Tre nuove deliberazioni di CIVIT e un commento: le “Linee guida per il miglioramento della predisposizione e dell’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità”

28 Gennaio 2012

1. Premessa

È recentissima l’approvazione di tre nuove - importanti - deliberazioni da parte della Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT):

- Deliberazione 5 gennaio 2012, n. 1: Linee guida relative al miglioramento dei sistemi di misurazione e valutazione della performance e dei piani della performance

- Deliberazione 5 gennaio 2012, n. 2: Linee guida per il miglioramento della predisposizione e dell’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità

- Deliberazione 5 gennaio 2012, n. 3: Linee guida per il miglioramento degli strumenti per la qualità dei servizi pubblici

In tal modo, la Commissione prosegue la sua opera di “indirizzo e coordinamento” delle amministrazioni pubbliche, finalizzata all’adeguamento progressivo a quanto previsto dalla riforma in materia di ottimizzazione del lavoro pubblico, e di efficienza e di trasparenza, introdotta dal Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.

In quest’ambito, è necessario offrire un primo stimolo di riflessione, in particolare sui contenuti e sulle novità apportate dalla delibera n. 2/2012 “Linee guida per il miglioramento della predisposizione e dell’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità“.

2. Una nuova nozione di trasparenza amministrativa: dal “need to know “ al “right to know”

Il Decreto Legislativo 150/2009, cui si deve, fra l’altro, l’istituzione stessa della CIVIT, ha introdotto nel nostro ordinamento un‘accezione profondamente rinnovata di trasparenza.

Al suo primo affacciarsi all’interno del panorama giuridico italiano, ad opera della legge 241/1990, la nozione di trasparenza amministrativa, ancorché rappresentasse una novità dirompente per l’agere delle amministrazioni pubbliche, allora ancora permeate dalla pratica del segreto amministrativo, era ben lontana dal garantire il pieno “diritto di informazione”, ossia l’accesso pur motivato, da parte dell’intera collettività, a tutte le informazioni pubbliche, secondo un principio liberale avanzato di trasparenza e similarmente a quanto riconosciuto dalla cd. dottrina dell’open government.

Nonostante, infatti, la legge sul procedimento amministrativo proclamasse, non senza una certa solennità, che “l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza” e che l’accesso ai documenti amministrativi costituisce “principio generale dell’attività amministrativa”, l’esercizio concreto del diritto, da parte dei cittadini, di conoscere documenti ed atti delle pubbliche amministrazioni era limitato, ora come allora, ai casi di sussistenza di “un interesse diretto, concreto e attuale” alla visione dell’atto, ed era espressamente escluso per “le informazioni in possesso di un’amministrazione pubblica che non avessero forma di documento amministrativo” oltre che qualora prefigurasse “un controllo generalizzato dell’operato delle PPAA” .

La trasparenza era, pertanto, riconosciuta esclusivamente quale diritto puntuale del singolo, subordinato alla titolarità di uno specifico interesse qualificato alla conoscenza di un documento; in qualche modo la disciplina posta dalla legge 241/1990 (e dalle sue modifiche e integrazioni, in particolare le ultime regolamentari agli effetti del DPR 184/2006) esaminava il tema più dalla prospettiva dell’amministrazione che da quella del cittadino, più da quella del potere pubblico che del diritto all’informazione.

In questo panorama, l’art. 11 del Decreto Legislativo 150/2009 introduce una rivoluzione quasi copernicana, prevedendo, testualmente, che “la trasparenza è intesa come accessibilità totale (..) delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità.”

Il cambio di rotta è totale: non più diritto, puntuale e del singolo, all’accesso a uno specifico documento, qualora sussistano ben determinate situazioni legittimanti, che rimane delineato nella legge 241/1990, ma, in aggiunta, “accessibilità totale” alle informazioni concernenti “ogni aspetto dell’organizzazione”.

Ancor più che l’oggetto del diritto (non più e non solo all’ostensione di documenti, ma più generale diritto di informazione) rileva, tuttavia, la ratio della nuova disclosure: l’“accessibilità totale” è funzionale alla realizzazione di forme diffuse di controllo sociale dell’operato delle pubbliche amministrazioni, in modo da coniugare ai classici controlli interni una pressione esterna, volta assicurare che l’offerta di servizi sia conforme agli standard internazionali di qualità.

La trasparenza amministrativa, nello spirito della riforma, è altresì ritenuta un’importante spia della performance delle amministrazioni pubbliche e del raggiungimento degli obiettivi proposti e si delinea, ormai, sotto un triplice profilo:

a) posizione soggettiva riconosciuta al singolo

b) risultato che le pubbliche amministrazioni sono chiamate a perseguire

c) strumento e modalità di gestione della res publica.

Conseguentemente, l’ordinamento giuridico italiano è ora di fronte a due accezioni, distinte ma integrate, dell’istituto della trasparenza. Da un lato, l’accesso ai documenti (legge 241/1990), dall’altro accessibilità alle informazioni (Decreto Legislativo 150/2009).

3. L’azione di “accompagnamento” di CIVIT: la deliberazione 105/2010 e la nuova deliberazione 2/2012

Ai sensi di quanto disposto dall’art. 13, comma 6, lettera e), e comma 8 del Decreto Legislativo 150/2009, la Commissione adotta le linee guida per la predisposizione, ad opera di ogni singola amministrazione, del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità e, attraverso un’apposita sezione per l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, ne verifica l’effettiva adozione vigilando sul rispetto degli obblighi in materia di trasparenza.

Le linee guida sono state adottate con deliberazione 14 ottobre 2010, n. 105. In esse vi sono indicati il contenuto minimo e le caratteristiche essenziali del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, a partire dalla descrizione dei dati che devono essere pubblicati sul sito istituzionale delle amministrazioni e delle modalità della pubblicazione.

Ad esse ha fatto sèguito una capillare azione di monitoraggio sui Programmi triennali adottati dalle amministrazioni centrali, nel corso della quale sono stati sottoposti a valutazione comparata, avente per oggetto i profili di compliance, processo e qualità, al fine di evidenziarne punti di forza, criticità e aree di miglioramento.

Proprio dai risultati del monitoraggio e precipuamente dall’individuazione delle possibili aree di miglioramento, la CIVIT ha preso lo spunto per la redazione della deliberazione n. 2/2012 “Linee guida per il miglioramento della predisposizione e dell’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità”, le cui disposizioni sono, per espresso disposto, integrative e non sostitutive delle linee guida precedentemente adottate.

Nel nuovo documento, CIVIT invita le amministrazioni a concentrare l’attenzione su:

- un significativo ed effettivo coinvolgimento degli stakeholder, dei quali si invita a raccogliere in maniera sistematica feedback sul livello di utilità dei dati, oltre ad eventuali reclami, tramite l’inserimento di una “finestra di dialogo”, posta all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” del sito istituzionale.

- il superamento della logica dell’adempimento normativo a favore dell’autonoma iniziativa delle amministrazioni, in particolare per l’individuazione e l’ampliamento dei dati da pubblicare.

In tal senso, fermo restando il rispetto dei principi in materia di tutela della riservatezza, la Commissione invita le amministrazioni a individuare e pubblicare informazioni ulteriori, rispetto a quelle previste per legge, funzionali allo scopo di consentire il controllo diffuso sull’attività e la conoscenza particolareggiata dei servizi offerti, con specifica attenzione ai dati che riguardano la gestione e l’uso delle risorse, i procedimenti, le attività degli uffici, la performance, i servizi e i loro costi.

La Commissione, altresì, invita da subito, le amministrazioni, a pubblicare, codici di comportamento e codici etici, informazioni sulla rotazione dei dirigenti e dei funzionari, dati sul monitoraggio periodico del rispetto dei tempi procedimentali e dei tempi di pagamento nonché la normativa secondaria sull’organizzazione e il funzionamento dell’amministrazione.

- la descrizione dettagliata dell’elaborazione ed attuazione delle iniziative volte a favorire la cultura dell’integrità e la promozione della legalità.

In quest’ambito, la deliberazione suggerisce iniziative ulteriori, rispetto alla Giornate per la trasparenza, previste nelle precedenti linee guida, individuate in base alla categoria di destinatari, quali: sessioni di formazione specifica, questionari tematici, mailing list, contenuti multimediali, strumenti di notifica RSS.

- implementazione e attuazione dei sistemi di monitoraggio sull’attuazione dei Programmi.

È questa una novità assoluta della deliberazione, non avendo affrontato la Commissione, fino a questo momento, il processo, ad opera delle amministrazioni medesime, di verifica e controllo del livello di trasparenza raggiunto.

Il sistema, nelle previsioni della nuova delibera, si regge ora su un doppio binario:

- il monitoraggio svolto da soggetti interni all’amministrazione, rispetto al quale, gli enti hanno l’obbligo di dettagliare, nel piano, soggetti responsabili, periodicità e criteri;

- l’internal audit degli OIV, propedeutico alla redazione della Relazione annuale e funzionale all’individuazione di eventuali responsabilità dirigenziali.

- l’utilizzo dei dati.

In quest’ambito, la Commissione, nel fare rinvio a quanto previsto nelle Linee Guida per i siti web delle pubbliche amministrazioni, precisa che gli enti hanno l’obbligo di individuare specifici uffici cui affidare la cura della qualità dei dati pubblicati, affinché i cittadini e gli stakeholder possano accedere in modo pieno e completo alle informazioni.

Altresì, la delibera si sofferma sulla necessità di evitare, nella pubblicazione, l’eccessiva frammentazione dei dati, e l’adozione di linguaggi eccessivamente tecnici, ostacolo all’utilizzo delle informazioni da parte di utenti privi di conoscenze specialistiche.

Viene anche approfondita, all’interno delle nuove linee guida, l’articolazione del processo di redazione e aggiornamento del Programma, con un’individuazione più dettagliata, rispetto alla deliberazione precedente, degli attori che vi intervengono e le relative responsabilità.

Infatti, precisa la deliberazione che, alla promozione e al coordinamento del processo di formazione e adozione del programma, concorrono:

- l’organo di indirizzo politico-amministrativo, cui spetta l’individuazione degli obiettivi strategici in materia di trasparenza, da declinare nei contenuti del programma triennale;

- il responsabile della trasparenza (da individuarsi, preferibilmente, nel vertice amministrativo dell’ente), cui compete il coordinamento degli uffici dell’amministrazione nell’’individuazione dei contenuti del programma e il coinvolgimento degli stakeholder, nonché il controllo in fase di attuazione dello stesso;

- l’OIV, titolare dell’attività di impulso e audit sull’intero processo.

Infine, non manca la fondamentale sottolineatura - ancora - dell’importanza della chiarezza espositiva nella redazione del Programma e dell’utilizzazione di un indice uniforme, modificato e integrato dalla Commissione, per tutte le amministrazioni, in modo da facilitare il reperimento delle sezioni di interesse e l’effettuazione di confronti.