La difesa dei diritti del cittadino nell’attuale situazione di riforma dei controlli e della giurisdizione
"LA DIFESA DEI DIRITTI DEL CITTADINO NELL’ATTUALE SITUAZIONE DI RIFORMA DEI CONTROLLI E DELLA GIURISDIZIONE"
"RAPPORTI TRA DIFENSORE CIVICO E ORGANI REGIONALI DI CONTROLLO"
Nel portare il saluto ai promotori ed ai partecipanti a questo importante convegno promosso dall’Organismo che rappresento (il Co.Re.Co.) insieme all’A.N.C.I. e all’U.P.I., mi sia consentito formulare alcune osservazioni sul nuovo sistema dei controlli amministrativi, così come disegnato dal legislatore in sintonia con il cambiamento profondo della pubblica amministrazione che ha prodotto, fra le tante novità, importanti innovazioni in materia.
Pare opportuno, in questa sede, interrogarsi sulle ragioni che hanno ispirato la tendenza in parola, mutando radicalmente il sistema precedente, forgiato dalla legge Scelba (62/1953) e sensibilmente alleggerito dalla legge 142/1990.
1) IL DIFENSORE CIVICO DA GARANTE A CONTROLLORE
Occorre in particolare meditare sulla scelta di affidare al "difensore civico" i controlli, prima di competenza del Co.Re.Co.
Lo scenario in cui viene alla luce la legge 127/1997 è quello caratterizzato dagli sforzi per allegerire l’attività amministrativa in generale, anche semplificando il sitema dei controlli.
Ma l’innovazione sicuramente più radicale apportata dalla legge Bassanini è l’affidamento del controllo eventuale sulle delibere di Giunta e di Consiglio al difensore civico e comunale: solamente ove questo non sia stato istituito, il controllo in parola continua a essere esercitato, pro tempore, dal Comitato Regionale di Controllo.
La scelta di affidare questa materia al difensore civico appare avulsa dal sistema dei principi generali.
Mi sia consentito svolgere preliminarmente alcuni rilievi critici sulla scelta in parola.
E’ fin troppo facile osservare che così, oltre ovviamente all’art. 130 della Costituzione, è stato violato ogni più elementare principio in materia di incompatibilità: dato che è il comune a nominare il difensore civico: è il controllato quindi che si sceglie in qualche modo il proprio controllore.
Non solo ma vengono affidate ai difensori civici compiti estranei a quelli istituzionali di tale figura che è nata, in tutte le democrazie occidentali, come "garante" a tutela degli interessi dei singoli cittadini davanti alla Pubblica Amministrazione.
Ci si domanda come si può conciliare tale veste, nelle materie di cui all’art. 17 n. 38, quando, in tale ipotesi il difensore civico ha diritto di decisione sulla legittimità del procedimento stesso.
Il contrasto è talmente palese e stridente che solo un orecchio scarsamente sensibile alla musica delle istituzioni può non avvertirlo. Senza dimenticare che il difensore civico, a differenze del Co.Re.Co., non deve avere necessariamente (e normalmente non ha) i requisiti di competenza giuridica per esercitare tali compiti e, comunque non ha i mezzi necessari.
Nella stessa linea appare anche assai discutibile l’assegnazione al difensore civico, stavolta regionale, (n.45) della nomina dei commissari ad acta per la sostituzione degli organi degli enti locali inadempienti. Tale scelta peraltro contrasta con quella di cui al comma 91 del medesimo articolo 17 che prevede, in caso di mancata adozione da parte dell’Ente locale dei regolamenti in tema di definizione del termine del procedimento, di responsabile del procedimento e di diritto d’accesso, la "nomina di un commissario per la loro adozione" da parte del Comitato Regionale di Controllo.
Non è chiaro perchè il controllo sostitutivo venga affidato al difensore civico e la nomina del commissario ad acta nel diritto d’accesso al Co.Re.Co.: la logica e la razionalità avrebbe imposto esattamente il contrario.
La spiegazione del nuovo ruolo di "controllore" assegnato al difensore civico, a mio modo di vedere, va individuata in una chiave ideologica che assegna alla difesa civica il compito di "umanizzare" le istituzioni in chiave democratica.
La legge n. 127 si colloca appunto in questo filone, potenziando in maniera davvero soprendente il ruolo del difensore civico. E’ noto che questo istituto è stato accompagnato al momento della nascita da notevoli attese che sono poi state smentite dall’esperienza vissuta (in proposito si richiamano i dati, non certo positivi, raccolti dall’A.N.C.I. e dal Movimento Federativo Democratico).
Esso nasce nei Comuni e nelle Province sulla base della legge 142/90 e dall’autonomia statutaria riconosciuta ai singoli Enti, e in alcune Regioni basandosi o su specifiche disposizioni statutarie oppure con il richiamo all’articolo 117 della Costituzione.
Quello che è certo è che la legge Bassanini porta a un forte rafforzamento del ruolo sia dei difensori civici comunali, investiti del potere di controllo, sia dei difensori civici regionali rafforzati sotto un duplice profilo, e cioè sia all’interno delle istituzioni regionali e locali verso i cittadini, sia mediante l’articolo 16 della normativa in esame, vedendosi esteso il loro ambito di competenza anche alla tutela dei cittadini residenti nella Regione nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato.
L’ampliamento delle competenze dei difensori civici regionali e locali deciso dalla legge 127/1997, si snoda infatti secondo tre schematiche direttrici:
- articolo 16: estende le attribuzioni del difensore civico regionale anche alle amministrazioni periferiche dello Stato per la tutela dei cittadini residenti nell’ambito territoriale di competenza;
- articolo 17, comma 38 e 39: affida il controllo eventuale sulle delibere di Giunta e Consiglio, in determinate materie, al difensore civico comunale;
- articolo 17, comma 45: prevede che il difensore civico regionale nomini un commissario ad acta "qualora i Comuni o le Province, sebben invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino od omettano di compiere atti obbligatori per legge".
Fra queste competenze, sicuramente la più discussa è quella relativa al controllo eventuale sulle deliberazioni.
In base alle disposizioni previste dal comma 38 dell’articolo 17 della legge 127/1997, un quarto dei consiglieri nei Comuni con popolazione superiore ai 15 mila abitanti, o un quinto nei Comuni con popolazione inferiore, possono richiedere la sottoposizione al controllo di legittimità, nei limiti delle illegittimità denunziate, con l’indicazione delle norme violate, nel termine di dieci giorni dall’affissione della delibera nell’albo pretorio.
Gli unici atti deliberativi sui quali il controllo in esame è esperibile, sono quelli concernenti le materie tassativamente indicate nella norma, ovvero:
a) appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario (440 milioni per servizi e forniture; 10 miliardi per appalti);
b) assunzioni del personale, piante organiche e relative variazioni.
Di assoluta importanza è la limitazione posta al vaglio della legittimità per le deliberazioni impugnate: il difensore civico deve controllare le delibere impugnate dal quorum di consiglieri fissato dalla legge solamente con riguardo alle illegittimità specificatamente denunziate.
Dopo aver verificato la ricevibilità ed ammissibilità del ricorso (presupposti soggettivi e oggettivi elencati dalla norma) e dopo aver valutate le doglianze, il difensore civico se ritiene che la delibera sia illegittima ne dà la comunicazione all’Ente entro 15 giorni dalla richiesta e lo invita a eliminare i vizi riscontrati.
Quid iuris circa gli effetti e l’efficacia di questa forma di controllo?
Il procedimento pare ripreso, pari pari, dal controllo per richiesta di riesame previsto (ma non imposto) dall’articolo 130, comma 2, della Costituzione, e di fatto abrogato dalla legge 142/1990: si tratta dell’ormai scomparso controllo esteso al merito, che a suo tempo ha fatto scorrere fiumi di inchiostro nella dottrina e nella giurisprudenza.
Non pare dubbio che, se sul piano procedimentale la norma richiami l’istituto sopra indicato, sul piano sostanziale invece siamo in presenza di una ipotesi classica di controllo di legittimità.
Controllo quindi "eventuale" su richiesta "qualificata" con le modalità riprese dall’articolo 45 della legge 142/1990 che, a sua volta, aveva un precedente nell’articolo 16 del testo unico del 1925 relativo al controllo degli atti delle aziende municipalizzate, che prevedeva appunto la sottoposizione di determinate deliberazioni all’organo di controllo "quando vi sia opposizione da parte di un quarto almeno dei consiglieri in carica".
Ma venendo all’efficacia del controllo in esame, è vero che non vi è sanzione espressa qualora l’Ente non ritenga di modificare la delibera ritenuta illegittima dal difensore civico, ma è altrattanto vero che l’efficacia è condizionata alla riproposizione della delibera impugnata dal Consiglio, il quale deve confermarla con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei suoi componenti.
Ma non solo.
E’ infatti pura teoria sostenere l’inutilità o la scarsa forza del provvedimento emesso dal difensore civico nel suo ufficio di controllo, nel momento in cui si discute se attribuire al difensore civico anche funzioni giustiziali in senso stretto (sospensione dell’efficacia degli atti;.....si veda il disegno di legge per l’istituzione del difensore civico nazionale, articolo 13 n. 5).
Questa disposizione è stata fulcro di intensi dubbi e perplessità, come abbiamo visto sopra.
Cosa si può rispondere a tali, a mio avviso fondate, eccezzioni?
La prima risposta a questi dubbi è di tipo letterale: in Europa e in Francia il difensore civico si chiama "mediateur", ovvero mediatore, colui che media, che si pone in posizione di terzeità fra pubblica amministrazione e cittadini.
Nei Paesi scandinavi e in Spagna, inoltre, a queste funzioni si assomma anche quella di "consulente" del Parlamento per "l’ombudsman" e per il "defensor del pueblo".
Naturalmente a questa semplicistica soluzione, altre risposte - confortate da disposti normativi - fanno eco.
In primo luogo le leggi regionali, che in modo uniforme assegnano e garantiscono al difensore civici "libertà, indipendenza e imparzialità".
In secondo luogo, il progetto di legge sull’istituzione del difensore civico nazionale che, oltre a ribadire i predetti concetti, assegna a esso anche le competenze di controllo in quei settori delle pubbliche amministrazione che "svolgono compiti ed erogano servizi nei confronti di particolari categorie di soggetti in condizione di disagio personale e sociale" (articolo 2 n. 6 del disegno di legge sul difensore civico nazionale).
In conclusione può fondatamente sostenersi che la figura del difensore civico, i requisiti di nomina, le guarentigie di cui si permea la figura, la personale credibilità e indipendenza (da cui il termine "magistrato di persuasione") hanno storicamente connotato - e tuttora connotano - la terzeità di giudizio dell’organo in questione.
2) RAPPORTI TRA DIFENSORE CIVICO E ORGANI REGIONALI DI CONTROLLO
I Co.Re.Co. avrebbero potuto arroccarsi corporativamente a difesa delle loro prerogative di organo costituzionalmente garantito, ma hanno preferito invece il confronto ed il dialogo per un concreto miglioramento dell’amministrazione pubblica.
Nell’ambito di questo confronto sul rinnovamento del sistema dei controlli di legittimità, il Coordinamento nazionale dei Co.Re.Co. ha raccolto nel 1999 l’invito del Ministero per gli Affari Regionali di costituire un gruppo di lavoro tra i rappresentanti nazionali dei Co.Re.Co. e dei difensori civici per proporre al legislatore emendamenti alla proposta di legge recante: "Norme in materia di difensore civico".
In quella sede ci siamo trovati concordi nel formulare quanto mai sintetiche ma importanti proposte di modifica di cui speriamo che il legislatore anche nel contesto della cosiddetta concertazione istituzionale, voglia tener conto.
Gli stessi difensori civici hanno riconosciuto l’eccessivo peso di compiti che finirebbero su di loro stessi, specialmente se dovessero essere affrontati da soli, nella nuova legge in gestazione, quasi fosse il difensore civico un nuovo ufficio esperto in tutto, operativo su tutto.
Per questo nell’ambito dell’accordo in sede di gruppo di lavoro abbiamo formulato una proposta di aggiustamento delle funzioni del difensore civico, oggi competente a pronunciarsi sul controllo di legittimità a richiesta dei consiglieri comunali ai sensi dell’art. 17 comma 38 L. 127/97, prevedendo che il difensore civico possa avvalersi del Co.Re.Co. per questa funzione, nel quadro di una collaborazione volontaria e paritaria tra i due organi.
Parimenti per tutte le proprie funzioni di sollecitazione e impulso e nel caso di inerzia della Pubblica Amministrazione locale (art. 10 e 12 della proposta di legge n. 619 all’esame del Parlamento) si è prevista la facoltà da parte del difensore civico di avvalersi del servizio di consulenza affidato dalla L. 127/97 ai Co.Re.Co. e che ormai va prendendo piede diffusamente, o di richiedere ai Co.Re.Co. la nomina del Commissario ad acta proprio per avere la certezza di professionalità in quest’ultima quanto mai delicata funzione.
Il problema di fondo che sembra tuttavia oggi non aver ancora ricevuto la giusta attenzione del legislatore è cioè quello dei cossiddetti interessi alla legalità senza una immediata e diretta imputazione.
Faccio un esempio:
se un Comune, espletata una gara pubblica una ditta soccombente ritiene di aver subito un torto, essa ricorrerà subito in via amministrativa e giurisdizionale.
Se invece una Giunta Comunale adotta un nuovo regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi in cui sono previste promozioni di livello e categoria generalizzate anche oltre il buon senso che l’efficacia, l’efficienza e l’economicità imporrebbero (caso non frequente), il maggior costo lo pagherà il cittadini con più I.C.I., addizionale I.R.P.E.F., ma chi ha l’interesse, o il titolo o il dovere di ricorrere? Probabilmente nessuno.
Proprio in questa area il controllo di legittimità dei Co.Re.Co. oggi solo eventuale e subordinato all’assenza del difensore civico, avrebbe solide basi di imparzialità, ragionevolezza e buon andamento, principi che la Costituzione tutela in una sua disposizione che fortunatamente anche oggi nessuno intende modificare.
3) IL NUOVO RUOLO DEL CO.RE.CO.
Ciò posto, mi sia consentito un accenno sul ruolo rinnovato del sistema dei controlli amministrativi in sintonia con il cambiamento profondo della pubblica amministrazione italiana avviato dal legislatore.
Ruolo rinnovato in cui tratti salienti sono:
1. L’accordo tra difensori civici e Co.Re.Co. nel gruppo di lavoro presso la presidenza del Consiglio dei Ministri - Dip. Affari regionali che auspichiamo trovi riscontro nella emanando legge quadro sul difensore civico, e di cui accennavamo prima;
2. Nuova collocazione dei Co.Re.Co. in armonia con il disegno complessivo delle leggi Bassanini;
3. La nuova funzione di consulenza dei Co.Re.Co. di cui questo convegno è un esempio evidente;
4. La costruzione presso i Co.Re.Co. della banca dati sugli EE.LL.
Oggi possiamo ritenere superata la fase di una visione solamente negativa del ruolo dei Co.Re.Co., da parte del legislatore e degli organismi associativi degli EE.LL. (A.N.C.I. - U.P.I. - U.N.C.E.M.) rispetto alla quale sicuramente aveva pesato una incapacità passata dei Co.Re.Co. di uscire da una collocazione arida di rigido controllo formale sull’attività amministrativa degli EE.LL.
Coscienti della necessità di questa autocritica il Coordinamento Nazionale dei Co.Re.Co. ha colto la sfida dei contenuti innovativi delle leggi Bassanini non per contrapposizioni tese a salvaguardare il passato ma per misurarsi sui nuovi spazi aperti dal legislatore per una nuova collocazione del controllo amministrativo, più sostanziale, più collaborativo, più propositivo e di sostegno.
Su questa impostazione abbiamo registrato e registriamo quotidianamente il pieno sostegno in particolare dei piccoli comuni i quali, spesso privi delle alte specializzazioni e professionalità presenti negli enti di grandi dimensioni, necessitano di un supporto tecnico e amministrativo per affrontare meglio la sfida del cambiamento e dell’efficienza amministrativa che anche su di esse incombe.
Si tratta quindi di avviare una nuova fase, con maggiore attenzione ai controlli sostanziali rispetto ai controlli formali, a tutela comunque di un tasso di legalità dell’azione amministrativa che non potrà mai essere sacrificato e che anzi dovrebbe essere sempre salvaguardato accompagnando ad esso l’efficienza non sostituendolo o contrapponendolo a quest’ultima.
La tesi da alcuni sostenuta, che infatti potrebbe essere sacrificata un pò di legalità al fine di favorire l’efficienza, oltre che rischiosa giuridicamente si è rivelata erronea anche sotto il profilo dell’opportunità politica, nell’ottica dell’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.
Altre e più importanti erano le cause di una profonda arretratezza e inefficienza:
a) il formalismo burocratico;
b) la assenza del principio di responsabilità;
c) il numero abnorme delle leggi e procedimenti amministrativi in assenza di ogni disegno organico di semplificazione;
d) la mancanza di autonomia organizzativa normativa, finanziaria degli EE.LL.;
e) i limiti procedurali e quantitativi della finanza locale.
Coerentemente, il legislatore recente ha affrontato questi cinque punti (per citare solo i principali) in maniera radicale con i decreti legsialtivi 80/98 e 286/99; con le leggi n. 127/97 e n. 265/99 con le seguenti finalità: definire le precise responsabilità tra organi politici e apparati burocratici, rafforzare l’autonomia degli EE.LL., semplificare l’azione amministrativa.
In questo contesto i controlli amministrativi possono essere certamente ridisegnati (magari sull’esempio di quello francese, divenendo controlli successivi di legittimità), ma non certamente per quanto detto, possono essere esautorati o soppressi.
Come si può pensare di eliminare d’altronde un primo vaglio sulla legalità amministrativa, quale quello del Co.Re.Co., considerando che questo, in Italia, non costa nulla al cittadino, all’impresa, al consigliere comunale, a chi ha interesse in una procedimento amministrativo, e che la risposta arriva entro il tempo arriva entro il tempo massimo di 30 giorni (questo è il termine di risposta del Co.Re.Co. ribadito dalla L. 127/97), quando la giustizia italiana, che resterebbe l’unico interlocutore dei soggetti sopradetti, costa milioni di lire e la risposta definitiva che dà cetezza giuridica arriva in numero di anni dopo tale che siamo il paese più condannato nell’Unione Europea per il sostanziale diniego del diritto al giusto e ragionevole processo?
La nuova fruizione di consulenza affidata ai Co.Re.Co. dalla Legge Bassanini n. 127/97 ha vissuto una fase iniziale di ritardo, in via di superamento, a causa di un equivoco.
Laddove la legge affermava che le Regioni disciplinavano con propria normativa il servizio di consulenza si era ritenuto da alcuni che essa poteva essere espletata solo dopo che la relativa disciplina era stata definita con la legge regionale.
Ciò si è rilevato erroneo in fatto e in diritto sia perchè "normativa" può essere in senso lato anche una disciplina generale affidata ad atti deliberativi di Giunta regionale, sia perchè comunque a fronte delle numerose e pressanti richieste provenienti dagli Enti Locali sarebbe stato assurdo non erogare il servizio richiesto che si è ad oggi strutturato con molteplici gradazioni nelle diverse regioni italiane.
Come Coordinamento Nazionale dei Co.Re.Co. abbiamo svolto in attuazione della funzione di Consulenza, tra il 1998 ed oggi, una decina di Convegni tra nazionali e regionali, tutti gratuiti con materiale di documentazione di qualità, che hanno riscosso tutti ampia partecipazione ed unanime apprezzamento e ringraziamento proprio da parte dei diretti destinatari: sindaci, assessori, consiglieri, dirigenti, segretari comunali, funzionari pubblici.
Ciò è sufficiente per rafforzarci nella convinzione che è necessario proseguire su questa strada di collaborazione e sostegno agli EE.LL.
E’ quindi per spingere oltre il ruolo nuovo dei Co.Re.Co., verso una sfida innovativa e impegnativa, che intendiamo avanzare specifiche proposte progettuali rivolte in primo luogo alle Amministrazioni regionali.
Presso tutti Co.Re.Co. si è accumulata negli ultimi anni una banca dati di eccezzionale interesse, del tutto sottovalutata se non colpervolemente ignorata contenente i bilanci, i conto consuntivi, le rile -
vazioni programmatiche degli Enti Locali, i regolamenti, gli statuti, i programmi, etc.....i quali rappresentano una base di dati per analisi conoscitive, di studio, di scelte amministrative e di raffronto comparativo su base regionale di estrema importanza, che non interferisce con il compito di sintesi più generali e svolto da altri organismi nazionali quali l’I.S.T.A.T. e la Corte dei Conti.
Si tratta di organizzarla e trasformarla con le nuove tecnologie della comunicazione inserendola nella grande rete senza frontiere rapprensetata da Internet per un accesso facile ed immediato di tutti gli operatori.
E’ questo il progetto che vogliamo sviluppare in ogni Regione: una banca dati informatica presso i Co.Re.Co. al servizio degli Enti Locali e un Osservatorio Regionale sulle misurazione e comparazione dei costi, rendimenti, risultati dele pubbliche amministrazioni locali.
"LA DIFESA DEI DIRITTI DEL CITTADINO NELL’ATTUALE SITUAZIONE DI RIFORMA DEI CONTROLLI E DELLA GIURISDIZIONE"
"RAPPORTI TRA DIFENSORE CIVICO E ORGANI REGIONALI DI CONTROLLO"
Nel portare il saluto ai promotori ed ai partecipanti a questo importante convegno promosso dall’Organismo che rappresento (il Co.Re.Co.) insieme all’A.N.C.I. e all’U.P.I., mi sia consentito formulare alcune osservazioni sul nuovo sistema dei controlli amministrativi, così come disegnato dal legislatore in sintonia con il cambiamento profondo della pubblica amministrazione che ha prodotto, fra le tante novità, importanti innovazioni in materia.
Pare opportuno, in questa sede, interrogarsi sulle ragioni che hanno ispirato la tendenza in parola, mutando radicalmente il sistema precedente, forgiato dalla legge Scelba (62/1953) e sensibilmente alleggerito dalla legge 142/1990.
1) IL DIFENSORE CIVICO DA GARANTE A CONTROLLORE
Occorre in particolare meditare sulla scelta di affidare al "difensore civico" i controlli, prima di competenza del Co.Re.Co.
Lo scenario in cui viene alla luce la legge 127/1997 è quello caratterizzato dagli sforzi per allegerire l’attività amministrativa in generale, anche semplificando il sitema dei controlli.
Ma l’innovazione sicuramente più radicale apportata dalla legge Bassanini è l’affidamento del controllo eventuale sulle delibere di Giunta e di Consiglio al difensore civico e comunale: solamente ove questo non sia stato istituito, il controllo in parola continua a essere esercitato, pro tempore, dal Comitato Regionale di Controllo.
La scelta di affidare questa materia al difensore civico appare avulsa dal sistema dei principi generali.
Mi sia consentito svolgere preliminarmente alcuni rilievi critici sulla scelta in parola.
E’ fin troppo facile osservare che così, oltre ovviamente all’art. 130 della Costituzione, è stato violato ogni più elementare principio in materia di incompatibilità: dato che è il comune a nominare il difensore civico: è il controllato quindi che si sceglie in qualche modo il proprio controllore.
Non solo ma vengono affidate ai difensori civici compiti estranei a quelli istituzionali di tale figura che è nata, in tutte le democrazie occidentali, come "garante" a tutela degli interessi dei singoli cittadini davanti alla Pubblica Amministrazione.
Ci si domanda come si può conciliare tale veste, nelle materie di cui all’art. 17 n. 38, quando, in tale ipotesi il difensore civico ha diritto di decisione sulla legittimità del procedimento stesso.
Il contrasto è talmente palese e stridente che solo un orecchio scarsamente sensibile alla musica delle istituzioni può non avvertirlo. Senza dimenticare che il difensore civico, a differenze del Co.Re.Co., non deve avere necessariamente (e normalmente non ha) i requisiti di competenza giuridica per esercitare tali compiti e, comunque non ha i mezzi necessari.
Nella stessa linea appare anche assai discutibile l’assegnazione al difensore civico, stavolta regionale, (n.45) della nomina dei commissari ad acta per la sostituzione degli organi degli enti locali inadempienti. Tale scelta peraltro contrasta con quella di cui al comma 91 del medesimo articolo 17 che prevede, in caso di mancata adozione da parte dell’Ente locale dei regolamenti in tema di definizione del termine del procedimento, di responsabile del procedimento e di diritto d’accesso, la "nomina di un commissario per la loro adozione" da parte del Comitato Regionale di Controllo.
Non è chiaro perchè il controllo sostitutivo venga affidato al difensore civico e la nomina del commissario ad acta nel diritto d’accesso al Co.Re.Co.: la logica e la razionalità avrebbe imposto esattamente il contrario.
La spiegazione del nuovo ruolo di "controllore" assegnato al difensore civico, a mio modo di vedere, va individuata in una chiave ideologica che assegna alla difesa civica il compito di "umanizzare" le istituzioni in chiave democratica.
La legge n. 127 si colloca appunto in questo filone, potenziando in maniera davvero soprendente il ruolo del difensore civico. E’ noto che questo istituto è stato accompagnato al momento della nascita da notevoli attese che sono poi state smentite dall’esperienza vissuta (in proposito si richiamano i dati, non certo positivi, raccolti dall’A.N.C.I. e dal Movimento Federativo Democratico).
Esso nasce nei Comuni e nelle Province sulla base della legge 142/90 e dall’autonomia statutaria riconosciuta ai singoli Enti, e in alcune Regioni basandosi o su specifiche disposizioni statutarie oppure con il richiamo all’articolo 117 della Costituzione.
Quello che è certo è che la legge Bassanini porta a un forte rafforzamento del ruolo sia dei difensori civici comunali, investiti del potere di controllo, sia dei difensori civici regionali rafforzati sotto un duplice profilo, e cioè sia all’interno delle istituzioni regionali e locali verso i cittadini, sia mediante l’articolo 16 della normativa in esame, vedendosi esteso il loro ambito di competenza anche alla tutela dei cittadini residenti nella Regione nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato.
L’ampliamento delle competenze dei difensori civici regionali e locali deciso dalla legge 127/1997, si snoda infatti secondo tre schematiche direttrici:
- articolo 16: estende le attribuzioni del difensore civico regionale anche alle amministrazioni periferiche dello Stato per la tutela dei cittadini residenti nell’ambito territoriale di competenza;
- articolo 17, comma 38 e 39: affida il controllo eventuale sulle delibere di Giunta e Consiglio, in determinate materie, al difensore civico comunale;
- articolo 17, comma 45: prevede che il difensore civico regionale nomini un commissario ad acta "qualora i Comuni o le Province, sebben invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino od omettano di compiere atti obbligatori per legge".
Fra queste competenze, sicuramente la più discussa è quella relativa al controllo eventuale sulle deliberazioni.
In base alle disposizioni previste dal comma 38 dell’articolo 17 della legge 127/1997, un quarto dei consiglieri nei Comuni con popolazione superiore ai 15 mila abitanti, o un quinto nei Comuni con popolazione inferiore, possono richiedere la sottoposizione al controllo di legittimità, nei limiti delle illegittimità denunziate, con l’indicazione delle norme violate, nel termine di dieci giorni dall’affissione della delibera nell’albo pretorio.
Gli unici atti deliberativi sui quali il controllo in esame è esperibile, sono quelli concernenti le materie tassativamente indicate nella norma, ovvero:
a) appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario (440 milioni per servizi e forniture; 10 miliardi per appalti);
b) assunzioni del personale, piante organiche e relative variazioni.
Di assoluta importanza è la limitazione posta al vaglio della legittimità per le deliberazioni impugnate: il difensore civico deve controllare le delibere impugnate dal quorum di consiglieri fissato dalla legge solamente con riguardo alle illegittimità specificatamente denunziate.
Dopo aver verificato la ricevibilità ed ammissibilità del ricorso (presupposti soggettivi e oggettivi elencati dalla norma) e dopo aver valutate le doglianze, il difensore civico se ritiene che la delibera sia illegittima ne dà la comunicazione all’Ente entro 15 giorni dalla richiesta e lo invita a eliminare i vizi riscontrati.
Quid iuris circa gli effetti e l’efficacia di questa forma di controllo?
Il procedimento pare ripreso, pari pari, dal controllo per richiesta di riesame previsto (ma non imposto) dall’articolo 130, comma 2, della Costituzione, e di fatto abrogato dalla legge 142/1990: si tratta dell’ormai scomparso controllo esteso al merito, che a suo tempo ha fatto scorrere fiumi di inchiostro nella dottrina e nella giurisprudenza.
Non pare dubbio che, se sul piano procedimentale la norma richiami l’istituto sopra indicato, sul piano sostanziale invece siamo in presenza di una ipotesi classica di controllo di legittimità.
Controllo quindi "eventuale" su richiesta "qualificata" con le modalità riprese dall’articolo 45 della legge 142/1990 che, a sua volta, aveva un precedente nell’articolo 16 del testo unico del 1925 relativo al controllo degli atti delle aziende municipalizzate, che prevedeva appunto la sottoposizione di determinate deliberazioni all’organo di controllo "quando vi sia opposizione da parte di un quarto almeno dei consiglieri in carica".
Ma venendo all’efficacia del controllo in esame, è vero che non vi è sanzione espressa qualora l’Ente non ritenga di modificare la delibera ritenuta illegittima dal difensore civico, ma è altrattanto vero che l’efficacia è condizionata alla riproposizione della delibera impugnata dal Consiglio, il quale deve confermarla con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei suoi componenti.
Ma non solo.
E’ infatti pura teoria sostenere l’inutilità o la scarsa forza del provvedimento emesso dal difensore civico nel suo ufficio di controllo, nel momento in cui si discute se attribuire al difensore civico anche funzioni giustiziali in senso stretto (sospensione dell’efficacia degli atti;.....si veda il disegno di legge per l’istituzione del difensore civico nazionale, articolo 13 n. 5).
Questa disposizione è stata fulcro di intensi dubbi e perplessità, come abbiamo visto sopra.
Cosa si può rispondere a tali, a mio avviso fondate, eccezzioni?
La prima risposta a questi dubbi è di tipo letterale: in Europa e in Francia il difensore civico si chiama "mediateur", ovvero mediatore, colui che media, che si pone in posizione di terzeità fra pubblica amministrazione e cittadini.
Nei Paesi scandinavi e in Spagna, inoltre, a queste funzioni si assomma anche quella di "consulente" del Parlamento per "l’ombudsman" e per il "defensor del pueblo".
Naturalmente a questa semplicistica soluzione, altre risposte - confortate da disposti normativi - fanno eco.
In primo luogo le leggi regionali, che in modo uniforme assegnano e garantiscono al difensore civici "libertà, indipendenza e imparzialità".
In secondo luogo, il progetto di legge sull’istituzione del difensore civico nazionale che, oltre a ribadire i predetti concetti, assegna a esso anche le competenze di controllo in quei settori delle pubbliche amministrazione che "svolgono compiti ed erogano servizi nei confronti di particolari categorie di soggetti in condizione di disagio personale e sociale" (articolo 2 n. 6 del disegno di legge sul difensore civico nazionale).
In conclusione può fondatamente sostenersi che la figura del difensore civico, i requisiti di nomina, le guarentigie di cui si permea la figura, la personale credibilità e indipendenza (da cui il termine "magistrato di persuasione") hanno storicamente connotato - e tuttora connotano - la terzeità di giudizio dell’organo in questione.
2) RAPPORTI TRA DIFENSORE CIVICO E ORGANI REGIONALI DI CONTROLLO
I Co.Re.Co. avrebbero potuto arroccarsi corporativamente a difesa delle loro prerogative di organo costituzionalmente garantito, ma hanno preferito invece il confronto ed il dialogo per un concreto miglioramento dell’amministrazione pubblica.
Nell’ambito di questo confronto sul rinnovamento del sistema dei controlli di legittimità, il Coordinamento nazionale dei Co.Re.Co. ha raccolto nel 1999 l’invito del Ministero per gli Affari Regionali di costituire un gruppo di lavoro tra i rappresentanti nazionali dei Co.Re.Co. e dei difensori civici per proporre al legislatore emendamenti alla proposta di legge recante: "Norme in materia di difensore civico".
In quella sede ci siamo trovati concordi nel formulare quanto mai sintetiche ma importanti proposte di modifica di cui speriamo che il legislatore anche nel contesto della cosiddetta concertazione istituzionale, voglia tener conto.
Gli stessi difensori civici hanno riconosciuto l’eccessivo peso di compiti che finirebbero su di loro stessi, specialmente se dovessero essere affrontati da soli, nella nuova legge in gestazione, quasi fosse il difensore civico un nuovo ufficio esperto in tutto, operativo su tutto.
Per questo nell’ambito dell’accordo in sede di gruppo di lavoro abbiamo formulato una proposta di aggiustamento delle funzioni del difensore civico, oggi competente a pronunciarsi sul controllo di legittimità a richiesta dei consiglieri comunali ai sensi dell’art. 17 comma 38 L. 127/97, prevedendo che il difensore civico possa avvalersi del Co.Re.Co. per questa funzione, nel quadro di una collaborazione volontaria e paritaria tra i due organi.
Parimenti per tutte le proprie funzioni di sollecitazione e impulso e nel caso di inerzia della Pubblica Amministrazione locale (art. 10 e 12 della proposta di legge n. 619 all’esame del Parlamento) si è prevista la facoltà da parte del difensore civico di avvalersi del servizio di consulenza affidato dalla L. 127/97 ai Co.Re.Co. e che ormai va prendendo piede diffusamente, o di richiedere ai Co.Re.Co. la nomina del Commissario ad acta proprio per avere la certezza di professionalità in quest’ultima quanto mai delicata funzione.
Il problema di fondo che sembra tuttavia oggi non aver ancora ricevuto la giusta attenzione del legislatore è cioè quello dei cossiddetti interessi alla legalità senza una immediata e diretta imputazione.
Faccio un esempio:
se un Comune, espletata una gara pubblica una ditta soccombente ritiene di aver subito un torto, essa ricorrerà subito in via amministrativa e giurisdizionale.
Se invece una Giunta Comunale adotta un nuovo regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi in cui sono previste promozioni di livello e categoria generalizzate anche oltre il buon senso che l’efficacia, l’efficienza e l’economicità imporrebbero (caso non frequente), il maggior costo lo pagherà il cittadini con più I.C.I., addizionale I.R.P.E.F., ma chi ha l’interesse, o il titolo o il dovere di ricorrere? Probabilmente nessuno.
Proprio in questa area il controllo di legittimità dei Co.Re.Co. oggi solo eventuale e subordinato all’assenza del difensore civico, avrebbe solide basi di imparzialità, ragionevolezza e buon andamento, principi che la Costituzione tutela in una sua disposizione che fortunatamente anche oggi nessuno intende modificare.
3) IL NUOVO RUOLO DEL CO.RE.CO.
Ciò posto, mi sia consentito un accenno sul ruolo rinnovato del sistema dei controlli amministrativi in sintonia con il cambiamento profondo della pubblica amministrazione italiana avviato dal legislatore.
Ruolo rinnovato in cui tratti salienti sono:
1. L’accordo tra difensori civici e Co.Re.Co. nel gruppo di lavoro presso la presidenza del Consiglio dei Ministri - Dip. Affari regionali che auspichiamo trovi riscontro nella emanando legge quadro sul difensore civico, e di cui accennavamo prima;
2. Nuova collocazione dei Co.Re.Co. in armonia con il disegno complessivo delle leggi Bassanini;
3. La nuova funzione di consulenza dei Co.Re.Co. di cui questo convegno è un esempio evidente;
4. La costruzione presso i Co.Re.Co. della banca dati sugli EE.LL.
Oggi possiamo ritenere superata la fase di una visione solamente negativa del ruolo dei Co.Re.Co., da parte del legislatore e degli organismi associativi degli EE.LL. (A.N.C.I. - U.P.I. - U.N.C.E.M.) rispetto alla quale sicuramente aveva pesato una incapacità passata dei Co.Re.Co. di uscire da una collocazione arida di rigido controllo formale sull’attività amministrativa degli EE.LL.
Coscienti della necessità di questa autocritica il Coordinamento Nazionale dei Co.Re.Co. ha colto la sfida dei contenuti innovativi delle leggi Bassanini non per contrapposizioni tese a salvaguardare il passato ma per misurarsi sui nuovi spazi aperti dal legislatore per una nuova collocazione del controllo amministrativo, più sostanziale, più collaborativo, più propositivo e di sostegno.
Su questa impostazione abbiamo registrato e registriamo quotidianamente il pieno sostegno in particolare dei piccoli comuni i quali, spesso privi delle alte specializzazioni e professionalità presenti negli enti di grandi dimensioni, necessitano di un supporto tecnico e amministrativo per affrontare meglio la sfida del cambiamento e dell’efficienza amministrativa che anche su di esse incombe.
Si tratta quindi di avviare una nuova fase, con maggiore attenzione ai controlli sostanziali rispetto ai controlli formali, a tutela comunque di un tasso di legalità dell’azione amministrativa che non potrà mai essere sacrificato e che anzi dovrebbe essere sempre salvaguardato accompagnando ad esso l’efficienza non sostituendolo o contrapponendolo a quest’ultima.
La tesi da alcuni sostenuta, che infatti potrebbe essere sacrificata un pò di legalità al fine di favorire l’efficienza, oltre che rischiosa giuridicamente si è rivelata erronea anche sotto il profilo dell’opportunità politica, nell’ottica dell’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.
Altre e più importanti erano le cause di una profonda arretratezza e inefficienza:
a) il formalismo burocratico;
b) la assenza del principio di responsabilità;
c) il numero abnorme delle leggi e procedimenti amministrativi in assenza di ogni disegno organico di semplificazione;
d) la mancanza di autonomia organizzativa normativa, finanziaria degli EE.LL.;
e) i limiti procedurali e quantitativi della finanza locale.
Coerentemente, il legislatore recente ha affrontato questi cinque punti (per citare solo i principali) in maniera radicale con i decreti legsialtivi 80/98 e 286/99; con le leggi n. 127/97 e n. 265/99 con le seguenti finalità: definire le precise responsabilità tra organi politici e apparati burocratici, rafforzare l’autonomia degli EE.LL., semplificare l’azione amministrativa.
In questo contesto i controlli amministrativi possono essere certamente ridisegnati (magari sull’esempio di quello francese, divenendo controlli successivi di legittimità), ma non certamente per quanto detto, possono essere esautorati o soppressi.
Come si può pensare di eliminare d’altronde un primo vaglio sulla legalità amministrativa, quale quello del Co.Re.Co., considerando che questo, in Italia, non costa nulla al cittadino, all’impresa, al consigliere comunale, a chi ha interesse in una procedimento amministrativo, e che la risposta arriva entro il tempo arriva entro il tempo massimo di 30 giorni (questo è il termine di risposta del Co.Re.Co. ribadito dalla L. 127/97), quando la giustizia italiana, che resterebbe l’unico interlocutore dei soggetti sopradetti, costa milioni di lire e la risposta definitiva che dà cetezza giuridica arriva in numero di anni dopo tale che siamo il paese più condannato nell’Unione Europea per il sostanziale diniego del diritto al giusto e ragionevole processo?
La nuova fruizione di consulenza affidata ai Co.Re.Co. dalla Legge Bassanini n. 127/97 ha vissuto una fase iniziale di ritardo, in via di superamento, a causa di un equivoco.
Laddove la legge affermava che le Regioni disciplinavano con propria normativa il servizio di consulenza si era ritenuto da alcuni che essa poteva essere espletata solo dopo che la relativa disciplina era stata definita con la legge regionale.
Ciò si è rilevato erroneo in fatto e in diritto sia perchè "normativa" può essere in senso lato anche una disciplina generale affidata ad atti deliberativi di Giunta regionale, sia perchè comunque a fronte delle numerose e pressanti richieste provenienti dagli Enti Locali sarebbe stato assurdo non erogare il servizio richiesto che si è ad oggi strutturato con molteplici gradazioni nelle diverse regioni italiane.
Come Coordinamento Nazionale dei Co.Re.Co. abbiamo svolto in attuazione della funzione di Consulenza, tra il 1998 ed oggi, una decina di Convegni tra nazionali e regionali, tutti gratuiti con materiale di documentazione di qualità, che hanno riscosso tutti ampia partecipazione ed unanime apprezzamento e ringraziamento proprio da parte dei diretti destinatari: sindaci, assessori, consiglieri, dirigenti, segretari comunali, funzionari pubblici.
Ciò è sufficiente per rafforzarci nella convinzione che è necessario proseguire su questa strada di collaborazione e sostegno agli EE.LL.
E’ quindi per spingere oltre il ruolo nuovo dei Co.Re.Co., verso una sfida innovativa e impegnativa, che intendiamo avanzare specifiche proposte progettuali rivolte in primo luogo alle Amministrazioni regionali.
Presso tutti Co.Re.Co. si è accumulata negli ultimi anni una banca dati di eccezzionale interesse, del tutto sottovalutata se non colpervolemente ignorata contenente i bilanci, i conto consuntivi, le rile -
vazioni programmatiche degli Enti Locali, i regolamenti, gli statuti, i programmi, etc.....i quali rappresentano una base di dati per analisi conoscitive, di studio, di scelte amministrative e di raffronto comparativo su base regionale di estrema importanza, che non interferisce con il compito di sintesi più generali e svolto da altri organismi nazionali quali l’I.S.T.A.T. e la Corte dei Conti.
Si tratta di organizzarla e trasformarla con le nuove tecnologie della comunicazione inserendola nella grande rete senza frontiere rapprensetata da Internet per un accesso facile ed immediato di tutti gli operatori.
E’ questo il progetto che vogliamo sviluppare in ogni Regione: una banca dati informatica presso i Co.Re.Co. al servizio degli Enti Locali e un Osservatorio Regionale sulle misurazione e comparazione dei costi, rendimenti, risultati dele pubbliche amministrazioni locali.
