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Sentenza
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Dott. Francesco SAJA,
Giudici
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 9, punto (recte: numero) 2, della legge 25 marzo 1985,
n. 121 (Ratifica ed esecuzione dell'accordo, con protocollo addizionale,
firmato a Roma il 18 febbraio 1984, che apporta modificazioni al
Concordato lateranense dell'll febbraio 1929, tra la Repubblica
italiana e la Santa Sede), e dell'art. (recte: punto) 5, lettera
b), numero 2, del Protocollo addizionale, promosso con ordinanza
emessa il 30 marzo 1987 dal Pretore di Firenze nel procedimento
civile vertente tra Moroni Anna Maria ed altri e l'Amministrazione
della pubblica istruzione, iscritta al n. 575 del registro ordinanze
1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44,
prima serie speciale, dell'anno 1988.
Visto l'atto di costituzione di Moroni Anna
Maria ed altri, nonchè l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1989
il Giudice relatore Francesco Paolo Casavola;
uditi gli avvocati Paolo Barile, Andrea Proto
Pisani e Corrado Mauceri per Moroni Anna Maria ed altri e l'Avvocato
dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Considerato in diritto
1.-Il Pretore di Firenze, con ordinanza del
30 marzo 1987 (pervenuta alla Corte costituzionale il 30 settembre
1988, R.O. n. 575/1988), solleva questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 19 della Costituzione,
dell'art. 9, punto (recte: numero) 2, della legge 25 marzo 1985,
n. 121 (Ratifica ed esecuzione dell'accordo, con protocollo addizionale,
firmato a Roma il 18 febbraio 1984, che apporta modificazioni al
Concordato lateranense dell'11 febbraio 1929, tra la Repubblica
italiana e la Santa Sede) e dell'art. (recte: punto) 5, lettera
b), numero 2, del suddetto Protocollo addizionale, nel dubbio ch'essi
causerebbero discriminazione a danno degli studenti non avvalentisi
dell'insegnamento di religione cattolica <ove non potessero legittimare
la previsione dell'insegnamento religioso come insegnamento meramente
facoltativo>.
2. - Prima di passare al merito, occorre prendere
in esame le tre eccezioni di inammissibilità opposte per
il Presidente del Consiglio dei ministri dall'Avvocatura dello Stato:
a) natura ancipite dell'ordinanza di rimessione; b) difetto di giurisdizione
del Pretore in ordine a provvedimenti organizzatori del servizio
scolastico; c) improponibilità nel giudizio costituzionale
dell'apprezzamento di situazioni contingenti verificatesi in fase
di prima e incompleta applicazione della normativa.
L'eccezione sub a) non é nella specie
accoglibile, perchè il giudice a quo, prospettando anche
l'effetto discriminante a danno degli studenti avvalentisi dell'insegnamento
di religione cattolica, precisa, proprio per la descritta reciprocità
di effetti discriminatori, il thema decidendum, se l'insegnamento
di religione cattolica, compreso tra gli altri insegnamenti del
piano didattico, con pari dignità culturale, come previsto
nella normativa di fonte pattizia, sia o non causa di discriminazione.
Quanto al punto b), versandosi in materia di
diritto soggettivo, qual é il diritto di avvalersi o di non
avvalersi dell'insegnamento di religione cattolica, non é
contestabile la giurisdizione del giudice ordinario, nè può
assumere rilevanza in questa sede il possibile contenuto del provvedimento
di urgenza che il giudice a quo potrebbe adottare.
Per il punto c), il criterio ancor recentemente
ribadito da questa Corte (ordinanza n. 914 del 1988) che <l'apprezzamento
di situazioni contingenti [...] venutesi a creare nella fase di
prima applicazione della normativa, non può essere compiuto
nel giudizio di costituzionalità, ove le asserite disparità
siano, come nella specie, ricollegabili all'incompletezza delle
ordinanze ministeriali o addirittura alle concrete scelte tecniche
di chi e tenuto a darvi esecuzione>, non é applicabile
allo status quaestionis, essendo nel frattempo intervenuta pronuncia
del Consiglio di Stato (sentenza n. 1006 del 1988) con l'effetto
di consolidare l'assetto organizzatorio scolastico che si lamenta
causa di discriminazione a danno di studenti non avvalentisi dell'insegnamento
di religione cattolica, obbligati alla frequenza di insegnamenti
o di attività alternative.
3.-Questa Corte ha statuito, e costantemente
osservato, che i principi supremi dell'ordinamento costituzionale
hanno <una valenza superiore rispetto alle altre norme o leggi
di rango costituzionale, sia quando ha ritenuto che anche le disposizioni
del Concordato, le quali godono della particolare copertura costituzionale
fornita dall'art. 7, secondo comma, della Costituzione, non si sottraggono
all'accertamento della loro conformità ai principi supremi
dell'ordinamento costituzionale (v. sentenze n. 30 del 1971, n.
12 del 1972, n. 175 del 1973, n. 1 del 1977 e n. 18 del 1982), sia
quando ha affermato che la legge di esecuzione del Trattato della
C.E.E. può essere assoggettata al sindacato di questa Corte
in riferimento ai principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale
e ai diritti inalienabili della persona umana (v. sentenze n. 183
del 1973 e n. 170 del 1984)> (cfr. sentenza n. 1146 del 1988).
Pertanto la Corte non può esimersi dall'estendere
la verifica di costituzionalità alla normativa denunziata,
essendo indubbiata di contrasto con uno dei principi supremi dell'ordinamento
costituzionale, dati i parametri invocati, artt. 2, 3 e 19. In particolare,
nella materia vessata gli artt. 3 e 19 vengono in evidenza come
valori di libertà religiosa nella duplice specificazione
di divieto: a) che i cittadini siano discriminati per motivi di
religione; b) che il pluralismo religioso limiti la libertà
negativa di non professare alcuna religione.
4. - I valori richiamati concorrono, con altri
(artt. 7, 8 e 20 della Costituzione), a strutturare il principio
supremo della laicità dello Stato, che é uno dei profili
della forma di Stato delineata nella Carta costituzionale della
Repubblica.
Il principio di laicità, quale emerge
dagli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione, implica non
indifferenza dello Stato dinanzi alle religioni ma garanzia dello
Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in
regime di pluralismo confessionale e culturale. Il Protocollo addizionale
alla legge n. 121 del 1985 di ratifica ed esecuzione dell'Accordo
tra la Repubblica italiana e la Santa Sede esordisce, in riferimento
all'art. 1, prescrivendo che <Si considera non più in
vigore il principio, originariamente richiamato dai Patti lateranensi,
della religione cattolica come sola religione dello Stato italiano>,
con chiara allusione all'art. 1 del Trattato del 1929 che stabiliva:
<L'Italia riconosce e riafferma il principio consacrato nell'art.
1o dello Statuto del regno del 4 marzo 1848, pel quale la religione
cattolica, apostolica e romana é la sola religione dello
Stato>.
La scelta confessionale dello Statuto albertino,
ribadita nel Trattato lateranense del 1929, viene cosi anche formalmente
abbandonata nel Protocollo addizionale all'Accordo del 1985, riaffermandosi
anche in un rapporto bilaterale la qualità di Stato laico
della Repubblica italiana.
5. -Per intendere correttamente a qual titolo
e con quali modalità sia conservato l'insegnamento di religione
cattolica nelle scuole dello Stato non universitarie entro un quadro
normativo rispettoso del principio supremo di laicità, giova
esaminare le proposizioni che compongono il testo del denunciato
art. 9, numero 2, della legge n. 121 del 1985.
Nella prima proposizione (<La Repubblica
italiana, riconoscendo il valore della cultura religiosa e tenendo
conto che i principi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio
storico del popolo italiano, continuerà ad assicurare, nel
quadro delle finalità della scuola, l'insegnamento della
religione cattolica nelle scuole pubbliche non universitarie di
ogni ordine e grado>) sono individuabili quattro dati significativi:
1) il riconoscimento del valore della cultura religiosa; 2) la considerazione
dei principi del cattolicesimo come parte del patrimonio storico
del popolo italiano; 3) la continuità di impegno dello Stato
italiano nell'assicurare, come precedentemente all'Accordo, l'insegnamento
di religione nelle scuole non universitarie; 4) l'inserimento di
tale insegnamento nel quadro delle finalità della scuola.
I dati sub 1), 2) e 4) rappresentano una novità
coerente con la forma di Stato laico della Repubblica italiana.
Con l'art. 36 del Concordato del 1929 (<L'Italia
considera fondamento e coronamento dell'istruzione pubblica l'insegnamento
della dottrina cristiana secondo la forma ricevuta dalla tradizione
cattolica. E perciò consente che l'insegnamento religioso
ora impartito nelle scuole pubbliche elementari abbia un ulteriore
sviluppo nelle scuole medie, secondo programmi da stabilirsi d'accordo
tra la Santa Sede e lo Stato>) lo Stato definiva l'insegnamento
della dottrina cristiana, secondo la forma della tradizione cattolica,
<fondamento e coronamento dell'istruzione pubblica>. La formula
<fondamento e coronamento> era apparsa nel regio decreto 1o
ottobre 1923, n. 2185, all'art. 3, ed era limitata alla istruzione
elementare. Dopo il complesso dibattito dell'età giolittiana
e del primo dopoguerra, si ripristinava l'insegnamento obbligatorio
di religione cattolica nelle scuole elementari, con quella formula
dettata dal Ministro della pubblica istruzione Giovanni Gentile,
che intendeva la religione fase preparatoria dell'educazione, philosophia
minor della mente infantile, destinata ad essere superata nella
maturazione successiva. La formula sara ripetuta, in identico contesto,
dall'art. 25 del regio decreto 22 gennaio 1925, n. 432 e dall'art.
27 del regio decreto 5 febbraio 1928, n. 577.
6. - Nella vicenda dello Stato risorgimentale,
la legge Casati del 1859, stabili l'insegnamento obbligatorio di
religione cattolica nei ginnasi e licei (art. 193), negli istituti
di istruzione tecnica (art. 278), nelle scuole elementari (artt.
315, 325); fino alle minuziose disposizioni degli artt. 66, 67,
68 e 183 del regio decreto 24 giugno 1860, n. 4151 (Regolamento
per le scuole normali e magistrali degli aspiranti maestri e delle
aspiranti maestre).
Significativa l'endiadi <La religione e
la morale> con cui era indicata la prima delle nove materie di
insegnamento nelle scuole normali governative elencate nell'art.
1 del regio decreto 9 novembre 1861, n. 315 (Regolamento per le
scuole normali e magistrali e per gli esami di patente de maestri
e delle maestre delle scuole primarie), così come ancora
la collocazione al primo posto di <catechismo e storia sacra>
tra le materie obbligatorie per gli esami sia scritti sia orali,
nell'art. 22 dello stesso Regolamento.
Con legge 23 giugno 1877, n. 3918 (Legge che
modifica l'ordinamento dei licei, dei ginnasi e delle scuole tecniche),
l'ufficio di direttore spirituale in dette scuole e abolito (art.
1); la legge 15 luglio 1877, n. 3961 (Legge sull'obbligo dell'istruzione
elementare), introduce nel corso elementare inferiore <le prime
nozioni dei doveri dell'uomo e del cittadino>, materia estesa
dieci anni dopo ai due gradi dell'insegnamento elementare dall'art.
1 del regio decreto 16 febbraio 1888, n. 5292 (Regolamento unico
per l'istruzione elementare), che all'art. 2 stabilisce, in sintomatica
correlazione con il disposto dell'art. 1, che l'insegnamento religioso,
fin allora obbligatorio, sarà fatto impartire solo <a
quegli alunni, i cui genitori lo domandino>. Codesto sistema,
della religione a domanda dei genitori, sarà confermato nei
due regolamenti generali per l'istruzione elementare del 1895 (art.
3 del regio decreto 9 ottobre 1895, n. 623) e del 1908 (art. 3 del
regio decreto 6 febbraio 1908, n. 150). Quest'ultima norma, al secondo
comma, prevedeva finanche l'insegnamento religioso <a cura dei
padri di famiglia che lo hanno richiesto>, quando la maggioranza
dei consiglieri comunali non credesse di ordinarlo a carico del
Comune.
7. -Esaurito il ciclo storico, prima, della
strumentale utilizzazione della religione come sostegno alla morale
comune, poi della opposizione positivistica tra religione e scienza,
quindi della eticità dello Stato totalitario, allontanati
gli ultimi relitti della contesa risorgimentale tra Monarchia e
Papato, la Repubblica può, proprio per la sua forma di Stato
laico, fare impartire l'insegnamento di religione cattolica in base
a due ordini di valutazioni: a) il valore formativo della cultura
religiosa, sotto cui s'inscrive non più una religione, ma
il pluralismo religioso della società civile; b) l'acquisizione
dei principi del cattolicesimo al <patrimonio storico del popolo
italiano>.
Il genus (<valore della cultura religiosa>)
e la species (<principi del cattolicesimo nel patrimonio storico
del popolo italiano>) concorrono a descrivere l'attitudine laica
dello Stato- comunità, che risponde non a postulati ideologizzati
ed astratti di estraneità, ostilità o confessione
dello Stato-persona o dei suoi gruppi dirigenti, rispetto alla religione
o ad un particolare credo, ma si pone a servizio di concrete istanze
della coscienza civile e religiosa dei cittadini.
L'insegnamento della religione cattolica sarà
impartito, dice l'art. 9, <nel quadro delle finalità della
scuola>, vale a dire con modalità compatibili con le altre
discipline scolastiche.
8. - La seconda proposizione dell'art. 9, numero
2, della legge n. 121 del 1985 (<Nel rispetto della libertà
di coscienza e della responsabilità educativa dei genitori,
é garantito a ciascuno il diritto di scegliere se avvalersi
o non avvalersi di detto insegnamento>) é di gran lunga
la più rilevante dal punto di vista costituzionale.
Vi si richiama, in tema di insegnamento della
religione cattolica, il rispetto della libertà di coscienza
e della responsabilità educativa dei genitori, che trovano
tutela nella Costituzione della Repubblica rispettivamente agli
artt. 19 e 30.
Ma dinanzi ad un insegnamento di una religione
positiva impartito <in conformità alla dottrina della
Chiesa>, secondo il disposto del punto 5, lettera a), del Protocollo
addizionale, lo Stato laico ha il dovere di salvaguardare che non
ne risultino limitate la libertà di cui all'art. 19 della
Costituzione e la responsabilità educativa dei genitori di
cui all'art. 30.
Torna qui la logica strumentale propria dello
Stato-comunità che accoglie e garantisce l'autodeterminazione
dei cittadini, mediante il riconoscimento di un diritto soggettivo
di scelta se avvalersi o non avvalersi del predisposto insegnamento
della religione cattolica.
Tale diritto ha come titolari i genitori e,
per le scuole secondarie superiori, direttamente gli studenti, in
base all'art. 1, punto 1, della legge 18 giugno 1986, n. 281 (Capacita
di scelte scolastiche e di iscrizione nelle scuole secondarie superiori).
Siffatta figura di diritto soggettivo non ha
precedenti in materia.
Nella legge Casati del 1859, all'art. 222,
per i ginnasi e i licei era prevista la dispensa <dal frequentare
l'insegnamento religioso e dall'intervenire agli esercizi che vi
si riferiscono> per gli alunni acattolici o per quelli <il
cui padre, o chi ne fa legalmente le veci, avrà dichiarato
di provvedere privatamente all'istruzione religiosa dei medesimi>.
L'art. 374 della stessa legge riconosceva la
dispensa per gli allievi delle scuole pubbliche elementari <i
cui parenti avranno dichiarato di prendere essi stessi cura della
loro istruzione religiosa>.
Nel 1865, con il regio decreto n. 2498 del
1o settembre (Regolamento per le scuole mezzane e secondarie del
Regno), all'art. 61 si disponeva: <Gli alunni debbono assistere
alle funzioni religiose, se non hanno ottenuta regolare dispensa
dal Preside o Direttore, sopra domanda per iscritto del padre dell'alunno
o di chi legalmente lo rappresenta>.
Dal 1888, con regio decreto 16 febbraio n.
5292 (Regolamento unico per l'istruzione elementare), l'insegnamento
di religione diveniva non più obbligatorio, ma istituibile
dai Comuni solo su richiesta dei genitori.
Nella restaurazione dell'insegnamento di religione
nelle scuole elementari del 1923, ricompariva, all'art. 3 del regio
decreto 1o ottobre n. 2185, la esenzione per i fanciulli <i cui
genitori dichiarano di volervi provvedere personalmente>.
L'art. 112 del regio decreto 26 aprile 1928,
n. 1297 (Approvazione del regolamento generale sui servizi dell'istruzione
elementare), aggiungeva l'ulteriore onere, per i genitori che chiedevano
la dispensa cosi motivata, di indicare in che modo avrebbero provveduto
alla istruzione privata di religione.
Il meccanismo della dispensa perdeva in seguito
l'onere della motivazione, estendendosi il regime predisposto per
i culti ammessi a tutti gli studenti.
L'art. 6 della legge 24 giugno 1929, n. 1159
(Disposizioni sull'esercizio dei culti ammessi nello Stato e sul
matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti medesimi), stabiliva:
<I genitori o chi ne fa le veci possono chiedere la dispensa
per i proprii figli dal frequentare i corsi di istruzione religiosa
nelle scuole pubbliche>. [cfr. anche l'art. 23 del regio decreto
28 febbraio 1930, n. 289 (Norme per l'attuazione della legge 24
giugno 1929, n. 1159, sui culti ammessi nello Stato e per il coordinamento
di essa con le altre leggi dello Stato)].
La legge 5 giugno 1930, n. 824 (Insegnamento
religioso negli istituti medi d'istruzione classica, scientifica,
magistrale, tecnica ed artistica), all'art. 2 disponeva, infine:
<Sono dispensati dall'obbligo di frequentare l'insegnamento religioso
gli alunni, i cui genitori, o chi ne fa le veci, ne facciano richiesta
per iscritto al capo dell'istituto all'inizio dell'anno scolastico>.
E' palese il passaggio da motivazioni proprie
dell'età liberale (essere la religione affare privato e l'istruzione
religiosa compito elettivamente paterno) a quelle dello Stato etico
(essere la religione un connotato dell'identità nazionale
da farsi maturare nella scuola di Stato).
Solo con l'Accordo del 18 febbraio 1984 emerge
un carattere peculiare dell'insegnamento di una religione positiva:
il potere suscitare, dinanzi a proposte di sostanziale adesione
ad una dottrina, problemi di coscienza personale e di educazione
familiare, per evitare i quali lo Stato laico chiede agli interessati
un atto di libera scelta.
Con la terza proposizione dell'art. 9, numero
2, dell'Accordo (<All'atto dell'iscrizione gli studenti o i loro
genitori eserciteranno tale diritto, su richiesta dell'autorità
scolastica, senza che la loro scelta possa dar luogo ad alcuna forma
di discriminazione>) il principio di laicità é
in ogni sua implicazione rispettato grazie alla convenuta garanzia
che la scelta non dia luogo a forma alcuna di discriminazione.
Il punto 5, numero 2, del Protocollo addizionale,
non contiene disposizione immediata pertinente alla questione di
causa e pertanto la fonte della doglianza non e rinvenibile nella
normativa impugnata.
9.-La previsione come obbligatoria di altra
materia per i non avvalentisi sarebbe patente discriminazione a
loro danno, perchè proposta in luogo dell'insegnamento di
religione cattolica, quasi corresse tra l'una e l'altro lo schema
logico dell'obbligazione alternativa, quando dinanzi all'insegnamento
di religione cattolica si e chiamati ad esercitare un diritto di
libertà costituzionale non degradabile, nella sua serietà
e impegnatività di coscienza, ad opzione tra equivalenti
discipline scolastiche.
Lo Stato é obbligato, in forza dell'Accordo
con la Santa Sede, ad assicurare l'insegnamento di religione cattolica.
Per gli studenti e per le loro famiglie esso é facoltativo:
solo l'esercizio del diritto di avvalersene crea l'obbligo scolastico
di frequentarlo.
Per quanti decidano di non avvalersene l'alternativa
é uno stato di non-obbligo. La previsione infatti di altro
insegnamento obbligatorio verrebbe a costituire condizionamento
per quella interrogazione della coscienza, che deve essere conservata
attenta al suo unico oggetto: l'esercizio della libertà costituzionale
di religione.
PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata nei sensi di cui in motivazione
la questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 2, 3 e 19 della Costituzione, dell'art. 9, punto (recte:
numero) 2, della legge 25 marzo 1985, n. 121 (Ratifica ed esecuzione
dell'accordo, con protocollo addizionale, firmato a Roma il 18 febbraio
1984, che apporta modificazioni al Concordato lateranense dell'11
febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede), e dell'art.
(recte: punto) 5, lettera b), numero 2, del Protocollo addizionale,
sollevata dal Pretore di Firenze con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 11/04/89.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Francesco Paolo CASAVOLA, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 12/04/89.
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