L’importanza della corretta instaurazione del giudizio di costituzionalità

1. Premessa.

La scelta del giudice a quo se rimettere o meno gli atti al giudice costituzionale e le modalità di redazione della relativa ordinanza sono due tra gli aspetti più critici dei rapporti tra l’autorità rimettente e quella “ricevente”. La delicatezza del giudizio prognostico richiesto al giudice - sia sulle norme di cui ritiene di fare applicazione nella decisione (a volte ancora lontana), sia sulla loro contrarietà a costituzione - nonché la particolare complessità dei requisiti che deve presentare l’ordinanza di rimessione, secondo l’attuale giurisprudenza della Corte, richiederebbe un’adeguata preparazione degli operatori del diritto, in particolar modo dei magistrati, che non solo operano – con un compito importantissimo - da filtro per le questioni di costituzionalità, bensì anche quali materiali redattori del provvedimento con cui la Corte viene investita della questione. L’assenza di una formazione specifica sia a livello universitario, ove il diritto costituzionale viene studiato in termini molto generali, sia nella selezione e nella formazione dei giudici, aggravata dalla mancanza di strumenti di ausilio all’operatore giuridico (manuali o formulari specifici), porta come conseguenza una crisi del meccanismo della rimessione, per cui la maggior parte delle ordinanze che emette annualmente la Corte sono decisioni in rito di manifesta inammissibilità o di manifesta infondatezza. Giova, in argomento, riportare un passo delle dichiarazioni rese all’inizio del 2007 dal presidente della Corte: “A proposito di decisioni di inammissibilità, per non corretta instaurazione del giudizio di costituzionalità, anche nel 2006 – come del resto negli anni precedenti – il loro numero é stato elevato. In prevalenza si tratta di giudizi in via incidentale, nei quali il giudice rimettente – trascurando il principio di autosufficienza dell’ordinanza di rimessione – non ha descritto, o non ha descritto compiutamente, la fattispecie concreta; ovvero non ha motivato, o non ha motivato congruamente, sulla rilevanza; ovvero – come prima si é detto – ha omesso di ricercare la possibilità di dare della norma in esame un’interpretazione adeguatrice.

Il fenomeno merita qualche riflessione. La Corte ha costantemente richiamato i giudici remittenti al rigoroso rispetto dei requisiti posti dalla legge per una valida instaurazione del processo costituzionale. Ovviamente ogni dichiarazione di inammissibilità per la mancata osservanza di tali requisiti preclude alla Corte l’esame del merito delle questioni. Ma qualsiasi diversa soluzione si risolverebbe nell’indebita sostituzione della Corte ai giudici, ai quali soltanto l’ordinamento attribuisce il potere di promuovere il giudizio incidentale.

Il mancato esame del merito della questione rivela quindi non un rifiuto della Corte di svolgere il sindacato di costituzionalità richiesto dal giudice rimettente, ma al contrario il profondo rispetto di essa per i suoi principali interlocutori.

Potrebbe quindi auspicarsi che le sedi istituzionali competenti organizzino sollecitamente iniziative miranti ad offrire – eventualmente con la collaborazione della Corte – ai giudici ordinari e speciali, togati e onorari, le informazioni e gli strumenti più idonei per la corretta proposizione delle questioni di costituzionalità.”[1]

Si deve dunque porre molta attenzione al dato formale, oltre a quello sostanziale, nel senso che non è sufficiente individuare la norma contraria a costituzione ed effettuare correttamente il giudizio prognostico di costituzionalità (in realtà di non manifesta conformità a costituzione), ma bisogna anche prospettare correttamente alla Corte la questione, con un’ordinanza che sia completa (cioè contenga tutti i requisiti che le norme di legge o la giurisprudenza della Corte ritengono necessari perché sia validamente instaurato il processo costituzionale).

2. L’ordinanza di rigetto

L’ordinanza di rigetto presuppone necessariamente un’eccezione di parte, sulla quale il giudice a quo è chiamato a decidere; posto che la questione di costituzionalità è rilevabile d’ufficio in qualunque tempo, è sempre preferibile che il giudice motivi il rigetto nel merito, evitando pronunce di inammissibilità per asserita tardività del rilievo di parte. Analogamente sono da evitare pronunce di inammissibilità per incompletezza dell’istanza, dal momento che le motivazioni di rilevanza e non manifesta infondatezza sono richieste per l’ordinanza del giudice e non per gli atti di parte, che rimangono atti interni del processo a quo e vengono integralmente superati dal provvedimento giudiziale di rimessione.

Il giudice a quo, in sostanza, deve prendere posizione sulla questione di costituzionalità, dato il superiore interesse pubblico che vi sottende; la rilevabilità d’ufficio lo “costringe” ad entrare sempre nel merito.

Qualora il giudice valuti negativamente la richiesta di parte, vuoi per difetto di rilevanza, vuoi per manifesta infondatezza della questione[2], emette ordinanza di rigetto; tale decisione non deve essere necessariamente contenuta in apposito provvedimento, ben potendo il giudice provvedere con un’ordinanza istruttoria o – per il ragionamento logico che nel più stà il meno – con la sentenza che definisce il giudizio davanti a sé[3]. Il giudice può anche, di fronte all’eccezione di parte, riservarsi di decidere in un secondo momento; tale modus operandi non solo deve ritenersi ammissibile, ma è anche più corretto di una decisione immediata tutte le volte che il processo si trova ancora in uno stato embrionale, ragion per cui è troppo presto emettere un fondato giudizio sulla rilevanza. Oltre a non sapere esattamente se di quella norma censurata si farà effettivamente applicazione al momento della decisione, il giudice potrebbe trovarsi di fronte a numerose eccezioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito, la cui previa soluzione (o, quantomeno, seria delibazione), si pone come antecedente logico per la rilevanza della questione di costituzionalità prospettata con riferimento ad una norma da applicare in sede di decisione.

Dice l’art. 24 della legge 87/’53 che l’ordinanza che respinge l’eccezione di illegittimità costituzionale per manifesta irrilevanza o infondatezza deve essere adeguatamente motivata.

Va innanzitutto rilevata la differente formulazione con l’art. 18 della stessa legge, il quale prevede, per le ordinanze di rigetto emesse dalla Corte, la motivazione succinta; la ragione della differenza può ricercarsi nel fatto che le ordinanze della Corte sono inappellabili ed insindacabili, mentre quelle del giudice a quo sono riesaminabili dal giudice del grado successivo, il quale può valutare diversamente la questione. La motivazione, allora, può servire alla parte per decidere se riproporre la questione nel grado ulteriore, nonché ai giudici di questo grado per controllare il procedimento logico che ha portato il primo giudice al rigetto dell’eccezione. Va, peraltro, osservato, sotto diversa prospettiva, che proprio l’assenza di impugnabilità dell’ordinanza di rigetto della Corte dovrebbe comportare un’adeguata motivazione, sia per rendere edotta la parte dell’errore in cui è incorsa, sia per permetterle di valutare se sia opportuno rimettere nuovamente la questione alla Corte, eliminando il problema che ha dato luogo al rigetto (ad esempio una mancata descrizione del fatto o un’insufficiente motivazione sulla rilevanza).

L’esame della giurisprudenza costituzionale rivela, peraltro, che le ordinanze della Corte sono sempre adeguatamente motivate, salvo i casi più semplici e ripetitivi, in cui comunque si fa generalmente rinvio a precedenti pronunce (per cui la motivazione può ritenersi comunque adeguata, sebbene svolta per relationem).

Tornando al giudizio a quo, la previsione di una motivazione adeguata va letta nel senso di escludere, ad esempio, rilevanza ad una motivazione tautologica, così come a tutte quelle motivazioni che si limitano a richiamare le norme di legge[4]; si tratta tra l’altro di condotta che è oggi sanzionata disciplinarmente per il magistrato, per cui è opportuno che il giudice indichi quantomeno sotto quale profilo l’eccezione non può essere accolta, spiegandone il motivo[5].

Il supporto di adeguata motivazione, inoltre, serve al giudice del grado successivo per verificare la correttezza della decisione e svolge anche un ruolo a favore del giudice di prime cure; se adeguatamente e correttamente motivata, infatti, l’ordinanza sarà più facilmente fatta propria e confermata dal giudice che la deve riesaminare.

Ciò che suscita perplessità, nella norma in esame, è il fatto che vi è un’eterodirezione del giudizio a quo, non giustificata apparentemente da alcun motivo collegato al processo costituzionale; la legge 87 del 1953 detta norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale, per cui non vi è motivo valido per incidere sulla disciplina processuale del giudizio principale, con riferimento ad aspetti che non vengono in nessun caso in relazione con il giudizio costituzionale. Se è comprensibile che la legge disciplini l’ordinanza di rimessione, perché è quella che apre il giudizio costituzionale, ed è tra l’altro sindacabile dalla Corte, non altrettanto può dirsi, invece, per l’ordinanza di rigetto del giudice a quo, che è e rimane un internum corporis; si tratta di un provvedimento processuale che dovrebbe essere disciplinato dalle norme del rito che gli è proprio e che la Corte costituzionale non vedrà mai, perché con esso si impedisce alla questione di pervenire alla Consulta. E’ stato peraltro rilevato, correttamente, che un obbligo di motivazione discende dai principi generali del nostro ordinamento in materia processuale (costituzionalizzati dall’art. 111 cost.) e da considerazioni attinenti alla logica del sistema di giustizia costituzionale, con particolare riferimento ai giudizi instaurati in via incidentale[6].

Il secondo comma dell’art. 24 (l. 87/’53) precisa che l’eccezione – se respinta - può essere riproposta all’inizio di ogni grado ulteriore del processo[7]; l’assenza di un avverbio limitativo (tipo “solo”) lascia pensare che la norma non escluda una riproposizione dell’eccezione nello stesso grado, anche se un’istanza del tutto uguale a quella già respinta in precedenza è inevitabilmente destinata a seguire la stessa fine, se non ad incorrere in una declaratoria di manifesta inammissibilità.

La parte che intenda riproporre l’istanza nello stesso grado, dovrà dunque aver cura quantomeno di modificare la sua richiesta, invocando, per esempio, diversi parametri di costituzionalità, adducendo fatti nuovi, o semplicemente motivando in maniera più approfondita la questione.

L’eccezione di incostituzionalità, comunque, può essere pacificamente riproposta all’inizio di ogni grado ulteriore del processo, con la conseguenza che l’eventuale erroneità della valutazione del giudice che l’abbia ritenuta manifestamente irrilevante o infondata non può assumere alcuna stabilità; il giudice del gravame, infatti, può essere sollecitato a compiere una nuova, autonoma delibazione della questione, in ipotesi difforme da quella effettuata dal giudice del precedente grado (e senza necessità di una specifica impugnazione del provvedimento di rigetto emesso dal giudice del grado precedente)[8].

[2] Ma possono darsi anche casi diversi; ad esempio può ritenere di non essere legittimato ad instaurare il giudizio di costituzionalità.

[3] Cfr. A. Pizzorusso, Garanzie costituzionali. La Corte costituzionale, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna, 1981, 262. V. Cass. 30 maggio 1975, in Foro it., 1976, II, 260.

[4] Solitamente i provvedimenti dei giudici di primo o secondo grado sono impugnati in Cassazione deducendo la insufficienza ed illogicità della motivazione (cfr. Cass. 6 marzo 1998, n. 2485, in Giust. civ. Mass. 1998, 523).

[5] Va peraltro rilevato che il mancato esame di una questione di legittimità costituzionale da parte del giudice di merito non costituisce causa di nullità della sentenza, poiché essa può essere riproposta innanzi al giudice superiore e persino essere sollevata d’ufficio, ove attenga ad uno dei punti della decisione investiti dall’impugnazione (così Cass. 9 dicembre 1994, in Giur. it. 1996, II, 78).

[6] V. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, Padova, 1984, 298.

[7] Per un’analisi approfondita dell’argomento si rimanda al capitolo 2.

[8] Cass. 6 marzo 1998, n. 2485, in Giust. civ. Mass. 1998, 523.

1. Premessa.

La scelta del giudice a quo se rimettere o meno gli atti al giudice costituzionale e le modalità di redazione della relativa ordinanza sono due tra gli aspetti più critici dei rapporti tra l’autorità rimettente e quella “ricevente”. La delicatezza del giudizio prognostico richiesto al giudice - sia sulle norme di cui ritiene di fare applicazione nella decisione (a volte ancora lontana), sia sulla loro contrarietà a costituzione - nonché la particolare complessità dei requisiti che deve presentare l’ordinanza di rimessione, secondo l’attuale giurisprudenza della Corte, richiederebbe un’adeguata preparazione degli operatori del diritto, in particolar modo dei magistrati, che non solo operano – con un compito importantissimo - da filtro per le questioni di costituzionalità, bensì anche quali materiali redattori del provvedimento con cui la Corte viene investita della questione. L’assenza di una formazione specifica sia a livello universitario, ove il diritto costituzionale viene studiato in termini molto generali, sia nella selezione e nella formazione dei giudici, aggravata dalla mancanza di strumenti di ausilio all’operatore giuridico (manuali o formulari specifici), porta come conseguenza una crisi del meccanismo della rimessione, per cui la maggior parte delle ordinanze che emette annualmente la Corte sono decisioni in rito di manifesta inammissibilità o di manifesta infondatezza. Giova, in argomento, riportare un passo delle dichiarazioni rese all’inizio del 2007 dal presidente della Corte: “A proposito di decisioni di inammissibilità, per non corretta instaurazione del giudizio di costituzionalità, anche nel 2006 – come del resto negli anni precedenti – il loro numero é stato elevato. In prevalenza si tratta di giudizi in via incidentale, nei quali il giudice rimettente – trascurando il principio di autosufficienza dell’ordinanza di rimessione – non ha descritto, o non ha descritto compiutamente, la fattispecie concreta; ovvero non ha motivato, o non ha motivato congruamente, sulla rilevanza; ovvero – come prima si é detto – ha omesso di ricercare la possibilità di dare della norma in esame un’interpretazione adeguatrice.

Il fenomeno merita qualche riflessione. La Corte ha costantemente richiamato i giudici remittenti al rigoroso rispetto dei requisiti posti dalla legge per una valida instaurazione del processo costituzionale. Ovviamente ogni dichiarazione di inammissibilità per la mancata osservanza di tali requisiti preclude alla Corte l’esame del merito delle questioni. Ma qualsiasi diversa soluzione si risolverebbe nell’indebita sostituzione della Corte ai giudici, ai quali soltanto l’ordinamento attribuisce il potere di promuovere il giudizio incidentale.

Il mancato esame del merito della questione rivela quindi non un rifiuto della Corte di svolgere il sindacato di costituzionalità richiesto dal giudice rimettente, ma al contrario il profondo rispetto di essa per i suoi principali interlocutori.

Potrebbe quindi auspicarsi che le sedi istituzionali competenti organizzino sollecitamente iniziative miranti ad offrire – eventualmente con la collaborazione della Corte – ai giudici ordinari e speciali, togati e onorari, le informazioni e gli strumenti più idonei per la corretta proposizione delle questioni di costituzionalità.”[1]

Si deve dunque porre molta attenzione al dato formale, oltre a quello sostanziale, nel senso che non è sufficiente individuare la norma contraria a costituzione ed effettuare correttamente il giudizio prognostico di costituzionalità (in realtà di non manifesta conformità a costituzione), ma bisogna anche prospettare correttamente alla Corte la questione, con un’ordinanza che sia completa (cioè contenga tutti i requisiti che le norme di legge o la giurisprudenza della Corte ritengono necessari perché sia validamente instaurato il processo costituzionale).

2. L’ordinanza di rigetto

L’ordinanza di rigetto presuppone necessariamente un’eccezione di parte, sulla quale il giudice a quo è chiamato a decidere; posto che la questione di costituzionalità è rilevabile d’ufficio in qualunque tempo, è sempre preferibile che il giudice motivi il rigetto nel merito, evitando pronunce di inammissibilità per asserita tardività del rilievo di parte. Analogamente sono da evitare pronunce di inammissibilità per incompletezza dell’istanza, dal momento che le motivazioni di rilevanza e non manifesta infondatezza sono richieste per l’ordinanza del giudice e non per gli atti di parte, che rimangono atti interni del processo a quo e vengono integralmente superati dal provvedimento giudiziale di rimessione.

Il giudice a quo, in sostanza, deve prendere posizione sulla questione di costituzionalità, dato il superiore interesse pubblico che vi sottende; la rilevabilità d’ufficio lo “costringe” ad entrare sempre nel merito.

Qualora il giudice valuti negativamente la richiesta di parte, vuoi per difetto di rilevanza, vuoi per manifesta infondatezza della questione[2], emette ordinanza di rigetto; tale decisione non deve essere necessariamente contenuta in apposito provvedimento, ben potendo il giudice provvedere con un’ordinanza istruttoria o – per il ragionamento logico che nel più stà il meno – con la sentenza che definisce il giudizio davanti a sé[3]. Il giudice può anche, di fronte all’eccezione di parte, riservarsi di decidere in un secondo momento; tale modus operandi non solo deve ritenersi ammissibile, ma è anche più corretto di una decisione immediata tutte le volte che il processo si trova ancora in uno stato embrionale, ragion per cui è troppo presto emettere un fondato giudizio sulla rilevanza. Oltre a non sapere esattamente se di quella norma censurata si farà effettivamente applicazione al momento della decisione, il giudice potrebbe trovarsi di fronte a numerose eccezioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito, la cui previa soluzione (o, quantomeno, seria delibazione), si pone come antecedente logico per la rilevanza della questione di costituzionalità prospettata con riferimento ad una norma da applicare in sede di decisione.

Dice l’art. 24 della legge 87/’53 che l’ordinanza che respinge l’eccezione di illegittimità costituzionale per manifesta irrilevanza o infondatezza deve essere adeguatamente motivata.

Va innanzitutto rilevata la differente formulazione con l’art. 18 della stessa legge, il quale prevede, per le ordinanze di rigetto emesse dalla Corte, la motivazione succinta; la ragione della differenza può ricercarsi nel fatto che le ordinanze della Corte sono inappellabili ed insindacabili, mentre quelle del giudice a quo sono riesaminabili dal giudice del grado successivo, il quale può valutare diversamente la questione. La motivazione, allora, può servire alla parte per decidere se riproporre la questione nel grado ulteriore, nonché ai giudici di questo grado per controllare il procedimento logico che ha portato il primo giudice al rigetto dell’eccezione. Va, peraltro, osservato, sotto diversa prospettiva, che proprio l’assenza di impugnabilità dell’ordinanza di rigetto della Corte dovrebbe comportare un’adeguata motivazione, sia per rendere edotta la parte dell’errore in cui è incorsa, sia per permetterle di valutare se sia opportuno rimettere nuovamente la questione alla Corte, eliminando il problema che ha dato luogo al rigetto (ad esempio una mancata descrizione del fatto o un’insufficiente motivazione sulla rilevanza).

L’esame della giurisprudenza costituzionale rivela, peraltro, che le ordinanze della Corte sono sempre adeguatamente motivate, salvo i casi più semplici e ripetitivi, in cui comunque si fa generalmente rinvio a precedenti pronunce (per cui la motivazione può ritenersi comunque adeguata, sebbene svolta per relationem).

Tornando al giudizio a quo, la previsione di una motivazione adeguata va letta nel senso di escludere, ad esempio, rilevanza ad una motivazione tautologica, così come a tutte quelle motivazioni che si limitano a richiamare le norme di legge[4]; si tratta tra l’altro di condotta che è oggi sanzionata disciplinarmente per il magistrato, per cui è opportuno che il giudice indichi quantomeno sotto quale profilo l’eccezione non può essere accolta, spiegandone il motivo[5].

Il supporto di adeguata motivazione, inoltre, serve al giudice del grado successivo per verificare la correttezza della decisione e svolge anche un ruolo a favore del giudice di prime cure; se adeguatamente e correttamente motivata, infatti, l’ordinanza sarà più facilmente fatta propria e confermata dal giudice che la deve riesaminare.

Ciò che suscita perplessità, nella norma in esame, è il fatto che vi è un’eterodirezione del giudizio a quo, non giustificata apparentemente da alcun motivo collegato al processo costituzionale; la legge 87 del 1953 detta norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale, per cui non vi è motivo valido per incidere sulla disciplina processuale del giudizio principale, con riferimento ad aspetti che non vengono in nessun caso in relazione con il giudizio costituzionale. Se è comprensibile che la legge disciplini l’ordinanza di rimessione, perché è quella che apre il giudizio costituzionale, ed è tra l’altro sindacabile dalla Corte, non altrettanto può dirsi, invece, per l’ordinanza di rigetto del giudice a quo, che è e rimane un internum corporis; si tratta di un provvedimento processuale che dovrebbe essere disciplinato dalle norme del rito che gli è proprio e che la Corte costituzionale non vedrà mai, perché con esso si impedisce alla questione di pervenire alla Consulta. E’ stato peraltro rilevato, correttamente, che un obbligo di motivazione discende dai principi generali del nostro ordinamento in materia processuale (costituzionalizzati dall’art. 111 cost.) e da considerazioni attinenti alla logica del sistema di giustizia costituzionale, con particolare riferimento ai giudizi instaurati in via incidentale[6].

Il secondo comma dell’art. 24 (l. 87/’53) precisa che l’eccezione – se respinta - può essere riproposta all’inizio di ogni grado ulteriore del processo[7]; l’assenza di un avverbio limitativo (tipo “solo”) lascia pensare che la norma non escluda una riproposizione dell’eccezione nello stesso grado, anche se un’istanza del tutto uguale a quella già respinta in precedenza è inevitabilmente destinata a seguire la stessa fine, se non ad incorrere in una declaratoria di manifesta inammissibilità.

La parte che intenda riproporre l’istanza nello stesso grado, dovrà dunque aver cura quantomeno di modificare la sua richiesta, invocando, per esempio, diversi parametri di costituzionalità, adducendo fatti nuovi, o semplicemente motivando in maniera più approfondita la questione.

L’eccezione di incostituzionalità, comunque, può essere pacificamente riproposta all’inizio di ogni grado ulteriore del processo, con la conseguenza che l’eventuale erroneità della valutazione del giudice che l’abbia ritenuta manifestamente irrilevante o infondata non può assumere alcuna stabilità; il giudice del gravame, infatti, può essere sollecitato a compiere una nuova, autonoma delibazione della questione, in ipotesi difforme da quella effettuata dal giudice del precedente grado (e senza necessità di una specifica impugnazione del provvedimento di rigetto emesso dal giudice del grado precedente)[8].

[2] Ma possono darsi anche casi diversi; ad esempio può ritenere di non essere legittimato ad instaurare il giudizio di costituzionalità.

[3] Cfr. A. Pizzorusso, Garanzie costituzionali. La Corte costituzionale, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna, 1981, 262. V. Cass. 30 maggio 1975, in Foro it., 1976, II, 260.

[4] Solitamente i provvedimenti dei giudici di primo o secondo grado sono impugnati in Cassazione deducendo la insufficienza ed illogicità della motivazione (cfr. Cass. 6 marzo 1998, n. 2485, in Giust. civ. Mass. 1998, 523).

[5] Va peraltro rilevato che il mancato esame di una questione di legittimità costituzionale da parte del giudice di merito non costituisce causa di nullità della sentenza, poiché essa può essere riproposta innanzi al giudice superiore e persino essere sollevata d’ufficio, ove attenga ad uno dei punti della decisione investiti dall’impugnazione (così Cass. 9 dicembre 1994, in Giur. it. 1996, II, 78).

[6] V. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, Padova, 1984, 298.

[7] Per un’analisi approfondita dell’argomento si rimanda al capitolo 2.

[8] Cass. 6 marzo 1998, n. 2485, in Giust. civ. Mass. 1998, 523.