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Market-based governance e servizi pubblici locali. Note in margine ad un recente lavoro

1. Edito per i tipi di Giappichelli, Amministrazione governance e servizi pubblici locali. Tra Italia e Unione europea (Torino, 2008, p. 287) di Enrico Bonelli, offre al lettore riflessioni di notevole interesse e di grande attualità.

L’Autore svolge un’indagine a tutto campo che coinvolge funzione amministrativa, decision making process, tutela del consumatore e modalità di gestione dei servizi pubblici locali, nel quadro dell’ attuale disciplina normativa tendente alla liberalizzazione del settore. E’ noto a tutti che negli ultimi anni i servizi pubblici locali hanno conosciuto una lunga fase di cambiamento, segnata da continui interventi normativi e giurisprudenziali, sia interni che comunitari.

Da qui lo spunto per un’analisi dei nessi che oggi intercorrono fra i modi di esplicazione della funzione amministrativa, le vie attraverso cui si determina lo svolgimento (più o meno libero) delle dinamiche del mercato e i metodi dell’attività di governance, specialmente ai fini della comprensione del processo evolutivo che da alcuni anni investe non solo la detta funzione in sé considerata ma, più in generale, i modi stessi in cui la sovranità statale si esplica (o si ritira) nei confronti dei fenomeni economici.

Il lavoro affronta preliminarmente (cercando di mettervi un punto fermo alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale) la questione dell’interpretazione evolutiva dei canoni costituzionali che presiedono all’esercizio della funzione in parola (imparzialità e buon andamento), nell’ottica del processo di conformazione del sistema amministrativo del nostro paese ai principi dell’ordinamento comunitario, ormai diventati imprescindibili anche per la loro materializzazione nel diritto interno.

In effetti, l’Autore non manca di evidenziare che, proprio in virtù di siffatta conformazione, la funzione amministrativa, nei suoi rapporti con i fenomeni economici e con le dinamiche del mercato e, soprattutto, con il settore dei servizi pubblici locali, tende a defunzionalizzarsi ed a “trasfigurarsi”. Pertanto, egli cerca di fornire al lettore una definizione della governance, evidenziando che proprio alcune delle più recenti riforme hanno investito quegli ambiti della funzione amministrativa “trasfigurata” (non più tendente, cioè, alla produzione unilaterale di provvedimenti), come il servizio pubblico, l’attività di diritto privato e la regolazione pubblica, proprio nella prospettiva dell’adattamento di tali specifiche (e, in parte, nuove) attività alle esigenze della governance.

L’esercizio della governance, postula, dunque, una capacità di direzione ed influenza che va oltre il confine entro cui l’amministrazione può assumere decisioni vincolanti: esso richiede, almeno in una certa misura, l’ottenimento del consenso da parte di interlocutori e stakeholders o, perlomeno, un accordo circa il soddisfacimento dei reciproci interessi.

2. Nella prima parte della monografia, dopo un’accurata premessa-impostazione sul metodo, Bonelli esamina approfonditamente l’incidenza del diritto comunitario sulle strutture dell’apparato statuale, la contestuale trasformazione della nozione di funzione esecutiva e le sue ricadute sul principio di legalità e i valori che presiedono alla detta funzione amministrativa. La strada seguita dall’Autore passa poi attraverso una riflessione sistematica intorno alle categorie di welfare society, governance e regolazione pubblica. A questo proposito, egli esamina il complesso fenomeno che lega la funzione amministrativa con l’ attività d’impresa, con le dinamiche di mercato e con l’ attività di diritto privato.

La conclusione è che le nuove regole del mercato, condizionando l’esercizio della funzione amministrativa, rendono recessivi e obsoleti i modelli classici di governement e welfare state e introducono un nuovo modo di intendere il “sistema” dell’attività amministrativa, oramai defunzionalizzato, destrutturato o, come più volte l’Autore sottolinea, trasfigurato, fino ad assumere le tre forme fondamentali più idonee a soddisfare le esigenze della governance, ossia l’amministrazione di servizio (Leistungsverwaltung), l’attività di diritto privato e la regolazione pubblica. Per descrivere questa nuova veste della funzione amministrativa, Bonelli non trascura un’analisi critica del concetto di market-based governance, ossia un sistema pubblico basato sul mercato, inteso come fattore di condizionamento dell’azione amministrativa.

3. Questa nuova dimensione, però, secondo l’Autore, è percorsa da due opposti fattori: da un lato, si verifica l’apertura della funzione amministrativa alle dinamiche della concorrenza e del mercato, dall’altro, si hanno le ricadute negative della “marketizzazione” dei servizi e delle prestazioni concernenti i diritti sociali sulla protezione dei consumatori, soggetti deboli nel mercato globale. Condizione, questa, che favorisce il declino inesorabile della nozione di Stato imprenditore, soppiantata da quella di Stato regolatore.

L’ingresso di attori privati nei servizi pubblici rischia di vanificare i valori sociali che erano connaturali al servizio pubblico o è possibile trovare un equilibrio tra valori sociali e regole di mercato?

Come si vede, trattasi di questione di non poco momento: secondo l’Autore, il rischio da evitare è quello che si giunga ad una governance without government, cioè ad un complesso di “istituzioni e funzioni in cui l’elemento determinante sia costituito dalla legittimazione tecnocratico-espertocratica, più che dal principio rappresentativo e dalla responsabilità politica”.

Nel contesto di questa nuova configurazione socio-istituzionale ed economica, l’Autore esplora l’universo dei servizi pubblici locali, snodo imprescindibile ed emblematico nelle relazioni tra mercato, governance e regolazione pubblica, considerando in particolare i nuovi modelli di gestione e le connesse implicazioni, alla luce dell’evoluzione della giurisprudenza interna e comunitaria.

Di grande attualità è, infine, l’ultima parte della monografia, in cui vengono approfondite le relazioni tra il settore dei servizi pubblici locali e la garanzia costituzionale dei “livelli essenziali delle prestazioni” (di cui all’art. 117 comma 2 lett. m), nell’ottica del costo dei servizi pubblici e della perequazione finanziaria, la quale, come è noto, è ancora oggetto di un acceso dibattito dottrinario e politico essendo intimamente connessa all’altro nodo del federalismo fiscale.

1. Edito per i tipi di Giappichelli, Amministrazione governance e servizi pubblici locali. Tra Italia e Unione europea (Torino, 2008, p. 287) di Enrico Bonelli, offre al lettore riflessioni di notevole interesse e di grande attualità.

L’Autore svolge un’indagine a tutto campo che coinvolge funzione amministrativa, decision making process, tutela del consumatore e modalità di gestione dei servizi pubblici locali, nel quadro dell’ attuale disciplina normativa tendente alla liberalizzazione del settore. E’ noto a tutti che negli ultimi anni i servizi pubblici locali hanno conosciuto una lunga fase di cambiamento, segnata da continui interventi normativi e giurisprudenziali, sia interni che comunitari.

Da qui lo spunto per un’analisi dei nessi che oggi intercorrono fra i modi di esplicazione della funzione amministrativa, le vie attraverso cui si determina lo svolgimento (più o meno libero) delle dinamiche del mercato e i metodi dell’attività di governance, specialmente ai fini della comprensione del processo evolutivo che da alcuni anni investe non solo la detta funzione in sé considerata ma, più in generale, i modi stessi in cui la sovranità statale si esplica (o si ritira) nei confronti dei fenomeni economici.

Il lavoro affronta preliminarmente (cercando di mettervi un punto fermo alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale) la questione dell’interpretazione evolutiva dei canoni costituzionali che presiedono all’esercizio della funzione in parola (imparzialità e buon andamento), nell’ottica del processo di conformazione del sistema amministrativo del nostro paese ai principi dell’ordinamento comunitario, ormai diventati imprescindibili anche per la loro materializzazione nel diritto interno.

In effetti, l’Autore non manca di evidenziare che, proprio in virtù di siffatta conformazione, la funzione amministrativa, nei suoi rapporti con i fenomeni economici e con le dinamiche del mercato e, soprattutto, con il settore dei servizi pubblici locali, tende a defunzionalizzarsi ed a “trasfigurarsi”. Pertanto, egli cerca di fornire al lettore una definizione della governance, evidenziando che proprio alcune delle più recenti riforme hanno investito quegli ambiti della funzione amministrativa “trasfigurata” (non più tendente, cioè, alla produzione unilaterale di provvedimenti), come il servizio pubblico, l’attività di diritto privato e la regolazione pubblica, proprio nella prospettiva dell’adattamento di tali specifiche (e, in parte, nuove) attività alle esigenze della governance.

L’esercizio della governance, postula, dunque, una capacità di direzione ed influenza che va oltre il confine entro cui l’amministrazione può assumere decisioni vincolanti: esso richiede, almeno in una certa misura, l’ottenimento del consenso da parte di interlocutori e stakeholders o, perlomeno, un accordo circa il soddisfacimento dei reciproci interessi.

2. Nella prima parte della monografia, dopo un’accurata premessa-impostazione sul metodo, Bonelli esamina approfonditamente l’incidenza del diritto comunitario sulle strutture dell’apparato statuale, la contestuale trasformazione della nozione di funzione esecutiva e le sue ricadute sul principio di legalità e i valori che presiedono alla detta funzione amministrativa. La strada seguita dall’Autore passa poi attraverso una riflessione sistematica intorno alle categorie di welfare society, governance e regolazione pubblica. A questo proposito, egli esamina il complesso fenomeno che lega la funzione amministrativa con l’ attività d’impresa, con le dinamiche di mercato e con l’ attività di diritto privato.

La conclusione è che le nuove regole del mercato, condizionando l’esercizio della funzione amministrativa, rendono recessivi e obsoleti i modelli classici di governement e welfare state e introducono un nuovo modo di intendere il “sistema” dell’attività amministrativa, oramai defunzionalizzato, destrutturato o, come più volte l’Autore sottolinea, trasfigurato, fino ad assumere le tre forme fondamentali più idonee a soddisfare le esigenze della governance, ossia l’amministrazione di servizio (Leistungsverwaltung), l’attività di diritto privato e la regolazione pubblica. Per descrivere questa nuova veste della funzione amministrativa, Bonelli non trascura un’analisi critica del concetto di market-based governance, ossia un sistema pubblico basato sul mercato, inteso come fattore di condizionamento dell’azione amministrativa.

3. Questa nuova dimensione, però, secondo l’Autore, è percorsa da due opposti fattori: da un lato, si verifica l’apertura della funzione amministrativa alle dinamiche della concorrenza e del mercato, dall’altro, si hanno le ricadute negative della “marketizzazione” dei servizi e delle prestazioni concernenti i diritti sociali sulla protezione dei consumatori, soggetti deboli nel mercato globale. Condizione, questa, che favorisce il declino inesorabile della nozione di Stato imprenditore, soppiantata da quella di Stato regolatore.

L’ingresso di attori privati nei servizi pubblici rischia di vanificare i valori sociali che erano connaturali al servizio pubblico o è possibile trovare un equilibrio tra valori sociali e regole di mercato?

Come si vede, trattasi di questione di non poco momento: secondo l’Autore, il rischio da evitare è quello che si giunga ad una governance without government, cioè ad un complesso di “istituzioni e funzioni in cui l’elemento determinante sia costituito dalla legittimazione tecnocratico-espertocratica, più che dal principio rappresentativo e dalla responsabilità politica”.

Nel contesto di questa nuova configurazione socio-istituzionale ed economica, l’Autore esplora l’universo dei servizi pubblici locali, snodo imprescindibile ed emblematico nelle relazioni tra mercato, governance e regolazione pubblica, considerando in particolare i nuovi modelli di gestione e le connesse implicazioni, alla luce dell’evoluzione della giurisprudenza interna e comunitaria.

Di grande attualità è, infine, l’ultima parte della monografia, in cui vengono approfondite le relazioni tra il settore dei servizi pubblici locali e la garanzia costituzionale dei “livelli essenziali delle prestazioni” (di cui all’art. 117 comma 2 lett. m), nell’ottica del costo dei servizi pubblici e della perequazione finanziaria, la quale, come è noto, è ancora oggetto di un acceso dibattito dottrinario e politico essendo intimamente connessa all’altro nodo del federalismo fiscale.