Il rapporto tra comuni e città metropolitana

27 Agosto 2012

A distanza di oltre 22 anni dalla prevista istituzione delle Città metropolitane, con un’improvvisa accelerazione, addirittura tramite decretazione d’urgenza, sembra giunto il momento per l’introduzione della nuova articolazione dei livelli di amministrazione locale, a completare il quadro costituzionale previsto dall’art. 114.

Discutibili sono le modalità con le quali si intende raggiungere l’obiettivo.

Innanzitutto non sembrano richiesti molti commenti per sottolineare l’assenza dei requisiti di necessità e di urgenza che possano giustificare un decreto legge per dare attuazione dopo decenni ad una previsione normativa.

Ma, come abbiamo più volte sottolineato, il decreto legge è divenuto la fonte primaria, se non l’unica, della nostra legislazione. Con tutti i risvolti sulla compatibilità con il nostro sistema costituzionale e con il ruolo del Parlamento.

Vediamo innanzitutto sinteticamente l’evoluzione della normativa dalla Legge 142/1990 alla Legge 135/2012 (spending review).

Con l’approvazione della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) è stata introdotta nel nostro sistema giuridico una prima disciplina organica delle Città metropolitane quali articolazioni dei livelli di amministrazione locale espressamente individuate nell’ambito delle aree territoriali comprendenti i capoluoghi di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari e Napoli.

Per la costituzione delle relative Città metropolitane, la Legge n. 142/90 indicava un termine: l’art. 21, comma 1, infatti, stabiliva che entro due anni dall’entrata in vigore della legge il Governo avrebbe dovuto emanare appositi decreti legislativi di attuazione, su proposta delle regioni interessate.

Tuttavia, nella pratica istituzionale degli anni seguenti, le previsioni normative sono state disattese a causa dell’iniziale inerzia delle Regioni, cui era demandato il compito di procedere, ma anche del Governo che, a norma dell’art. 21, comma 3, sarebbe dovuto intervenire in via di surrogazione.

In una generale situazione di incertezza, determinata anche da qualche dubbio di costituzionalità della disciplina legislativa contenuta nella legge n. 142/90 per contrasto con l’allora vigente art. 114 della Costituzione, l’inerzia regionale indusse il legislatore nazionale a intervenire, apportando rilevanti modifiche con la legge 2 novembre 1993, n. 436, la quale ha previsto il differimento dei termini di cui all’art. 17 della legge n. 142/90 ed ha reso facoltativo, e quindi meramente eventuale, il procedimento di perimetrazione dell’Area metropolitana, da parte delle Regioni interessate.

Prendendo atto del precedente fallimento delle opportunità offerte dalla normativa allora vigente in tema di costituzione delle Città metropolitane, il legislatore, con l’art. 16 della Legge n. 265/99 ha riscritto l’intero capo VI della Legge sull’ordinamento delle Autonomie locali ed ha introdotto un percorso normativo diverso, che ha sottratto alle Regioni il potere di iniziativa nell’individuazione delle aree metropolitane, a vantaggio degli enti locali interessati, ovvero i Comuni ma anche le Province.

In definitiva, in virtù della novella attuata con la Legge n. 265 e poi con il D. Lgs. 267/2000, si disponeva che la Regione fosse sollecitata ad intervenire nel procedimento di delimitazione territoriale dell’area metropolitana “su conforme proposta degli enti locali interessati” ai quali, in sostanza, veniva affidata la piena disponibilità nell’attivazione del procedimento stesso, a fronte di un correlativo ridimensionamento del ruolo delle Regioni in materia.

Delimitato il territorio dell’area metropolitana, ossia individuati i Comuni che ne dovranno fare parte, il passaggio successivo era quello dell’istituzione, nell’ambito di essa, della Città metropolitana ad ordinamento differenziato secondo la complessa procedura prevista nell’art. 23 del T.U.

Il sistema delle autonomie locali e dei rapporti con lo Stato viene ampiamente riformato dalla legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, che comporta la revisione degli articoli da 114 a 133 della Carta Costituzionale cambiando profondamente l’ordinamento istituzionale della Repubblica.

Per quanto riguarda la modifica dell’organizzazione istituzionale il nuovo testo dell’articolo 114 che recita “la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le

Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento” indica, in primo luogo, che la Repubblica è “costituita” da Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato.

Se rileggiamo il vecchio testo dell’articolo 114 (La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni) appare evidente come cambia la struttura organizzativa della Repubblica: viene riconfigurata come ordinamento generale di cui lo Stato è parte e di cui Regioni ed enti locali sono componenti con pari dignità istituzionale. In altri termini, sulla base di quanto stabilito dall’articolo 5 Cost., la riforma costituzionale intende “tessere” una rete di autonomie locali con tratti di originarietà e forti elementi identificativi, per ciò legittimate a "costituire", insieme allo Stato, l’ordinamento repubblicano.

In secondo luogo nel dibattito sull’interpretazione e l’attuazione della legge costituzionale n. 3/2001, sono sorti numerosi dubbi anche con riferimento al fatto che il nuovo articolo 114 riconosce come parti "costitutive" della Repubblica soggetti che sono storicamente disomogenei tra loro (Comuni, Province, Regioni e Stato) ma comunque già istituiti ed enti che non sono ancora presenti sul territorio nazionale (appunto, le Città metropolitane).

Nell’ottica di una maggior comprensione del ruolo che le città metropolitane potranno assumere, pare opportuno segnalare anche il contenuto dell’articolo 118 Cost. che recita: “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.

Il primo comma, in particolare, ci ricorda che all’interno delle Città metropolitane dovranno comunque continuare ad esistere i Comuni, la stessa disposizione costituzionale consente di chiarire che quei Comuni non saranno identici, per funzioni e competenze, a quelli collocati nei diversi contesti provinciali.

Nessun atto concreto viene adottato fino alla legge n. 42 del 2009, recante “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione”, che contiene alcune norme che si riferiscono specificamente alle città metropolitane.

In particolare, l’art. 15 prevede l’approvazione di uno specifico decreto legislativo per assicurare il finanziamento delle funzioni delle città metropolitane, anche mediante l’attribuzione di specifici tributi, allo scopo di assicurare ai suddetti enti una più ampia autonomia di entrata e di spesa, in relazione alla complessità delle funzioni ad essi attribuite.

L’art. 23 introduce una disciplina transitoria che consente, in via facoltativa, una prima istituzione delle città metropolitane e che, come specificato al primo comma, resta in vigore fino all’approvazione di un’apposita legge ordinaria che stabilirà le modalità per la definitiva istituzione delle città metropolitane, e che avrà come oggetto la definizione delle funzioni fondamentali, degli organi e del sistema elettorale delle città metropolitane.

L’ambito di applicazione della disciplina transitoria, di cui all’art 23 della legge n. 42, non si estende a tutti i territori interessati dalla normativa vigente dettata dal Testo Unico degli enti locali, ma solamente alle aree di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari e Napoli. Inoltre a queste ultime si aggiunge Reggio Calabria, che non è prevista dalla disciplina vigente, e risulta esclusa Roma, che, invece, insieme alle otto città sopra indicate è compresa fra le aree in cui è possibile costituire le città metropolitane, ai sensi dell’art. 21, primo comma, del D.Lgs. n. 267 del 2000.

I motivi di tale esclusione devono essere individuati nella previsione, dettata dall’art. 24 della legge delega sul federalismo fiscale, di una specifica disciplina transitoria dedicata a Roma capitale, anch’essa destinata a produrre i suoi effetti “fino all’attuazione della disciplina delle città metropolitane”, ovvero fino all’adozione di un’apposita legge organica.

La disciplina transitoria dettata dall’art. 23 riguarda poi solo le aree metropolitane delle regioni a statuto ordinario, mentre non sono contemplate nell’ambito applicativo di tale norma le aree metropolitane delle regioni a statuto speciale, vale a dire Trieste, Palermo, Catania, Messina e Cagliari. Per tali città dovrebbe quindi ritenersi ancora applicabile la norma di cui all’art. 22, terzo comma, del Testo unico degli enti locali che demanda all’autonoma regolamentazione delle regioni a statuto speciale la disciplina delle città metropolitane.

L’art. 18 della Legge 135/2012 (spending review) ha ridisciplinato le modalità di istituzione delle città metropolitane.

Le Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria sono soppresse, con contestuale istituzione delle relative città metropolitane, il 1° gennaio 2014.

Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia contestualmente soppressa, fermo restando il potere dei comuni interessati di deliberare, con atto del consiglio, l’adesione alla città metropolitana o, in alternativa, a una provincia limitrofa.

E’ istituita la Conferenza metropolitana della quale fanno parte i sindaci e il presidente della provincia, con il compito di elaborare e deliberare lo statuto della città metropolitana entro il novantesimo giorno antecedente alla scadenza del mandato del presidente della Provincia o del commissario, ove anteriore al 2014 ovvero nel caso di scadenza del mandato del presidente successiva al 1º gennaio 2014, entro il 31 ottobre 2013.

La deliberazione di approvazione dello Statuto è adottata a maggioranza dei due terzi dei componenti della Conferenza e, comunque, con il voto favorevole del sindaco del comune capoluogo e del presidente della Provincia.

In caso di mancata approvazione dello statuto entro il 31 ottobre 2013, il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo, fino alla data di approvazione dello statuto della città metropolitana.

Alla città metropolitana sono attribuite:

a) le funzioni fondamentali delle province;

b) le seguenti ulteriori funzioni fondamentali:

1) pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali;

2) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano;

3) mobilità e viabilità;

4) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale.

Ricostruito così il quadro normativo, il tema principale che intendiamo affrontare è quello relativo al potere di iniziativa riservato ai Comuni.

L’art. 17, comma 4, della Legge 135/2012, con riferimento all’“atto legislativo” di iniziativa governativa di riordino delle Province fa riferimento oltre che alle proposte regionali anche alla “contestuale definizione dell’ambito delle città metropolitane di cui all’art. 18, conseguente alle eventuali iniziative dei Comuni ai sensi dell’art. 133, primo comma della Costituzione nonché del comma 2 del medesimo articolo 18”.

L’art. 18, comma 2, prevede “Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia soppressa “fermo restando il potere dei Comuni interessati di deliberare, con atto del consiglio, l’adesione alla città metropolitana o, in alternativa, ad una provincia limitrofa”.

Non viene indicato alcun termine per la delibera di consiglio comunale.

Ma data la successione dei termini previsti, l’iter dovrebbe concludersi entro il 24 ottobre.

Pertanto nei prossimi due mesi, i Consigli Comunali dei Comuni compresi nelle Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, soppresse dal 1° gennaio 2014 per far posto alle Città metropolitane, sono chiamati a deliberare se aderire alla istituenda città metropolitana oppure ad una provincia limitrofa.

In base a quali valutazioni è possibile assumere una decisione così importante?

Pochissime.

La deliberazione se aderire alla Città metropolitana o ad una Provincia limitrofa infatti, secondo l’assurda previsione dell’art. 18, va presa:

a) prima di conoscere i contenuti dello statuto della Città Metropolitana;

b) prima di conoscere gli esiti del riordino delle Province;

c) prima di conoscere le competenze delle Province e quelle della Città metropolitana.

Non si tratta di questioni di poco conto.

Lo Statuto della Città metropolitana infatti secondo l’art. 18

a) regola l’organizzazione interna e le modalità di funzionamento degli organi e di assunzione delle decisioni;

b) regola le forme di indirizzo e di coordinamento dell’azione complessiva di governo del territorio metropolitano;

c) disciplina i rapporti fra i comuni facenti parte della città metropolitana e le modalità di organizzazione e di esercizio delle funzioni metropolitane, prevedendo le modalità con le quali la città metropolitana può conferire ai comuni ricompresi nel suo territorio o alle loro forme associative, anche di forma differenziata per determinate aree territoriali, proprie funzioni, con il contestuale trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie per il loro svolgimento;

d) prevede le modalità con le quali i comuni facenti parte della città metropolitana e le loro forme associative possono conferire proprie funzioni alla medesima con il contestuale trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie per il loro svolgimento;

e) può regolare le modalità in base alle quali i comuni non ricompresi nel territorio metropolitano possono istituire accordi con la città metropolitana;

f) fissa le modalità di elezione del sindaco metropolitano (che può essere di diritto il sindaco del comune capoluogo oppure eletto a suffragio universale oppure con elezione di secondo grado).

Non v’è dubbio che soltanto dopo l’approvazione dello Statuto potrà conoscersi in concreto il ruolo della città metropolitana rispetto ai singoli Comuni e il margine di autonomia riconosciuto a questi ultimi.

Per contro, la decisione se aderire ad una Provincia limitrofa va assunta dai Comuni interessati ancor prima di conoscere le competenze che saranno attribuite alle Province all’esito della procedura di riordino.

Se è certo infatti che l’art. 17 riconosce alle Province quali enti con funzioni di area vasta, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, le seguenti funzioni:

a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza;

b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale nonché costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;

c) programmazione della rete scolastica e gestione dell’edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado”.

non si conoscono ancora le decisioni assunte dallo Stato e soprattutto dalle Regioni sulle competenze attualmente delegate alle Province.

Sono infatti assegnate alle Province le funzioni fondamentali prima richiamate (in forza del richiamo all’art. 117, comma 2, lett. p) della Costituzione, elencate dall’art. 17, comma 10, della Legge 135/2012, alle quali si potrebbero aggiungere le “funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale” previste dall’art. 23, comma 14, del D. L. 201/2011 (salva Italia).

Per le funzioni amministrative conferite alle province con legge dello Stato e rientranti nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato è previsto il trasferimento ai Comuni a seguito di apposita individuazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e successiva puntuale individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connessi all’esercizio delle funzioni stesse ed al loro conseguente trasferimento dalla provincia ai comuni interessati.

Per le funzioni amministrative conferite alle Province dalla Regione, dovrà provvedere la Regione, con propria legge, entro il 31 dicembre 2012 (art. 23, comma 18, del D. L. 201/2011).

Come possono i Comuni deliberare consapevolmente una scelta che inciderà profondamente sull’assetto delle competenze, sull’autonomia del Comune stesso, sulle risorse finanziarie, etc.?

Com’è possibile richiedere ai Comuni di decidere in due mesi ciò che non si è riusciti a fare in 22 anni?

Non sarebbe stato più opportuno prevedere un iter più razionale, che partisse prima dalle funzioni di Province e Città metropolitane per poi giungere alla delimitazione territoriale?

Infatti è proprio sul tema delle funzioni che davvero non si riesce a comprendere la scelta del Governo.

Nella stessa relazione tecnica del Governo, riferita all’art. 18 del decreto legge che prevede l’istituzione delle città metropolitane, si legge:

“La norma che istituisce dieci città metropolitane in luogo delle rispettive province persegue finalità di efficacia ed efficienza, attraverso il conferimento alle medesime Città metropolitane di funzioni ulteriori rispetto a quelle provinciali, a garanzia anche di una ottimale integrazione delle funzioni.

La norma è formulata in maniera da garantire l’invarianza della spesa. Contribuiscono a tal fine le disposizioni atte a prevedere il trasferimento del patrimonio e delle risorse umane, finanziarie e strumentali delle Province alle città metropolitane”.

Soffermiamoci sulla prima parte.

Il Governo ritiene che l’istituzione delle Città Metropolitane garantisce finalità di efficacia ed efficienza perché attribuisce alle stesse, al posto delle soppresse Province:

a) Le funzioni delle Province stesse

b) Ulteriori funzioni a garanzia di una ottimale integrazione delle stesse:

- pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali;

- strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano;

- mobilità e viabilità;

- promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale.

La motivazione del Governo è ampiamente condivisibile.

Ma allora ci chiediamo:

Perché mai nell’area metropolitana di Bologna (998.000 abitanti), Reggio Calabria (566.000 abitanti), Genova (900.000 abitanti), Bari (1.200.000 abitanti) etc. dovrebbe rispondere a finalità di efficacia ed efficienza istituire un ente intermedio tra Regione e Comuni, con le funzioni della Provincia integrate con altre di area vasta, e lo stesso principio non vale per Province come Verona, Treviso, Vicenza, Padova, solo per restare in Veneto, con una media di 900.000 abitanti ciascuna?

Va ricordato infatti che ai sensi dell’art. 18, comma 2, del D. L. 95/2012 “Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia contestualmente soppressa”.

Ed alcune delle città metropolitane previste, come appunto Bologna, Reggio Calabria o Genova, hanno un numero di abitanti inferiore a quello di molte Province di cui si paventa la soppressione/accorpamento o certamente lo svuotamento parziale di funzioni.

Perché mai per i cittadini della Provincia di Venezia è più efficiente che ad occuparsi di “promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale” sia la città metropolitana e per i cittadini confinanti della provincia di Padova è più efficiente che se ne occupino i Comuni o la Regione?

È chiaro che la città metropolitana ha senso soltanto se gestisce un territorio omogeneo, con problematiche comuni, non semplicemente per successione universale alla corrispondente soppressa Provincia.

Piuttosto sono proprio le considerazioni del Governo nella relazione tecnica che avrebbero dovuto imporre una riflessione attenta che partisse dalle competenze, da una valutazione effettiva di efficienza ed efficacia della loro gestione, prima di fissare per decreto legge la soppressione di un certo numero di Enti nell’assoluta incertezza dei benefici sotto ogni punto di vista.

Al contrario l’impostazione seguita dal Governo ci porta a ritenere che il fulcro principale della decisione di istituire le Città metropolitane sia la soppressione delle corrispondenti Province e non un chiaro disegno organico e definito della nuova Istituzione.

Vorremmo tanto essere smentiti.