati e sovrani, partecipando anche alle loro alleanze politiche e militari”. Oggi al contrario, la crescente presa di coscienza da parte della Chiesa della sua missione evangelizzatrice e l’affermarsi sempre più robusto dello spirito ecumenico, soprattutto grazie all’opera conciliare, rendono impensabile anche solo il pensare “il minuscolo e quasi simbolico territorio indipendente che è la Città del Vaticano” negli stessi termini con i quali ci si riferiva anticamente allo Stato pontificio[64].

I.2.3 La teoria dualistica e la relativa critica

Divergenze dottrinali sorgono però quando si debba stabilire a quale titolo la Santa Sede goda di questa soggettività e capacità giuridica, cioè se soltanto in quanto ente esponenziale della Chiesa, e quindi sovrano religioso e spirituale, o soltanto come sovrano della Città del Vaticano, e quindi come sovrano politico temporale, oppure se con entrambe queste qualifiche. A questo proposito due concezioni si oppongono: quella monistica e quella dualistica. La concezione monistica afferma che nella Santa Sede esiste un’unica soggettività di Diritto Internazionale, di cui essa si avvale sia per curare gli interessi spirituali della Chiesa sia quelli temporali dello Stato. La concezione dualistica invece afferma che nella Santa Sede si assommano due personalità completamente distinte ed autonome ma collegate tra loro da un semplice legame organico; la Santa Sede si avvarrebbe di queste due personalità a seconda dei bisogni da soddisfare[65].

Il Diritto Canonico e quello interno vaticano accreditano questa seconda teoria, quella della separazione tra i due ordinamenti, quello della Chiesa per reggere la societas ecclesie e quello dello Stato della Città del Vaticano per reggere il civilis principatus, ritenendo questi collegati inscindibilmente da un sistema sui generis di unione e subordinazione di un ordinamento all’altro[66].

Questo presupposto dualistico ha una duplice ragione d’essere:

a. una ragione strettamente giuridica in quanto la teoria giuspubblicistica non ammette l’esistenza di un ordinamento primario, o societas iuridice perfecta, che non sia a sua volta soggetto di Diritto Internazionale. Accogliendo la tesi monistica si rischierebbe o di togliere alla Chiesa la qualifica di societas iuridice perfecta o di togliere al Vaticano quella di Stato.

b. Una ragione teologico-politica, dettata dalla preoccupazione di mantenere completa e perfetta la sovranità spirituale della Chiesa e della Santa Sede fondata sul diritto divino, anche in assenza della sovranità temporale.

Il presupposto dualista, oltre ad essere rivendicato unanimemente da tutta la dottrina canonistica, si ritrova consacrato nella legislazione dell’ordinamento costituzionale vaticano ed è riconosciuto e sanzionato anche dal Trattato lateranense[67]. Entrambi sono molto espliciti al riguardo. Addirittura il principio dualistico è considerato come il principio presupposto del Trattato Lateranense, alla cui stipulazione la Santa Sede si è presentata ritenendosi ed affermandosi titolare di una duplice personalità internazionale, cioè una soggettività come suprema istituzione della Chiesa cattolica e una sovranità in quanto organismo statuale[68].

Dopo aver individuato il presupposto dualista, ci si chiede quale sia il rapporto tra queste due distinte soggettività, cioè tra la Santa Sede e lo Stato della Città del Vaticano. Questo problema è stato uno fra i più discussi in dottrina: a priori si può escludere la possibilità di ricondurre tale rapporto a quel tipo di semplice “unione personale” caratterizzato dalla congiunzione occasionale e contingente della persona del supremo soggetto governante dei due ordinamenti, dovuta a ragioni accidentali e suscettibili di cessare. In realtà bisogna tenere presente che tra le due soggettività del sovrano della Chiesa e di quello dello Stato della Città del Vaticano sussiste un vincolo indissolubile, immutabile e perpetuo, quindi molto più profondo di un legame che deriva da una semplice unione personale contingente e per sua natura occasionale[69]. Dai concetti fino a questo punto espressi non possiamo considerare valida la tesi dell’unione personale, perché nell’ordinamento internazionale è sconosciuta la figura di unione fra due enti che non siano entrambi Stati, anche se entrambi soggetti di Diritto Internazionale. Queste considerazioni possono valere anche per quell’opinione, simile a quella dell’unione personale, che vede nel rapporto tra Santa Sede e il nuovo Stato una figura di unione impropria, cioè un’unione che si crea fra due Stati quando uno si trova in una condizione di dipendenza rispetto all’altro, ma anche questa figura, cioè quando uno dei due enti non sia Stato, non è riconosciuta dal Diritto Internazionale. La corrente monistica, nega l’esistenza di due enti. Tra i suoi esponenti più illustri c’è A. C. Jemolo, secondo cui il nuovo Stato sarebbe sorto innestandosi, fondendosi, con un ente che già esisteva nel campo internazionale: quindi non sarebbe uno Stato sovrano, ma al contrario oggetto di un altro ente, cioè della Santa Sede “impersonata dal Pontefice”[70]. L’esistenza di questo nuovo Stato, afferma lo Jemolo, verrebbe meno se la sua sovranità fosse distinta o contrastante con quella della Santa Sede[71].

I.3 Lo Stato della Città del Vaticano

I.3.1 Natura, caratteri, elementi e ordinamento interno dello Stato della Città del Vaticano

Lo Stato della Città del Vaticano è il territorio sul quale, in base al Trattato lateranense è riconosciuta alla Santa Sede una vera e propria sovranità territoriale[72], destinata a garantire la libertà e l’indipendenza di questo organo di governo centrale della Chiesa cattolica nello svolgimento delle sue funzioni[73]. Risulta dunque evidente come sotto questo profilo, la Santa Sede appaia titolare di personalità giuridica internazionale, in quanto organo supremo della Chiesa ed altresì in quanto esercente la sovranità territoriale sul territorio assegnatole a garanzia della sua indipendenza e libertà[74]. Opportunamente dunque, alcuni autori sottolineano che con la stipulazione del Trattato si sostituì al sistema di garanzie essenzialmente soggettive relative alla persona del Sommo Pontefice e disposte unilateralmente dallo Stato italiano con la Legge delle Guarentigie, un sistema di garanzie anche territoriali, concordate con la Santa Sede[75]. Lo Stato della Città del Vaticano è sorto il 7 giugno 1929, con lo scambio delle ratifiche relative al Trattato, firmato in data 11 febbraio 1929. Lo stesso giorno il Sommo Pontefice provvide all’emanazione di sei leggi organiche che costituirono la struttura giuridica fondamentale del nuovo Stato, e cioè la I, o “legge fondamentale” sugli organi costituzionali dello Stato[76], la loro composizione e attribuzioni, la II sulle fonti del diritto, la III sulla cittadinanza ed il soggiorno, la IV sull’ordinamento amministrativo, la V sull’ordinamento economico, commerciale e professionale, la VI sulla pubblica sicurezza.

Con gli accordi lateranensi si è voluto dare un assetto di carattere statuale all’organizzazione dei poteri della Santa Sede. Questa nuova sistemazione non riguarda la Chiesa romana intesa come entità di carattere corporativo nella sua vasta e complessa organizzazione di ordine universale fondata su quegli speciali vincoli di natura spirituale e religiosa che legano l’associazione dei fedeli all’autorità del loro supremo gerarca, ma riguarda soltanto la costituzione o le attribuzioni dei suoi organi centrali. Perciò alla Santa Sede, intesa come il complesso degli organi a cui spetta il governo di essa e a capo dei quali c’è il Pontefice, fu attribuito il diritto di giurisdizione su un determinato territorio, su cui prima la potestà effettiva spettava allo Stato italiano. Ad essa quindi furono riconosciute funzioni e competenze di carattere statuale; le fu inoltre riconosciuto, nel campo delle relazionai internazionali, l’esercizio di quelle prerogative proprie di ogni Stato[77]. Con l’attribuzione di tali poteri e diritti la Santa Sede ha assunto la forma di un’organizzazione politica a cui è stato dato il nome di Città del Vaticano[78].

Si può ritenere che la Città del Vaticano sia dal punto di vista eziologico, un organo della Santa Sede costituito nella forma di un aggregato statuale; infatti esso agisce come titolare di diritti propri, ma in rappresentanza dell’ente a cui appartiene. Queste caratteristiche sono dimostrate dalle disposizioni contenute nel Trattato. Secondo tali disposizioni, dei poteri e dei diritti di sovranità esercitati dalla Città del Vaticano è soggetto la Santa Sede e non la Città del Vaticano, come sarebbe stato se il Trattato avesse riconosciuto un nuovo Stato. In questo caso infatti la sovranità avrebbe dovuto far capo allo Stato stesso e non ai suoi organi; nel caso in esame, invece è esattamente il contrario, la Città del Vaticano è presa in considerazione solamente per quegli impegni che riguardano l’ambito meramente territoriale[79].

Da ciò si può desumere che la posizione dello Stato della Città del Vaticano è la stessa della Santa Sede in quanto esso rappresenta solo un complesso di elementi e una sfera di compiti e attribuzioni che appartengono alla Santa Sede[80]. Questa conclusione non può essere modificata dal fatto che l’attività della Città del Vaticano ha un carattere politico e statuale, perché la particolarità di questo nuovo ente sta nel fatto che tali attributi furono voluti dalla Chiesa per perseguire quegli scopi speciali che rientrano nella sua missione di ordine spirituale e religioso. Quindi lo Stato Vaticano è un organo della Santa Sede. In quanto tale, esso non può avere una propria personalità in quanto l’organo è sempre e comunque una parte di fronte al tutto, “l’ente da cui dipende non solo può controllare ogni sua attività, ma sostituirsi ad esso e in ogni caso impedire ogni deviazione da quei fini per i quali fu creato”. Scopo per cui è stata creata la Città del Vaticano è quello di difendere l’indipendenza spirituale della Santa Sede e per questo esso non ha un potere di sovranità propria, la quale spetta invece “al suo capo o all’ente di cui è parte”[81]. Questo avviene non per un semplice ricordo storico, ma perché questo Stato, nella sua qualità di organo, non può essere suscettibile di mutamenti nella sua struttura, né può rivendicare alcun diritto proprio. Tutto questo si desume poi anche dal preambolo al Trattato del Laterano, in cui si afferma che la Città del Vaticano è costituita per garantire alla Santa Sede la assoluta e visibile indipendenza per l’adempimento della sua alta missione nel mondo. Quindi l’ente è costituito a servigio della Santa Sede, e tale condizione necessaria alla rinuncia dell’Italia al suo diritto di sovranità su una parte del territorio. La Santa Sede può valersi del nuovo ente solo ai fini della sua missione religiosa e non importa che la sua attività possa manifestarsi con forme proprie dell’ordinamento statuale, in quanto questa situazione è stata creata per garantire la sua sovranità spirituale. “Insomma la Città del Vaticano offre al Pontefice una semplice base territoriale ove egli possa risiedere ed attendere ai suoi compiti in piena e visibile indipendenza”[82]. Parimenti comprensibili sono le tesi che ritengono che “non esistono rapporti di Diritto Internazionale fra lo Stato italiano o altri Stati da una parte e lo Stato della Città del Vaticanodall’altra, ma rapporti dei primi con la Santa Sede, sia pure a causa di questo nuovo Stato o per riguardo ad esso”[83].

In altre parole, possiamo dire che gli effetti del Trattato sono uguali a quelli che si sarebbero avuti se, anziché costituire la Città del Vaticano si fosse convenuto semplicemente che “l’Italia riconosceva, in una certa sfera, diritto di sovranità alla Santa Sede su un territorio e sopra i suoi organi e agenti ivi residenti”[84]. Il fatto di chiamare questa porzione di territorio Stato della Città del Vaticano non cambia niente, dà attraverso la forma di organizzazione statuale un carattere più visibile e più tangibile all’indipendenza della Santa Sede.

Tanto la sua natura giuridica quanto la sua relazione teologica con la Santa Sede sono così autorevolmente descritte da Giovanni Paolo II nella lettera del 20 novembre 1982: “Lo Stato della Città del Vaticano è sovrano, ma non possiede tutte le ordinarie caratteristiche di una comunità politica. Si tratta di uno Stato atipico: esso esiste a conveniente garanzia dell’esercizio della spirituale libertà della Sede Apostolica, e cioè come mezzo per assicurare l’indipendenza reale e visibile della medesima nella sua attività di governo a favore della Chiesa universale, come pure della sua opera pastorale rivolta a tutto il genere umano; esso non possiede una propria società per il cui servizio sia stato costituito e neppure si basa sulle forme di azione sociale che determinano solitamente la struttura e l’organizzazione di ogni altro Stato”[85].

I.3.2 Capacità internazionale dell’ente “Stato della Città del Vaticano”

Nonostante quanto stabilito con il Trattato, una parte della dottrina internazionalistica ed ecclesiasticistica, ha messo costantemente in dubbio il carattere statuale della Città del Vaticano, soprattutto perché esso non sarebbe assimilabile agli altri Stati della Comunità internazionale in quanto carente in alcuni caratteri fondamentali[86]. Inoltre lo Stato della Città del Vaticano è un ordinamento derivato da quello principale e sottostante della Santa Sede, essendo ad essa legato inscindibilmente come “mezzo a fine”[87]. Conseguentemente perciò, non potrebbero esistere rapporti internazionali degli altri Stati con lo Stato della Città del Vaticano, ma solo con la Santa Sede che è l’organo di governo centrale della Chiesa[88].

Queste teorie sembrano non descrivere accuratamente la realtà, e seppur non del tutto destituite di fondamento, non portano né a escludere il carattere statuale della Città del Vaticano né alla fusione di quest’ultimo con la Santa Sede in una sorta di “extraterritorialità potenziata”, unita alle garanzie di indipendenza personali, reali e d’altro genere riconosciute alla Santa Sede di cui non si nega la soggettività internazionale. Queste teorie peraltro, non sono immuni da critiche: a coloro i quali in dottrina negano la statualità alla Città del Vaticano sostenendo che esso non sia un ordinamento “originario”, si può obiettare sostenendo che, secondo un’altra parte della dottrina, lo Stato della Città del Vaticano non sarebbe altro che una nuova veste giuridica attribuita allo “Stato Vaticano” sempre esistito fra il 20 settembre 1870 e il 7 giugno 1929, giorno di entrata in vigore del Trattato lateranense[89]. Anche accogliendo la tesi prima esposta, per cui lo Stato della Città del Vaticano non potrebbe considerarsi la continuazione dell’antico Stato pontificio cessato per debellatio, resta comunque aperta la questione relativa all’originarietà dell’ordinamento giuridico, e se questa sia o meno un requisito indispensabile della statualità. Infatti, se si intende per ordinamento giuridico originario, quella struttura di base che non trae la propria sovranità da un altro ente sovrano, allora bisogna riconoscere che nella storia si sono avuti diversi Stati che sono sorti da un altro ente sovrano. Se al contrario, per ordinamento originario si intende parlare di un soggetto che non è sottoposto ad un altro ente, allora bisogna riconoscere tale requisito allo Stato della Città del Vaticano, il cui ordinamento non è solo distinto ma anche autonomo da quello della Chiesa cattolica, dalla quale non dipende ma ha un punto di collegamento nella persona del Pontefice in quanto capo dello Stato e suprema guida della comunità ecclesiale[90]. Se poi, per negare la statualità alla Città del Vaticano, si eccepisse la sua “finalizzazione”, diversa da quella di ogni altro Stato, cioè quella di garantire al Pontefice la massima libertà ed indipendenza nel governo della Chiesa, allora si potrebbe osservare che, al contrario, è storicamente accertata l’esistenza di enti statuali nati per la realizzazione di fini trascendenti rispetto agli interessi nazionali[91]. In più, per quanto il suo fine non sia lo stesso di quello della maggior parte degli Stati nazionali moderni, cioè quello di garantire il benessere dei propri cittadini, lo Stato Città del Vaticano ha come qualsiasi ordinamento statuale un proprio “fine generale”, o meglio un insieme di scopi istituzionali che possono essere i più vari e possono altresì modificarsi nel tempo senza che questo comporti una modificazione della sua natura e di conseguenza dello status attribuitogli nella Comunità internazionale[92]. Il fatto che lo Stato della Città del Vaticano sia mezzo o strumento per gli scopi della Santa Sede o garanzia per la sua indipendenza e che la costituzione dell’uno sia inserita in quella dell’altra non esclude l’esistenza di due enti diversi, di cui uno, lo Stato del Vaticano, ha fini statuali propri, distinti da quelli della Santa Sede. Non vale neanche l’obiezione di chi sostiene, per negare la statualità della Città del Vaticano, la mancanza di una sua propria attività internazionale, distinta da quella della Santa Sede. Infatti, esso possiede una personalità giuridica internazionale propria, distinta sia da quella della Santa Sede, sia da quella seppur discussa della Chiesa, anche se per le sue relazioni esterne si serve delle strutture diplomatico-rappresentative della Santa Sede. Tutto questo appare chiaramente se si osserva la sovrapposizione degli incarichi posti in capo al Sommo Pontefice che è capo della diplomazia pontifica, sovrano dello Stato della Città del Vaticano, guida suprema della Chiesa universale[93].

Relativamente alla sovrapposizione ed alla complessa commistione delle attribuzioni internazionali poste in capo alla Santa Sede di cui si è accennato, l’autorevole e competente opinione di P. Ciprotti, dirime il problema nel modo seguente: “quando la Santa Sede stipula un concordato, agisce come organo della Chiesa cattolica; quando ha stipulato con l’Italia convenzioni varie relative a materie meramente temporali o ha chiesto all’UNESCO la protezione speciale per la Città del Vaticano in quanto complesso di “beni culturali”, ha agito come organo dello Stato della Città del Vaticano, sebbene in tal modo abbia tutelato anche, più o meno direttamente, interessi della Chiesa cattolica; quando riconosce nuovi Stati e quando invia o riceve Rappresentanti diplomatici, agisce sia nell’una che nell’altra sua qualità, anche se certamente la funzione di gran lunga preminente di questi Rappresentanti diplomatici è quella relativa alle materie ecclesiastiche; infine, quando partecipa ad Organizzazioni Internazionali o a Conferenze internazionali, talvolta agisce nell’una e talvolta nell’altra qualità, e talvolta anche in entrambe, anche se ciò non risulta sempre chiaramente dall’oggetto o dalle espressioni usate negli atti ufficiali”[94].

La prova più evidente della natura statuale dello Stato della Città del Vaticano è data dal fatto che quest’ultimo può porre in essere rapporti ed attività internazionali tipici degli Stati, come ad esempio quelle concernenti la guerra, la neutralità, le mutazioni territoriali, le convenzioni postali o doganali, che sono invece interdette alla Santa Sede[95]. Come si è infatti già messo in luce, l’attività internazionale della Santa Sede è limitata solamente a certi tipi di rapporti, in forza del principio internazionalistico secondo il quale ogni soggetto internazionale esercita i suoi diritti e i suoi poteri in relazione alla propria specifica natura[96]. Non vale ad escludere la statualità della Città del Vaticano neanche la teoria secondo la quale questo non sarebbe possibile perché non tutti gli Stati hanno rapporti diplomatici con la Santa Sede o non riconoscono lo Stato della Città del Vaticano[97].

Per di più, oltre tutto quello che si è già detto in suffragio della statualità del soggetto Città del Vaticano, è da rimarcare che i suoi elementi costitutivi non appaiono affatto diversi da quelli elaborati dai teorici del Diritto Internazionale dalla Pace di Westfalia (1648) ad oggi, e cioè: territorio, popolo e potere sovrano. Il territorio vaticano è quello spazio geografico sottratto alla sovranità italiana e posto sotto quella della Santa Sede ed alla sua potestà di governo. In particolare, esso comprende i Palazzi Apostolici del Vaticano e del Laterano con tutti gli edifici, giardini e terreni annessi, la Basilica di S. Pietro e la relativa piazza cinta dal colonnato berniniano[98] più qualche piccola aggiunta: la piazza di S. Marta e talune vie costeggianti i Palazzi apostolici e la Basilica di S. Pietro secondo quanto descritto e stabilito dalla pianta annessa al Trattato[99]. La cittadinanza vaticana, prevista già dal Trattato del Laterano e regolata poi con la legge vaticana sulla cittadinanza e il soggiorno, è riservata a tutti coloro i quali mantengono una residenza stabile nel territorio dello Stato. Più in dettaglio sono cittadini vaticani i cardinali residenti in Roma anche fuori dal Vaticano, coloro che sono autorizzati a risiedervi dal Pontefice oltre che tutti quelli che vi mantengono una residenza stabile[100]. La cittadinanza vaticana segue criteri del tutto diversi da quelli tipici degli Stati moderni, cioè lo jus sanguinis o lo jus soli, essa è quindi fondata sulla volontarietà, in quanto si acquisisce sempre e solo con il concorso della volontà del Vaticano da una parte e del soggetto interessato dall’altra. Siccome è il rapporto di lavoro che costituisce la base per l’acquisizione della cittadinanza vaticana, appare evidente come essa abbia un carattere finalistico-funzionale, e serva per garantire una volta di più l’indipendenza della Santa Sede. Terzo elemento per la qualificazione statuale è la potestà d’imperio, cioè la volontà suprema, originaria, indipendente, che regge l’ordinamento per il raggiungimento dei suoi scopi istituzionali[101]. Questa sovranità appartiene al Papa, che relativamente allo Stato del Vaticano detiene la pienezza dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. Sotto il profilo costituzionale dunque, il Vaticano può essere definito come una monarchia assoluta (il Pontefice detiene tutti i poteri), elettiva (il Collegio dei Cardinali elegge il Pontefice), patrimoniale (il capo dello Stato è soggetto della sovranità attribuitagli dalla legge fondamentale) e confessionale (il capo dello Stato e anche capo della cattolicità)[102].

Per rimarcare ancora una volta l’estrema frantumazione delle teorie sulla natura della Città del Vaticano e dei suoi rapporti con la Sede Apostolica, basti qui evidenziare che taluni autori hanno creduto di poter individuare delle somiglianze più o meno complete tra lo Stato della Città del Vaticano e le varie sedi delle Organizzazioni Internazionali. Secondo questa teoria, esso avrebbe per la Santa Sede la stessa funzione che ha per ciascuna organizzazione la rispettiva sede. Si è giunti fino a sostenere un qualche parallelismo tra la posizione dello Stato della Città del Vaticano rispetto all’Italia e quella della sede delle Nazioni Unite rispetto agli Stati Uniti d’America. Ma a parte ogni altra considerazione, una differenza sostanziale è innegabile almeno per il fatto che l’Italia non ha sovranità nel territorio dello Stato della Città del Vaticano[103].

Tuttavia, dopo tutto quello che si è affermato fin qui non sembra verosimile potersi escludere la natura di “Stato” della Città del Vaticano, come d’altro canto non si può negare che il fine della sua stessa creazione, la sua vera ragione di esistenza è l’essere presidio e garanzia della piena libertà ed indipendenza della Santa Sede nel governo della Chiesa universale. Giustamente quindi, lo si può definire come “Stato-mezzo” o “Stato-funzionale” nella misura in cui la sua ragion d’essere è il mantenimento della libertà del Sommo Pontefice[104]. Per quanto riguarda poi i rapporti intrattenuti con la Comunità internazionale, c’è da ricordare che lo Stato della Città del Vaticano è stato espressamente riconosciuto dall’Italia che lo dichiara nel testo del Trattato del Laterano, e indirettamente da tutti gli altri Stati informati ufficialmente dell’intenzione di Santa Sede e governo italiano di addivenire alla conclusione di un trattato che ponesse fine alla questione romana. Si tratta evidentemente di uno “Stato neutralizzato” che ha il diritto di non essere coinvolto in operazioni belliche e che si impegna a non porne in essere, più specificatamente, l’articolo 24 del Trattato lateranense statuisce che “la Santa Sede, in relazione alla sovranità che le compete anche nel campo internazionale, dichiara che essa vuole rimanere e rimarrà estranea alle competizioni temporali fra gli altri Stati ed ai congressi internazionali indetti per tale oggetto, a meno che le parti contendenti facciano concorde appello alla sua missione di pace, riservandosi, in ogni caso, di far valere la sua potestà morale e spirituale”. Da tutto quanto sopra esposto deriva il secondo comma dello stesso articolo 24, che recita “la Città del Vaticano sarà sempre ed in ogni caso considerata territorio neutrale ed inviolabile”[105]. Alla luce di quanto sopra evidenziato, sembra assai arduo opporsi alla corrente dottrinaria di maggioranza favorevole alla statualità della Città del Vaticano, essa sostiene infatti che esso si sia qualificato come Stato sin dalla sua costituzione basandosi sia sull’esercizio al suo interno dei poteri di sovranità, sia sull’esercizio all’interno della Comunità internazionale delle prerogative proprie degli ordinamenti statuali[106].

In conclusione, dunque, la personalità giuridica dello Stato della Città del Vaticano appare sostanzialmente distinta da quella della Santa Sede, pur essendo a questa legata da un rapporto inscindibile di mezzo a fine. Questa distinzione incide anche sulla figura del Romano Pontefice, il quale riveste la duplice qualifica di Capo di Stato, cioè sovrano temporale, e anche capo spirituale della Chiesa cattolica[107], dovendo agire in maniera distinta sotto la prima o la seconda prospettiva alternativamente pur servendosi sempre dello stesso apparato amministrativo e diplomatico[108].

I.4 Le Conferenze Episcopali

Per completare la parziale disamina che si è cercato di fare in queste pagine, è ora necessario spendere qualche parola anche a proposito delle Conferenze Episcopali Nazionali e del loro rispettivo rapporto con la Santa Sede. Oltre che la Santa Sede e lo Stato della Città del Vaticano, di cui si è già parlato e che nel corso della trattazione successiva non mancherà occasione di rincontrare, è il caso di evidenziare come anche il soggetto “Conferenza Episcopale” assuma un qualche parziale rilievo internazionalistico, sebbene la questione dal punto di vista dottrinale non appaia ancora così scontata ed acclarata[109].

In ogni caso, una trattazione che ignorasse completamente questi importanti enti intermedi, risulterebbe senz’altro parziale quando non falsata da un eccessivo ed intransigente realismo giuridico. Nell’organizzazione permanente della Chiesa cattolica nel mondo, dopo la Santa Sede, assumono rilievo le Conferenze Episcopali Nazionali. Queste ultime si sono venute formando, senza soluzione di continuità e senza un preciso progetto organico, fra la metà dell’Ottocento e il Novecento, ed è naturale perciò che né il Codice di Diritto Canonico del 1917 né il Concordato del 1929 accennino a tali enti[110]. Il grande sviluppo di questi organismi si ebbe dopo il secondo conflitto mondiale e soprattutto negli anni a cavallo del Concilio Vaticano II (1959 – 1965). In effetti, tra le istanze che più nettamente emersero nel quadro degli stessi lavori conciliari, ci furono quelle riguardanti la necessità di ampliare il ruolo del vescovo nel contesto della diocesi ma anche all’interno della struttura della Chiesa, con particolare riferimento alla Curia romana[111].

Le istanze, sempre più pressanti, di maggiore compartecipazione dei vescovi residenziali alla vita della Chiesa e il fatto che la responsabilità della “nuova pastoralità” della Chiesa postconciliare ricadesse soprattutto sugli episcopati nazionali portarono alla necessità della generalizzazione del modello della Conferenza Episcopale Nazionale e condussero all’approvazione, peraltro molto combattuta, nell’ottobre del 1965 del Decreto conciliare su “l’ufficio pastorale dei vescovi” Christus Dominus[112]. Quest’ultimo, applicando nei termini previsti dalla Costituzione dogmatica Lumen gentium il principio della potestà dei vescovi sulla Chiesa, introduceva diverse importanti novità nell’organizzazione di quest’ultima, tra le quali anche l’istituzionalizzazione delle Conferenze Episcopali, formate dai vescovi di una Nazione o di un territorio, con propri statuti e determinate capacità giuridiche e auspicava, anche secondo intendimenti già espressi da Paolo VI, un maggior inserimento di vescovi residenziali nei dicasteri ecclesiastici[113].

Relativamente alla struttura e ai fini che le Conferenze Episcopali si pongono nel loro agire, basti qui evidenziare che ben tre configurazioni si sovrappongono e si intrecciano per la definizione complessiva della problematica[114]. La prima configurazione che possiamo individuare nella struttura delle Conferenze Episcopali, ci presenta queste come un dispositivo di sussidio tecnico al servizio dei vescovi, perciò in questo senso gli uffici della Conferenza Episcopale forniranno ai singoli vescovi documentazioni, proposte, prospettive, programmazioni di varie attività. Questa prima dimensione serve al raggiungimento di una maggiore cooperazione e collaborazione tra i vescovi diocesani. La seconda configurazione funzionale di quest’organismo può essere individuata come un incentivo all’attività congiunta dei vescovi: in questo senso, l’episcopato nazionale per aumentare prestigio e autorità ai propri atti si accorda per emanarli in forma congiunta e solenne. Infine, la terza configurazione presenta la Conferenza Episcopale come un ente a struttura rigidamente collegiale e a carattere permanente, assolutamente distinta dai singoli vescovi, con attribuzioni e competenze proprie e sotto questo profilo, come si disse, la Conferenza Episcopale si pone come “intermediaria” tra le singole diocesi e la Santa Sede[115]. Va sottolineato tuttavia che non potrebbe esistere alcun organo propriamente episcopale, fornito di attribuzioni legislative, amministrative o giurisdizionali, se non in comunione anche giuridica con la Santa Sede. Quest’ultima infatti, mantiene sempre il diritto di supervisionare gli statuti che ogni singola Conferenza elabora per autodisciplinarsi[116]. Senza voler entrare nel merito delle specifiche attribuzioni di questi enti nazionali, basti qui evidenziare come i poteri in ambito pastorale siano abbastanza ampi e che inoltre anche dei poteri tradizionalmente detenuti dalla Sede Apostolica vengano esercitati, sempre con il suo consenso, dalle Conferenze Episcopali, si pensi ad esempio all’attuazione o all’esecuzione dei Concordati stipulati dalla Santa Sede o all’elaborazione di progetti di accordi successivi o modificativi fermo sempre però il principio fondamentale che questo tipo di accordi, per la caratteristica dell’internazionalità, coinvolgono lo Stato in questione e la Santa Sede e non già i vescovi nazionali seppur riuniti stabilmente[117]. Ed è proprio in questo senso, nella messa in pratica delle clausole concordatarie, o nella disciplina di aspetti specifici di problematiche demandate dai Concordati all’apprezzamento di tali enti, che la Conferenza Episcopale esercita un potere di indirizzo molto rilevante, che prima era stato definito “parzialmente internazionalistico” anche se tale ente è investito di questo potere solo indirettamente, in quanto delegato dalla Sede Apostolica[118].

E’ qui giusto il caso di evidenziare che taluni interpretano il ruolo crescente che le Conferenze Episcopali sono chiamate ad avere nel contesto della Chiesa cattolica come una minaccia all’unità complessiva della struttura della Chiesa, in altre parole alla sua stessa “cattolicità”, per giungere quasi ad un novello gallicanesimo nel quale ogni Nazione sarebbe sempre più svincolata dall’accentramento romano[119]. Questa visione delle cose non appare condivisibile, in quanto lo stesso sforzo conciliare di rinnovamento che ha portato all’istituzionalizzazione delle Conferenze Episcopali, ha inteso spingere queste ultime all’impegno sollecito nella ricerca e nella scelta della formula più valida per testimoniare la vitale comunione con la Sede Apostolica[120]. Infatti, prima ancora che alla Santa Sede, è all’episcopato periferico che sta a cuore l’unione e l’unità con Roma; è proprio nel suo primario interesse realizzare così l’unica condizione possibile per consacrare l’autenticità, la cattolicità e l’apostolicità della sua funzione propriamente ecclesiale ed episcopale[121].

CAPITOLO I

Affrontare il tema della Santa Sede di fronte all’organizzazione internazionale contemporanea, risulterebbe un esercizio di carattere meramente giuridico se non si partisse dall’osservazione del porsi e dell’agire di questo soggetto di Diritto Internazionale nel contesto delle diverse temperie storiche. Come si è già avuto modo di evidenziare nella premessa, prima di giungere all’approccio diretto e concreto della Sede Apostolica con le varie Organizzazioni Internazionali, siano esse a vocazione universale in una prima fase o a carattere regionale più tardi, molti difficili passaggi sono stati compiuti[122].

Per comprendere appieno questa evoluzione, pertanto è necessario ripercorrere brevemente alcuni passaggi storici “chiave”, almeno nei loro punti fondamentali. Come ci si potrebbe infatti, anche solo avvicinare al concetto di sovranità internazionale della Santa Sede se non si facesse riferimento al Trattato del Laterano ? Ed inoltre, come si potrebbe concettualmente arrivare ai Patti lateranensi, se non attraverso un processo logico che comprenda globalmente i lineamenti della politica concordataria della Santa Sede negli anni Venti e Trenta del XX secolo ?[123] Una volta che si sia inquadrata la problematica nel contesto delle temperie dell’epoca storica, allora tutta la trattazione troverà la sua logica collocazione.

1.1 Politica concordataria della Santa Sede

La deflagrazione e lo svolgimento della Prima guerra mondiale (1914 – 1918) vennero affrontati dalla Chiesa cattolica sulla base di quel bagaglio culturale tradizionalista ed intransigente, che si era sedimentato durante tutto il XIX secolo nella coscienza cattolica e nella pratica di governo della gerarchia, mostrando ulteriormente le difficoltà di padroneggiare attraverso di esso i processi storici e di condurli all’esito sperato[124]. Fin dai suoi primissimi interventi, Benedetto XV (1914 – 1922) individuava le ragioni del confitto nel castigo divino inviato sulla società moderna la quale, a partire dalla Rivoluzione francese, aveva rifiutato di conformarsi ai dettami della Chiesa[125]. Appariva così inequivocabile la sua interpretazione della guerra: la sua radice profonda stava nel ripudio dell’autorità magistrale della Chiesa sulla vita collettiva e soltanto il riconoscimento pubblico di tale autorità avrebbe potuto realmente por termine al conflitto. E’ alla luce di questa interpretazione che va visto l’impegno della Santa Sede per la pace e la sua multiforme opera in favore della Conciliazione[126].

Nel 1917 Papa Della Chiesa, inviava Eugenio Pacelli alla Nunziatura Apostolica in Baviera, unico diplomatico vaticano nel territorio tedesco, al fine di favorire l’opera di pacificazione intrapresa dalla Santa Sede[127]. Negli anni della Prima guerra mondiale ebbe responsabilità notevoli, che ne fecero un osservatore di rilievo, anche se non sempre obiettivo, dei risvolti politici internazionali del conflitto[128].

Nel 1919, a guerra ormai persa, la Santa Sede istituiva una Nunziatura a Berlino, questo sarà un fatto d’importanza storica per il futuro delle relazioni tra la Santa Sede e la Germania ed allo stesso tempo un riconoscimento dell’opera benefica ed imparziale del Papato[129]. Quando Pacelli prendeva possesso della sua dignità a Berlino, nel discorso pronunziato dinnanzi al presidente Ebert, ebbe modo di dichiarare: “Il Santo Padre annette la massima importanza alla concordia tra i due poteri, quello ecclesiastico e quello civile, per ridare al popolo tedesco provato dai profondi recenti sconvolgimenti, quella vigorosa tranquillità, necessaria a qualsiasi durevole progresso. Perciò, il Supremo Pastore mi ha affidato l’alto incarico di dar nuovo assetto, di accordo con le autorità competenti, alle relazioni tra Chiesa e Stato in Germania, in conformità alla presente situazione e alle esigenze dell’ora”[130].

Già da questo discorso programmatico si può intravedere il filo conduttore della politica vaticana, esso sarà caratterizzato ed incentrato sullo strumento concordatario[131]. Secondo la dottrina tradizionale dei rapporti Stato-Chiesa, che più avanti chiameremo della “era costantiniana”; la Chiesa doveva cioè legittimarsi agli occhi del potere politico, doveva appoggiarsi al potere civile per arrivare alla “unione sacra ed ideale dell’altare con la spada”[132].

Tuttavia, anziché provvedere alla stipulazione di un accordo unico con il Reich tedesco, la Santa Sede per il tramite del suo Nunzio, provvide alla stipulazione di una serie di Concordati con i singoli territori della repubblica. Questa scelta appare legata alla struttura stessa del Cristianesimo tedesco, diviso tra la confessione cattolica e quelle riformate; sembrava infatti più facile arrivare alla conclusione dei Concordati se la base di partenza fosse stata un territorio più piccolo e generalmente più omogeneo dal punto di vista religioso[133]. E’ il caso di notare che la Costituzione di Weimar aveva riconosciuto le Chiese cristiane esistenti in territorio tedesco come delle semplici corporazioni pubbliche, del tutto incontrollate ed incontrollabili dal potere politico, sostenute da quell’imposta per il culto che esse per mezzo dello Stato riscuotevano[134].

La preparazione del Concordato con la Baviera fu minuta, lunga e piuttosto faticosa. Pacelli vi si impegnò per non meno di cinque anni. La conclusione dell’accordo fu vista a Roma come un grande successo diplomatico ed indubbiamente tra i suoi sedici articoli ve ne erano alcuni che proteggevano e favorivano la religione cattolica. Non solo il culto cattolico era protetto dall’autorità politica, ma quest’ultima assicurava proprie dotazioni agli episcopati ed in cambio le autorità ecclesiastiche si impegnavano affinché i parroci o i vescovi designati avessero la cittadinanza tedesca e godessero del gradimento dell’episcopato locale e dell’autorità politica. L’istruzione religiosa, a norma del Concordato, veniva riconosciuta ed applicata come materia obbligatoria in tutte le scuole elementari. Nel gennaio del 1925 l’accordo anzidetto riceveva l’approvazione della Dieta bavarese[135].

A distanza di quattro anni un nuovo Concordato sarà concluso, sempre grazie all’infaticabile opera diplomatica di Pacelli, con lo Stato prussiano. Data la prevalenza in questo territorio del culto riformato evangelico, il nuovo accordo non avrebbe potuto ripetere pedissequamente le clausole di quello stipulato con la Baviera, terra a stragrande maggioranza cattolica[136]. La libertà del culto cattolico era comunque garantita, senza però nessuna speciale tutela per i ministri del clero. La procedura per le nomine episcopali procedeva in maniera del tutto diversa: l’episcopato prussiano avrebbe apprestato delle liste da cui la Santa Sede, a sua volta, avrebbe scelto tre nomi da sottoporre al Capitolo della Chiesa vacante e il Capitolo ne avrebbe scelto uno dopo essersi assicurato dell’appoggio dell’autorità politica. Nulla era stabilito per la scuola e lo stesso Nunzio Pacelli, che era stato il silenzioso preparatore del Concordato, esternava questa grave deficienza, deplorandola al presidente del governo prussiano; la lettera di Pacelli sarà poi annessa ufficialmente all’atto diplomatico della stipulazione[137]. Il presidente della Dieta prussiana, Braun, avrà poi modo di rispondere al Nunzio e di dichiarare che se il Concordato avrebbe riguardato una materia così delicata come quella dell’educazione, ben difficilmente avrebbe potuto essere approvato dal Parlamento[138]. Anche se con questa lacuna, il Concordato sarà poi ratificato il 13 agosto 1929 per una manciata di voti. Lo stesso giorno dell’approvazione dell’accordo da parte del Parlamento, Pio XI espresse a Roma il suo più vivo compiacimento con queste parole: “Pare poco, ma è molto!”[139]. Pacelli poteva dunque raccogliere i frutti del suo assiduo lavoro, sempre fedele alle direttive del Pontefice: la nomina cardinalizia. Nel Concistoro del 16 dicembre del 1929 Pio XI annunciava la creazione a cardinale del Nunzio apostolico a Berlino Eugenio Pacelli. Congedandosi dalla popolazione tedesca, dirà: “La mia missione in Germania è finita. Ne incomincia un’altra più grande, più vasta, nel centro spirituale e soprannaturale della Chiesa cattolica”. Il 7 febbraio del 1930 egli si avviava infatti ad assumere la carica di Segretario di Stato al posto del congedando cardinale Gasparri[140] il quale, soprattutto grazie alla mediazione di Francesco Pacelli, fratello del Nunzio, aveva appena portato a termine con successo la stipulazione dei Patti lateranensi[141].

Pio XI (1922 – 1939) aveva fatto consistere tutto il suo ministero pontificale nello sforzo diretto a moltiplicare la conclusione di convenzioni concordatarie, al punto tale da giustificare quelli che interpretavano questa politica come una “mania concordataria”[142]. E. Buonaiuti, sottolineava il fatto che nel momento in cui la Chiesa affidava la salvaguardia dei diritti del cattolicesimo solamente ad articoli di strumenti giuridici, e non sulla capacità di conquista e di persuasione dell’autentico spirito cristiano, essa si poneva in una posizione deprecabile, in quanto contraria agli insegnamenti del suo stesso Fondatore[143].

Pacelli era stato interprete e cooperatore operosissimo di questo programma. La sua Nunziatura a Monaco prima e a Berlino poi sembrava non aver avuto altro scopo se non quello di concludere Concordati. Venendo a Roma sul finire del 1929 egli trovava non solamente stipulato il Concordato con l’Italia, ma trovava tutto un bilancio attivissimo di convenzioni concordatarie, il cui novero risaliva al primo anno del Pontificato di Achille Ratti. Già a partire dal 30 maggio 1922 la Santa Sede aveva concluso un Concordato con la Lettonia, Nazione a maggioranza protestante, cospicuamente favorevole agli interessi curiali[144].

Nel febbraio del 1925 era stato firmato il Concordato con la Polonia, che accordava alla Chiesa cattolica completa libertà di culto, incontrollato eser