PA ed enti privati in controllo pubblico: incompatibilità e inconferibilità di incarichi

Nel Consiglio dei Ministri n. 73 del 21 marzo 2013 veniva approvato, su proposta del Ministro della Pubblica Amministrazione e semplificazione, il Decreto Legislativo n. 39/2013 in tema di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni, in attuazione dell'articolo 1, commi 49 e 50, della Legge n. 190/2012 (“Legge anticorruzione”).

Invero, alle misure prevalentemente penali già esistenti, deputate alla repressione e al contrasto dei fenomeni corruttivi e di cattiva amministrazione, vengono aggiunte norme che per la prima volta nel nostro ordinamento considerano specificamente gli incarichi dirigenziali e gli incarichi amministrativi di vertice, allo scopo di creare le condizioni per assicurarne lo svolgimento in modo imparziale.[1]

Passando a una breve analisi dei tratti salienti del Decreto Legislativo in parola, è da rilevare innanzitutto come esso abbia previsto le fattispecie di:

- “inconferibilità”, ossia di preclusione, permanente o temporanea, a conferire gli incarichi a coloro che abbiano riportato condanne penali per i reati previsti dal Capo I del Titolo II del Libro secondo del Codice Penale, nonché a coloro che abbiano svolto incarichi o ricoperto cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati da Pubbliche Amministrazioni o svolto attività professionali a favore di questi ultimi, a coloro che siano stati componenti di organi di indirizzo politico (articolo 1, comma 2, lettera g);

- “incompatibilità”, da cui deriva l'obbligo per il soggetto cui viene conferito l'incarico di scegliere, a pena di decadenza, entro il termine perentorio di quindici giorni, tra la permanenza nell'incarico e l'assunzione e lo svolgimento di incarichi e cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l'incarico, lo svolgimento di attività professionali ovvero l'assunzione della carica di componente di organi di indirizzo politico (articolo 1, comma 2, lettera h).

È altresì da sottolineare, poi, come le disposizioni del Decreto de quo trovino i propri destinatari nelle Pubbliche Amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 65, — incluse le autorità indipendenti — nonché negli enti di diritto privato in controllo pubblico.

Riassumendo, il Decreto in oggetto prevede le fattispecie relative alla:

-inconferibilità di incarichi in caso di condanna per reati contro la

pubblica amministrazione (Capo II);

-inconferibilità di incarichi a soggetti provenienti da enti di

diritto privato regolati o finanziati dalle pubbliche amministrazioni (Capo III);

-inconferibilita' di incarichi a componenti di organi di indirizzo

politico (Capo IV).

Gli incarichi dirigenziali costituiscono l’oggetto di entrambi i gruppi di disposizioni: l’uno volto a interdire (“a monte”) l’accesso a tali incarichi, l’altro finalizzato a impedire (“a valle”) che coloro che ne siano titolari possano transitare ad altri incarichi mantenendone la titolarità.[2]

Mentre, per quanto riguarda l'istituto della incompatibilità, il Legislatore prende in considerazione, in questa sede, quella:

-tra incarichi nelle Pubbliche Amministrazioni e

negli enti privati in controllo pubblico e cariche in enti di diritto

privato regolati o finanziati dalle pubbliche amministrazioni nonché

lo svolgimento di attività professionale (Capo V);

-tra incarichi nelle Pubbliche Amministrazioni e

negli enti privati in controllo pubblico e cariche di componenti di

organi di indirizzo politico (Capo VI).

La prevenzione della violazione delle disposizioni del Decreto è affidata alla vigilanza da parte dei responsabili dei piani anticorruzione e all’autocertificazione da parte del destinatario dell’incarico: la vigilanza sul rispetto delle disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità nelle Pubbliche Amministrazioni e negli enti di diritto privato in controllo pubblico è effettuata, ai sensi dell'articolo 15, dal responsabile del piano anticorruzione di ciascun soggetto, con obbligo di segnalazione delle eventuali violazioni all'Autorità nazionale anticorruzione, all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, nonché alla Corte dei conti, per l'accertamento di eventuali responsabilità amministrative, mentre, inoltre, ai sensi dell'articolo 20 del Decreto de quo, sussiste l’obbligo dell'interessato, all'atto del conferimento dell'incarico, di presentare una dichiarazione sulla insussistenza di una delle suddette cause di inconferibilità, e l’adempimento dell’obbligo è condizione per l'acquisizione dell'efficacia dell'incarico.A seguito dell'approvazione del suddetto provvedimento legislativo, l'A.N.A.C. (ex CiVit) ha dato seguito all'emissione di numerose e significative delibere esplicative ed interpretative degli aspetti più delicati e problematici posti in essere dal Decreto Legislativo n. 39/ 2013.In particolare, con la delibera n. 46/2013, si affronta il problema dell'efficacia nel tempo delle norme su inconferibilità e incompatibilità degli incarichi nelle pubbliche amministrazioni e negli enti privati in controllo pubblico, di cui al Decreto Legislativo n. 39/2013.

L'Autorità ha pertanto chiarito che la nuova disciplina è di immediata applicazione, posto che il Decreto Legislativo n. 39/2013 non pone alcun problema di retroattività e, conseguentemente, di violazione dell’invocato principio tempus regit actum.

Invero, è stato ritenuto che le norme del Decreto e, in particolare, gli articoli da 4 a 8, non incidano sulla validità del preesistente atto di conferimento degli incarichi, mentre ben può la Legge sopravvenuta disciplinare ipotesi di incompatibilità tra incarichi e cariche, con il conseguente obbligo di eliminare la situazione divenuta contra legem attraverso apposita procedura, atteso che “gli incarichi e le cariche presi in esame dalla nuova disciplina sul punto comportano l’espletamento di funzioni e poteri che si protraggono nel tempo (quali, ad esempio, atti di gestione finanziaria, atti di amministrazione e gestione del personale, ecc.). Trattandosi di un “rapporto di durata”, dunque, il fatto che l’origine dell’incarico si situa in un momento anteriore non può giustificare il perdurare nel tempo di una situazione di contrasto con la norma, seppur sopravvenuta”.[3]

Quanto al possibile contrasto tra le norme di cui agli articoli 9 e 12 di cui al Decreto in esame e le previsioni dell’articolo 4 del Decreto Legge n. 95/2012, convertito, con modificazioni, in Legge n. 135/2012, l'Autorità, riassumendo, non ravvede contrasti di sorta, atteso che, tra l'altro, “il d.l. n. 95/2012 prevede in generale l’obbligatorietà della nomina nei consigli di amministrazione di “dipendenti” senza specificarne qualifica o funzione, mentre il dlgs n. 39/2013, con riferimento alle amministrazioni centrali, si occupa esclusivamente di dirigenti – salvo il caso di incarichi di funzione dirigenziale nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione (secondo quanto previsto dalle lettere j) e k) del comma 2 dell’art. 1 del dlgs n. 39/2013) – e, con riferimento agli enti locali, anche di incarichi dirigenziali affidati al personale non dirigente (ai sensi dell’art. 2, c. 2, dlgs n. 39/2013)” e che, semmai, “che, con riferimento ai soggetti, un parziale contrasto tra le norme in esame può ravvisarsi per quanto riguarda la possibilità di nominare dirigenti in enti di diritto privato in controllo pubblico”.[4]

Circa, poi, la questione dei limiti temporali alla nomina o alla conferma in incarichi amministrativi di vertice e di amministratori di enti pubblici o di enti di diritto privato in controllo pubblico, ai sensi dell’articolo 7, Decreto Legislativo n. 39/2013, l'Autorità, con delibera n. 48/2013, ha ritenuto che tale divieto operi soltanto per quanto riguarda l’incarico di amministratore presso un diverso ente e non impedisca invece la conferma dell’incarico già ricoperto, trattandosi di disciplina del potere di nomina e non una disciplina della durata delle cariche negli enti pubblici o privati, senza contare che “almeno in prima approssimazione, la previsione, nei commi 1 e 2 dell’articolo, del presidente e dell’amministratore delegato degli enti in controllo pubblico, a meno di non ritenere che tali soggetti possano essere considerati “componenti di organo politico”, debba essere interpretata in senso restrittivo, facendo assumere valore al dato meramente letterale e cioè alla previsione del divieto di conferimento e non anche della conferma”.[5]

Addentrandosi, infine, in un settore specifico, quale quello sanitario, con delibera n. 58/2013 l'Autorità ha espresso un parere sull'interpretazione e sull'applicazione delle norme qui in esame alla dirigenza di tale settore.

Ebbene, l'A.N.A.C. ha ritenuto applicabili le norme di cui al Decreto Legislativo n. 39/2013 a tutte le strutture del servizio sanitario che erogano attività assistenziali volte a garantire la tutela della salute come diritto fondamentale dell’individuo.

Tra le varie argomentazioni addotte, l'ANAC rammenta che la norma di cui all'articolo 1, comma 59 della l. 190/2012 prevede che le disposizioni della legge si applichino a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2 del Decreto Legislativo n. 165/2001 in cui rientrano espressamente e più in generale le Aziende del Servizio Sanitario Nazionale.

Nondimeno, l'articolo 1, commi 49 e 50 della Legge n. 190/2012, nel delegare il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi diretti a modificare la disciplina vigente in materia di attribuzioni di incarichi dirigenziali e di incarichi di responsabilità amministrativa di vertice nelle pubbliche amministrazioni, al secondo capoverso, lettera d) prevede il criterio direttivo secondo cui devono essere ricompresi, tra gli incarichi oggetto della disciplina, gli incarichi di Direttore generale, Direttore sanitario e Direttore amministrativo delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere.[6]

***

[1] Comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 73 del 21.03.2013.

[2] Servizio Studi – Dipartimento Istituzioni della Camera dei Deputati – XVII Legislatura, “Inconferibilità e incompatibilità di incarichi Decreto Legislativo 39 del 2013”, in Documentazione e ricerche, 4.06.2013.

[3] Delibera CiVit n. 46/ 2013.

[4] Delibera CiVit n. 47/ 2013.

[5] Delibera CiVit n. 48/2013.

[6] Delibera CiVit n. 58/2013.

Nel Consiglio dei Ministri n. 73 del 21 marzo 2013 veniva approvato, su proposta del Ministro della Pubblica Amministrazione e semplificazione, il Decreto Legislativo n. 39/2013 in tema di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni, in attuazione dell'articolo 1, commi 49 e 50, della Legge n. 190/2012 (“Legge anticorruzione”).

Invero, alle misure prevalentemente penali già esistenti, deputate alla repressione e al contrasto dei fenomeni corruttivi e di cattiva amministrazione, vengono aggiunte norme che per la prima volta nel nostro ordinamento considerano specificamente gli incarichi dirigenziali e gli incarichi amministrativi di vertice, allo scopo di creare le condizioni per assicurarne lo svolgimento in modo imparziale.[1]

Passando a una breve analisi dei tratti salienti del Decreto Legislativo in parola, è da rilevare innanzitutto come esso abbia previsto le fattispecie di:

- “inconferibilità”, ossia di preclusione, permanente o temporanea, a conferire gli incarichi a coloro che abbiano riportato condanne penali per i reati previsti dal Capo I del Titolo II del Libro secondo del Codice Penale, nonché a coloro che abbiano svolto incarichi o ricoperto cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati da Pubbliche Amministrazioni o svolto attività professionali a favore di questi ultimi, a coloro che siano stati componenti di organi di indirizzo politico (articolo 1, comma 2, lettera g);

- “incompatibilità”, da cui deriva l'obbligo per il soggetto cui viene conferito l'incarico di scegliere, a pena di decadenza, entro il termine perentorio di quindici giorni, tra la permanenza nell'incarico e l'assunzione e lo svolgimento di incarichi e cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l'incarico, lo svolgimento di attività professionali ovvero l'assunzione della carica di componente di organi di indirizzo politico (articolo 1, comma 2, lettera h).

È altresì da sottolineare, poi, come le disposizioni del Decreto de quo trovino i propri destinatari nelle Pubbliche Amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 65, — incluse le autorità indipendenti — nonché negli enti di diritto privato in controllo pubblico.

Riassumendo, il Decreto in oggetto prevede le fattispecie relative alla:

-inconferibilità di incarichi in caso di condanna per reati contro la

pubblica amministrazione (Capo II);

-inconferibilità di incarichi a soggetti provenienti da enti di

diritto privato regolati o finanziati dalle pubbliche amministrazioni (Capo III);

-inconferibilita' di incarichi a componenti di organi di indirizzo

politico (Capo IV).

Gli incarichi dirigenziali costituiscono l’oggetto di entrambi i gruppi di disposizioni: l’uno volto a interdire (“a monte”) l’accesso a tali incarichi, l’altro finalizzato a impedire (“a valle”) che coloro che ne siano titolari possano transitare ad altri incarichi mantenendone la titolarità.[2]

Mentre, per quanto riguarda l'istituto della incompatibilità, il Legislatore prende in considerazione, in questa sede, quella:

-tra incarichi nelle Pubbliche Amministrazioni e

negli enti privati in controllo pubblico e cariche in enti di diritto

privato regolati o finanziati dalle pubbliche amministrazioni nonché

lo svolgimento di attività professionale (Capo V);

-tra incarichi nelle Pubbliche Amministrazioni e

negli enti privati in controllo pubblico e cariche di componenti di

organi di indirizzo politico (Capo VI).

La prevenzione della violazione delle disposizioni del Decreto è affidata alla vigilanza da parte dei responsabili dei piani anticorruzione e all’autocertificazione da parte del destinatario dell’incarico: la vigilanza sul rispetto delle disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità nelle Pubbliche Amministrazioni e negli enti di diritto privato in controllo pubblico è effettuata, ai sensi dell'articolo 15, dal responsabile del piano anticorruzione di ciascun soggetto, con obbligo di segnalazione delle eventuali violazioni all'Autorità nazionale anticorruzione, all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, nonché alla Corte dei conti, per l'accertamento di eventuali responsabilità amministrative, mentre, inoltre, ai sensi dell'articolo 20 del Decreto de quo, sussiste l’obbligo dell'interessato, all'atto del conferimento dell'incarico, di presentare una dichiarazione sulla insussistenza di una delle suddette cause di inconferibilità, e l’adempimento dell’obbligo è condizione per l'acquisizione dell'efficacia dell'incarico.A seguito dell'approvazione del suddetto provvedimento legislativo, l'A.N.A.C. (ex CiVit) ha dato seguito all'emissione di numerose e significative delibere esplicative ed interpretative degli aspetti più delicati e problematici posti in essere dal Decreto Legislativo n. 39/ 2013.In particolare, con la delibera n. 46/2013, si affronta il problema dell'efficacia nel tempo delle norme su inconferibilità e incompatibilità degli incarichi nelle pubbliche amministrazioni e negli enti privati in controllo pubblico, di cui al Decreto Legislativo n. 39/2013.

L'Autorità ha pertanto chiarito che la nuova disciplina è di immediata applicazione, posto che il Decreto Legislativo n. 39/2013 non pone alcun problema di retroattività e, conseguentemente, di violazione dell’invocato principio tempus regit actum.

Invero, è stato ritenuto che le norme del Decreto e, in particolare, gli articoli da 4 a 8, non incidano sulla validità del preesistente atto di conferimento degli incarichi, mentre ben può la Legge sopravvenuta disciplinare ipotesi di incompatibilità tra incarichi e cariche, con il conseguente obbligo di eliminare la situazione divenuta contra legem attraverso apposita procedura, atteso che “gli incarichi e le cariche presi in esame dalla nuova disciplina sul punto comportano l’espletamento di funzioni e poteri che si protraggono nel tempo (quali, ad esempio, atti di gestione finanziaria, atti di amministrazione e gestione del personale, ecc.). Trattandosi di un “rapporto di durata”, dunque, il fatto che l’origine dell’incarico si situa in un momento anteriore non può giustificare il perdurare nel tempo di una situazione di contrasto con la norma, seppur sopravvenuta”.[3]

Quanto al possibile contrasto tra le norme di cui agli articoli 9 e 12 di cui al Decreto in esame e le previsioni dell’articolo 4 del Decreto Legge n. 95/2012, convertito, con modificazioni, in Legge n. 135/2012, l'Autorità, riassumendo, non ravvede contrasti di sorta, atteso che, tra l'altro, “il d.l. n. 95/2012 prevede in generale l’obbligatorietà della nomina nei consigli di amministrazione di “dipendenti” senza specificarne qualifica o funzione, mentre il dlgs n. 39/2013, con riferimento alle amministrazioni centrali, si occupa esclusivamente di dirigenti – salvo il caso di incarichi di funzione dirigenziale nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione (secondo quanto previsto dalle lettere j) e k) del comma 2 dell’art. 1 del dlgs n. 39/2013) – e, con riferimento agli enti locali, anche di incarichi dirigenziali affidati al personale non dirigente (ai sensi dell’art. 2, c. 2, dlgs n. 39/2013)” e che, semmai, “che, con riferimento ai soggetti, un parziale contrasto tra le norme in esame può ravvisarsi per quanto riguarda la possibilità di nominare dirigenti in enti di diritto privato in controllo pubblico”.[4]

Circa, poi, la questione dei limiti temporali alla nomina o alla conferma in incarichi amministrativi di vertice e di amministratori di enti pubblici o di enti di diritto privato in controllo pubblico, ai sensi dell’articolo 7, Decreto Legislativo n. 39/2013, l'Autorità, con delibera n. 48/2013, ha ritenuto che tale divieto operi soltanto per quanto riguarda l’incarico di amministratore presso un diverso ente e non impedisca invece la conferma dell’incarico già ricoperto, trattandosi di disciplina del potere di nomina e non una disciplina della durata delle cariche negli enti pubblici o privati, senza contare che “almeno in prima approssimazione, la previsione, nei commi 1 e 2 dell’articolo, del presidente e dell’amministratore delegato degli enti in controllo pubblico, a meno di non ritenere che tali soggetti possano essere considerati “componenti di organo politico”, debba essere interpretata in senso restrittivo, facendo assumere valore al dato meramente letterale e cioè alla previsione del divieto di conferimento e non anche della conferma”.[5]

Addentrandosi, infine, in un settore specifico, quale quello sanitario, con delibera n. 58/2013 l'Autorità ha espresso un parere sull'interpretazione e sull'applicazione delle norme qui in esame alla dirigenza di tale settore.

Ebbene, l'A.N.A.C. ha ritenuto applicabili le norme di cui al Decreto Legislativo n. 39/2013 a tutte le strutture del servizio sanitario che erogano attività assistenziali volte a garantire la tutela della salute come diritto fondamentale dell’individuo.

Tra le varie argomentazioni addotte, l'ANAC rammenta che la norma di cui all'articolo 1, comma 59 della l. 190/2012 prevede che le disposizioni della legge si applichino a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2 del Decreto Legislativo n. 165/2001 in cui rientrano espressamente e più in generale le Aziende del Servizio Sanitario Nazionale.

Nondimeno, l'articolo 1, commi 49 e 50 della Legge n. 190/2012, nel delegare il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi diretti a modificare la disciplina vigente in materia di attribuzioni di incarichi dirigenziali e di incarichi di responsabilità amministrativa di vertice nelle pubbliche amministrazioni, al secondo capoverso, lettera d) prevede il criterio direttivo secondo cui devono essere ricompresi, tra gli incarichi oggetto della disciplina, gli incarichi di Direttore generale, Direttore sanitario e Direttore amministrativo delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere.[6]

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[1] Comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 73 del 21.03.2013.

[2] Servizio Studi – Dipartimento Istituzioni della Camera dei Deputati – XVII Legislatura, “Inconferibilità e incompatibilità di incarichi Decreto Legislativo 39 del 2013”, in Documentazione e ricerche, 4.06.2013.

[3] Delibera CiVit n. 46/ 2013.

[4] Delibera CiVit n. 47/ 2013.

[5] Delibera CiVit n. 48/2013.

[6] Delibera CiVit n. 58/2013.