Consiglio di Stato: per l’abuso edilizio operato dal conduttore dell’immobile è responsabile anche il proprietario

La Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha riconosciuto, con la Sentenza del 4 maggio 2015 n. 2211, la responsabilità in solido in riferimento all’illecito di abuso edilizio in capo sia al proprietario dell’immobile, sia al locatario dello stesso; sia in termini sanzionatori in senso stretto, sia in  riduzione in pristino dello status ante illecito.

Nel caso in esame i proprietari di un immobile, locato ad una società che vi svolgeva attività di deposito, venivano raggiunti, nel settembre 2009, da un provvedimento emesso dall’Ente Comunale in cui venivano intimati, in solido con i locatari, alla demolizione delle opere abusivamente realizzate consistenti in un cancello, una parte di recinto e delle opere in muratura e laminato.

Dell’avvio del procedimento per l’accertamento di violazioni edili-urbanistiche gli intimati erano già venuti a conoscenza a mezzo di apposita comunicazione notificata dall’Ente Comunale nel giugno 2008 e nell’agosto dello stesso anno gli stessi provvedevano alla richiesta di accesso agli atti.

Alla notifica dell’ordine di demolizione gli intimati adivano il TAR Valle d’Aosta per l’annullamento del provvedimento, motivando la richiesta sulla base del fatto che non si trattava di opere permanenti, per la cui realizzazione era necessario il permesso di costruire, ma di opere precarie, essendo sufficiente la denuncia di inizio di attività, con la conseguenza che, in caso di rilevata difformità, sarebbe stata irrogabile la sola sanzione pecuniaria. In secondo ordine asserivano la loro estraneità ai fatti e quindi alla condotta illecita tenuta, a loro detta, dal solo locatario e facevano presente le loro azioni volte alla risoluzione contrattuale.

Il TAR Valle D’Aosta, accogliendo parzialmente le motivazioni in merito alla realizzazione di opere non modificanti il territorio e non influenti nel governo dello stesso, rigettava le istanze in merito alla estraneità dei proprietari alla realizzazione dell’abuso.

Asseriva il primo Giudice che “almeno a partire dalla data di accesso agli atti che essi stessi avevano presentato (5 agosto 2009), i proprietari erano ben al corrente dell’abuso; sotto altro profilo, la dichiarazione, peraltro non documentata, da essi presentata in data 13 aprile 2012, secondo cui a quella data essi stavano “formalizzando la risoluzione del contratto di locazione de quo”, quanto dichiarato era rimasta una mera intenzione, di fatto non attuata”.

Continuava il Giudice di primo grado, sostenendo che i proprietari venivano quindi ritenuti coinvolti nel fatto abusivo e giusti destinatari dei provvedimenti sanzionatori, “potendo la posizione del proprietario ritenersi neutra rispetto alle sanzioni per abusi edilizi e segnatamente rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene soltanto quando risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell’opera abusiva o che, essendone egli venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento”.

In sede d’impugnazione, il Consiglio di Stato ha confermato le statuizioni del Giudice di primo grado e, rigettando le motivazioni di ricorso, ha sostenuto che: “Non vale ad escludere l’incombenza dei doveri di gestione dominicale la circostanza della stipulazione del contratto di locazione, in quanto tale negozio, se comporta il trasferimento al conduttore della disponibilità materiale e del godimento dell’immobile, non fa affatto venire meno in assoluto in capo al proprietario i poteri e doveri di controllo, cura e vigilanza spettanti al proprietario locatore, il quale, anche se in un ambito diverso da quello in cui si esplica a sua volta il potere di custodia del conduttore, conserva un effettivo potere fisico sull’entità immobiliare locata (si pensi alla manutenzione straordinaria), con conseguente obbligo, sotto tutti i profili, di vigilanza sull’immobile (così Cassazione civile, sezione III, 27 luglio 2011, n.16422)”.

I Giudici di Palazzo Spada hanno ricordato inoltre che: “secondo i principi affermati dalla giurisprudenza che regolano la materia, il proprietario incolpevole di abuso edilizio commesso da altri, che voglia sfuggire all’effetto sanzionatorio di cui all’art. 31 del testo unico dell’edilizia della demolizione o dell’acquisizione come effetto della inottemperanza all’ordine di demolizione, deve provare la intrapresa di iniziative che, oltre a rendere palese la sua estraneità all’abuso (e in ciò si può convenire con la parte appellante), siano però anche idonee a costringere il responsabile dell’attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi nei sensi e nei modi richiesti dall’autorità amministrativa. Perché vi siano misure concretanti le “azioni idonee” ad escludere l’esclusione di responsabilità o la partecipazione all’abuso effettuato da terzi, prescindendo dall’effettivo riacquisto della materiale disponibilità del bene, si ritiene necessario un comportamento attivo, da estrinsecarsi in diffide o in altre iniziative di carattere ultimativo nei confronti del conduttore (“che si sia adoperato, una volta venutone a conoscenza, per la cessazione dell’abuso”, tra tante, si veda Cassazione penale, 10 novembre 1998, n.2948), al fine di evitare l’applicazione di una norma che, in caso di omessa demolizione dell’abuso, prevede che l’opera abusivamente costruita e la relativa area di sedime siano, di diritto, acquisite gratuitamente al patrimonio del Comune, non bastando invece a tal fine un comportamento meramente passivo di adesione alle iniziative comunali”.

(Consiglio di Stato, Sesta Sezione, Sentenza 4 maggio 2015, n. 2211)

La Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha riconosciuto, con la Sentenza del 4 maggio 2015 n. 2211, la responsabilità in solido in riferimento all’illecito di abuso edilizio in capo sia al proprietario dell’immobile, sia al locatario dello stesso; sia in termini sanzionatori in senso stretto, sia in  riduzione in pristino dello status ante illecito.

Nel caso in esame i proprietari di un immobile, locato ad una società che vi svolgeva attività di deposito, venivano raggiunti, nel settembre 2009, da un provvedimento emesso dall’Ente Comunale in cui venivano intimati, in solido con i locatari, alla demolizione delle opere abusivamente realizzate consistenti in un cancello, una parte di recinto e delle opere in muratura e laminato.

Dell’avvio del procedimento per l’accertamento di violazioni edili-urbanistiche gli intimati erano già venuti a conoscenza a mezzo di apposita comunicazione notificata dall’Ente Comunale nel giugno 2008 e nell’agosto dello stesso anno gli stessi provvedevano alla richiesta di accesso agli atti.

Alla notifica dell’ordine di demolizione gli intimati adivano il TAR Valle d’Aosta per l’annullamento del provvedimento, motivando la richiesta sulla base del fatto che non si trattava di opere permanenti, per la cui realizzazione era necessario il permesso di costruire, ma di opere precarie, essendo sufficiente la denuncia di inizio di attività, con la conseguenza che, in caso di rilevata difformità, sarebbe stata irrogabile la sola sanzione pecuniaria. In secondo ordine asserivano la loro estraneità ai fatti e quindi alla condotta illecita tenuta, a loro detta, dal solo locatario e facevano presente le loro azioni volte alla risoluzione contrattuale.

Il TAR Valle D’Aosta, accogliendo parzialmente le motivazioni in merito alla realizzazione di opere non modificanti il territorio e non influenti nel governo dello stesso, rigettava le istanze in merito alla estraneità dei proprietari alla realizzazione dell’abuso.

Asseriva il primo Giudice che “almeno a partire dalla data di accesso agli atti che essi stessi avevano presentato (5 agosto 2009), i proprietari erano ben al corrente dell’abuso; sotto altro profilo, la dichiarazione, peraltro non documentata, da essi presentata in data 13 aprile 2012, secondo cui a quella data essi stavano “formalizzando la risoluzione del contratto di locazione de quo”, quanto dichiarato era rimasta una mera intenzione, di fatto non attuata”.

Continuava il Giudice di primo grado, sostenendo che i proprietari venivano quindi ritenuti coinvolti nel fatto abusivo e giusti destinatari dei provvedimenti sanzionatori, “potendo la posizione del proprietario ritenersi neutra rispetto alle sanzioni per abusi edilizi e segnatamente rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene soltanto quando risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell’opera abusiva o che, essendone egli venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento”.

In sede d’impugnazione, il Consiglio di Stato ha confermato le statuizioni del Giudice di primo grado e, rigettando le motivazioni di ricorso, ha sostenuto che: “Non vale ad escludere l’incombenza dei doveri di gestione dominicale la circostanza della stipulazione del contratto di locazione, in quanto tale negozio, se comporta il trasferimento al conduttore della disponibilità materiale e del godimento dell’immobile, non fa affatto venire meno in assoluto in capo al proprietario i poteri e doveri di controllo, cura e vigilanza spettanti al proprietario locatore, il quale, anche se in un ambito diverso da quello in cui si esplica a sua volta il potere di custodia del conduttore, conserva un effettivo potere fisico sull’entità immobiliare locata (si pensi alla manutenzione straordinaria), con conseguente obbligo, sotto tutti i profili, di vigilanza sull’immobile (così Cassazione civile, sezione III, 27 luglio 2011, n.16422)”.

I Giudici di Palazzo Spada hanno ricordato inoltre che: “secondo i principi affermati dalla giurisprudenza che regolano la materia, il proprietario incolpevole di abuso edilizio commesso da altri, che voglia sfuggire all’effetto sanzionatorio di cui all’art. 31 del testo unico dell’edilizia della demolizione o dell’acquisizione come effetto della inottemperanza all’ordine di demolizione, deve provare la intrapresa di iniziative che, oltre a rendere palese la sua estraneità all’abuso (e in ciò si può convenire con la parte appellante), siano però anche idonee a costringere il responsabile dell’attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi nei sensi e nei modi richiesti dall’autorità amministrativa. Perché vi siano misure concretanti le “azioni idonee” ad escludere l’esclusione di responsabilità o la partecipazione all’abuso effettuato da terzi, prescindendo dall’effettivo riacquisto della materiale disponibilità del bene, si ritiene necessario un comportamento attivo, da estrinsecarsi in diffide o in altre iniziative di carattere ultimativo nei confronti del conduttore (“che si sia adoperato, una volta venutone a conoscenza, per la cessazione dell’abuso”, tra tante, si veda Cassazione penale, 10 novembre 1998, n.2948), al fine di evitare l’applicazione di una norma che, in caso di omessa demolizione dell’abuso, prevede che l’opera abusivamente costruita e la relativa area di sedime siano, di diritto, acquisite gratuitamente al patrimonio del Comune, non bastando invece a tal fine un comportamento meramente passivo di adesione alle iniziative comunali”.

(Consiglio di Stato, Sesta Sezione, Sentenza 4 maggio 2015, n. 2211)