x

x

La sincronizzazione delle fasi di elaborazione dei bilanci negli stati dell’eurozona

Periodo aprile - agosto 2014

Sommario

La nota  rinvia a quanto scritto in un precedente articolo passando poi all’esame del complesso iter riguardante il programma nazionale di riforma (PNR) e il Documento di economia e finanza (DEF) che il Governo italiano è tenuto a trasmettere alla Commissione Europea che ne effettua una dettagliata valutazione accompagnata da una serie di raccomandazioni che il Consiglio dell’Unione Europea potrà fare proprie. Prende in esame le valutazioni fatte dal Fondo Monetario Internazionale nella sua opera di sorveglianza ai sensi dell’articolo IV dello Statuto. L’attenzione viene quindi concentrata sul deteriorarsi della situazione economica dell’Italia rilevando come le nuove stime al ribasso sulla crescita del PIL  rendono difficilmente praticabili le previsioni del PNR e del DEF e restringano, di conseguenza, i margini di manovra del Governo italiano in relazione alla legge di stabilità per il 2015 e che andrà trasmessa alla Commissione dell’ Unione Europea entro il 15 ottobre 2014. 

1. Introduzione

Il 15 ottobre 2013 e il 15 aprile 2014 il Governo italiano ha sottoposto formalmente alla Commissione Europea documenti che incidono profondamente sulle politiche economiche nazionali. Si fa riferimento alla Legge di stabilità, inviata a Bruxelles  il 15 ottobre 2013 e al Documento di economia e finanza (DEF)  più il programma nazionale di riforma (PNR), inviato  a metà aprile 2014.

Per quanto riguarda la Legge di stabilità la Commissione Europea ha espresso il suo parere a metà novembre 2013 e la Legge di stabilità è diventata Legge dello Stato italiano a fine dicembre 2013. Quanto al DEF più PNR, la Commissione Europea ha reso nota la sua valutazione con il documento di lavoro COM (2014) 413 finale del 2 giugno 2014, predisposto dai servizi della Commissione stessa.

I vari controlli relativamente ai contenuti  della Legge di stabilità, del DEF e del PNR sono previsti dal Regolamento (UE) n. 472/2013 del 21 maggio 2013, sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria nella zona euro.

Quanto alle date dei controlli, è con il regolamento (UE) n. 473/2013 del 21 maggio 2013 che viene istituito un calendario di bilancio comune per gli Stati membri la cui moneta è l’euro con lo scopo, appunto, di portare a una migliore sincronizzazione delle principali fasi di elaborazione dei bilanci nazionali. In tale regolamento sono riportate le scadenze da rispettare.

La prima coincide con la pubblicazione del progetto di bilancio dell’amministrazione centrale la cui ultima data è il 15 ottobre di ogni anno. Un’altra fase di tale calendario di bilancio comune è quella qui esaminata ed in essa  gli Stati membri devono rendere pubblici i rispettivi programmi di bilancio nazionali a medio termine e, contestualmente, i loro programmi di stabilità.

Si rinvia alle nota pubblicata su questo sito per quanto riguarda le basi giuridiche del processo di sincronizzazione delle varie fasi di bilancio. Più nel dettaglio, nella nota citata, è stata effettuata l’analisi delle complesse procedure che coinvolgono Governo italiano e Commissione negli ultimi mesi dell’anno (nella nota citata, il 2013) e il DEF più PNR predisposto dall’Italia a inizio anno (2014).

In questo lavoro si prendono in esame le questioni che hanno riguardato (e riguardano) l’Italia quanto a DEF e PNR: l’arco temporale qui di interesse va da aprile ad agosto 2014. Precisamente, in questa nota, si va fino al 06 agosto, giorno in cui l’Istat ha reso note le stime sulla crescita del PIL nel secondo trimestre dell’anno. In tal modo si fornisce un quadro più esaustivo dell’evoluzione della crisi che attanaglia il Paese e, quindi, delle prospettive di politica economica che l’Italia dovrà negoziare per l’ultima parte dell’anno, e che andranno ad incidere sulla vita dei cittadini anche per quanto riguarda il 2015.

2. La valutazione della Commissione dell’Unione Europea

Va preliminarmente ricordato che, nel maggio 2013, la Commissione dell’Unione Europea ha proposto una serie di raccomandazioni specifiche relative agli interventi di riforma economica e strutturale dell’Italia.

Sulla base di queste raccomandazioni, nel luglio 2013 il Consiglio dell’Unione Europea ha adottato sei raccomandazioni specifiche, sotto forma di raccomandazione del Consiglio, che vertevano su: finanze pubbliche, attuazione delle riforme precedenti, pubblica amministrazione, settore finanziario, mercato del lavoro, istruzione, politiche sociali, tassazione e apertura del mercato dei servizi e delle industrie di rete.

Il documento COM (20143) 413 final elaborato dai servizi della Commissione valuta, appunto, lo stato di attuazione di queste raccomandazioni in Italia e valuta le misure adottate alla luce delle conclusioni dell’analisi annuale della crescita 2014 della Commissione  e della terza relazione annuale sul meccanismo di allerta , pubblicate nel novembre 2013.

L’analisi annuale della crescita contiene le proposte della Commissione volte al raggiungimento della necessaria intesa comune circa le priorità degli interventi da realizzare nel 2014 a livello UE e nazionale.

L’analisi individua cinque priorità per guidare gli Stati membri verso una ripresa della crescita: portare avanti un risanamento di bilancio differenziato e favorevole alla crescita, ripristinare la normale erogazione di prestiti all’economia, promuovere la crescita e la competitività nell’immediato e per il futuro, lottare contro la disoccupazione e le conseguenze sociali della crisi e modernizzare la pubblica amministrazione.

La relazione sul meccanismo di allerta funge da primo filtro per accertare la presenza di squilibri macroeconomici o di eventuali rischi in tal senso negli Stati membri. Secondo la relazione vi sono segnali positivi che indicano che gli squilibri macroeconomici in Europa sono in via di correzione. Per garantire un riequilibrio completo e duraturo, si è deciso di esaminare gli sviluppi registrati in Italia e in altri 15 Stati membri per quanto riguarda l’accumulazione e la correzione degli squilibri. Gli esami approfonditi sono stati pubblicati il 5 marzo 2014 insieme a una comunicazione della Commissione.

Sulla base delle raccomandazioni del Consiglio del 2013, dell’analisi annuale della crescita, della relazione sul meccanismo di allerta e dell’esame approfondito, il 22 aprile 2014 l’Italia ha trasmesso gli aggiornamenti del suo programma nazionale di riforma e del suo programma di stabilità.

Tali programmi forniscono informazioni dettagliate sui progressi registrati dal luglio 2013 e sui piani del governo per il periodo 2014 - 2018. Le informazioni contenute in questi programmi sono alla base della valutazione contenuta nel documento di lavoro dei servizi della Commissione. I programmi sono stati oggetto di un processo di consultazione cui hanno partecipato tutti i principali portatori d’interessi e le autorità regionali e sono stati ufficialmente approvati dal Parlamento italiano prima della loro presentazione alla Commissione Europea.

L’obiettivo della strategia di bilancio definita nel programma di stabilità 2014 dell’Italia è il conseguimento dell’obiettivo a medio termine di una posizione di bilancio in pareggio in termini strutturali entro il 2016, rispettando l’aggiustamento lineare strutturale minimo richiesto dal parametro di riferimento del debito (configurazione forward-looking) nel periodo di transizione 2013-2015.

Il programma dell’Italia conferma l’obiettivo a medio termine di una posizione di bilancio in pareggio in termini strutturali, in linea con gli obiettivi del patto di stabilità e crescita ma rinvia la realizzazione dell’obiettivo a medio termine al 2016, mentre nel luglio 2013 il Consiglio aveva raccomandato all’Italia di conseguirlo entro il 2014.

A giustificazione di tale rinvio sono addotte dall’Italia argomentazioni basate sul regolamento (UE) n. 1175/2011 (articolo 5), in particolare le gravi condizioni economiche e le sfavorevoli condizioni di liquidità delle imprese, che hanno spinto il governo italiano ad accelerare il rimborso dei debiti commerciali pregressi. Quest’ultimo provvedimento provoca un ulteriore aumento del debito e, in misura minore, del disavanzo.

Il programma di stabilità invoca anche la clausola relativa alle riforme strutturali, data l’intenzione del governo in carica di attuarne varie che avrebbero da ultimo un impatto positivo sulla crescita economica potenziale e ridurrebbero il rapporto debito/PIL nei prossimi anni. Queste riforme implicherebbero altresì la necessità di risorse supplementari (già finanziate e integrate nelle previsioni di bilancio).

Nel documento COM (2014) 413 final, la Commissione si rifà alle sue previsioni di primavera 2014 e da esse emergerebbe il rischio di non conformità con la regola del debito. L’aggiustamento strutturale (ricalcolato) previsto dal programma per rispettare l’aggiustamento lineare strutturale minimo richiesto dal parametro di riferimento del debito nel periodo di transizione 2013-2015 e basato sulle proiezioni relative al rapporto debito/PIL del programma di stabilità è di circa 0,3 punti percentuali del PIL nel 2014 e di 0,5 punti percentuali nel 2015.

Tali livelli assicurerebbero l’osservanza da parte dell’Italia ma solo grazie allo scostamento annuale consentito di 0,25 punti percentuali del PIL. Tuttavia le previsioni relative al debito del programma di stabilità dipendono molto dall’attuazione dell’ambizioso piano di privatizzazioni e da una crescita economica duratura.

Sempre con riferimento alle previsioni di primavera 2014 della Commissione emergerebbe, secondo il documento citato il rischio di non conformità con il parametro di riferimento di riduzione del debito nel 2014: l’aggiustamento strutturale previsto (di soli 0,1 punti percentuali del PIL) è inferiore all’aggiustamento lineare strutturale minimo richiesto che, secondo le previsioni, sarebbe di circa 0,7 punti percentuali del PIL.

La Commissione ricorda che il rischio di non conformità con il parametro di riferimento del debito era già messo in evidenza nel parere della Commissione sul documento programmatico di bilancio 2014 dell’Italia, del 15 novembre 2013. La Commissione sostiene che i rischi che gravano sulle previsioni del debito contenute nel programma di stabilità (superiori a quelli relativi a eventuali maggiori disavanzi) sono principalmente connessi all’attuazione dell’ambizioso piano di privatizzazioni che rimane in gran parte imprecisato.

In buona sostanza il documento stabilisce che la deroga richiesta dall’Italia per discostarsi dal percorso necessario verso l’obiettivo di medio termine non può essere concessa appunto a causa del 1rischio di non conformità con il parametro di riferimento di riduzione del debito, evidenziato nelle previsioni di primavera 2014 della Commissione.

La Commissione prevede un aggiustamento strutturale di appena 0,1 punti percentuali del PIL nel 2014, in quanto classifica come una tantum alcune imposte (per lo più provenienti dal settore bancario) utilizzate dal governo per finanziare il taglio dell’imposta sul reddito delle persone fisiche a favore dei lavoratori dipendenti nel 2014. Tale aggiustamento è inferiore all’aggiustamento lineare strutturale minimo di 0,7 punti percentuali del PIL nel 2014 che, secondo le previsioni di primavera 2014 della Commissione, è necessario per rispettare il parametro di riferimento del debito.

3. La valutazione generale del Consiglio

Il documento di valutazione della Commissione su DEF e PNR accompagna le raccomandazioni della Commissione di raccomandazioni del Consiglio sui programmi nazionali di riforma 2014 degli Stati membri e che formulano un parere del Consiglio sui programmi di stabilità e di convergenza degli Stati membri.

Il Consiglio, di norma, o segue le raccomandazioni e le proposte della Commissione o espone la propria posizione pubblicamente per garantire una trasparenza e una responsabilità maggiori nel processo di sorveglianza multilaterale e negli esiti delle raccomandazioni specifiche per paese nell’ambito del semestre europeo.

E’ proprio a tal riguardo (regola di “seguire o motivare”) che, dall’articolo 2-bis ter, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1175/2011 del Parlamento Europeo e del Consiglio, emana la nota 10810/1/14 REV 1 del 18 giugno 2014.

In essa il Consiglio fornisce le spiegazioni delle modifiche concordate alle raccomandazioni della Commissione di raccomandazioni specifiche per paese (RSP) relative agli Stati membri nell’ambito del semestre europeo 2014 su cui la Commissione è in disaccordo. Il Consiglio ha inoltre convenuto una serie di aggiunte e di modifiche fattuali o tecniche alle raccomandazioni con il pieno sostegno della Commissione. La nota precisa che, per quanto riguarda l’Italia non sono state introdotte modifiche alle raccomandazioni su cui la Commissione è in disaccordo.

4. La raccomandazione del Consiglio all’Italia

Il documento che riguarda specificamente l’Italia è la raccomandazione del Consiglio, nota n.  10791/14 del 16 giugno 2014 che allega per le delegazioni il progetto di raccomandazione del Consiglio, riveduto e approvato da vari comitati del Consiglio, basato sulla proposta della Commissione COM (2014) 413 finale.

In tale documento riveste particolare interesse il considerando n. 9. Qui il Consiglio rammenta che l’obiettivo della strategia di bilancio definita nel programma di stabilità dell’Italia è il conseguimento dell’obiettivo a medio termine di una posizione di bilancio in pareggio in termini strutturali entro il 2016, rispettando la regola del debito nel periodo di transizione 2013-2015.

Il programma di stabilità conferma l’obiettivo a medio termine di un pareggio di bilancio in termini strutturali, in linea con i requisiti del patto di stabilità e crescita. L’aggiustamento strutturale (ricalcolato) previsto nel programma di stabilità è di 0,2 punti percentuali del PIL nel 2014 e di 0,4 punti percentuali nel 2015.

Nel programma di stabilità questo modesto aggiustamento verso l’obiettivo a medio termine è giustificato dalle gravi condizioni economiche e dagli sforzi necessari per attuare un ambizioso programma di riforme strutturali. In particolare, il documento del Governo italiano prevede numerose riforme strutturali che avrebbero un impatto positivo sulla crescita economica potenziale, riducendo eventualmente il rapporto debito pubblico/PIL nei prossimi anni.

L’aggiustamento strutturale previsto nel programma di stabilità permetterebbe all’Italia di rispettare il parametro di riferimento della riduzione del debito nel periodo di transizione 2013-2015, in parte grazie a un ambizioso programma di privatizzazioni da attuare nel periodo 2014-2017 (pari a 0,7 punti percentuali di PIL ogni anno).

Non convalidato da un organismo indipendente, lo scenario macroeconomico sul quale si fondano le proiezioni di bilancio del programma di stabilità è, secondo il Consiglio, “leggermente ottimistico”, in particolare per quanto riguarda gli ultimi anni del programma di stabilità.

Così recita la seconda parte del nono considerando: ”Nel 2014 è prevista una deviazione dal percorso di aggiustamento verso l’obiettivo a medio termine che, se si ripetesse l’anno successivo, potrebbe essere valutata come significativa, anche in base al parametro di riferimento per la spesa. Il raggiungimento degli obiettivi di bilancio, inoltre, non è totalmente suffragato da misure sufficientemente dettagliate, soprattutto a partire dal 2015.

Le previsioni di primavera 2014 dei servizi della Commissione indicano una non conformità con il parametro di riferimento della riduzione del debito nel 2014 poiché l’aggiustamento strutturale prospettato (soltanto 0,1 punti percentuali del PIL) è inferiore all’aggiustamento strutturale richiesto di 0,7 punti percentuali del PIL.

Stando alla valutazione del programma di stabilità e alle previsioni della Commissione a norma del regolamento (CE) n. 1466/97, il Consiglio è del parere che siano necessari sforzi aggiuntivi, in particolare nel 2014, per garantire la conformità ai requisiti del patto di stabilità e crescita.”

Nel suo documento, il Consiglio fa all’Italia 8 raccomandazioni. Pare che quella più rilevante sia la n. 1 inserita dal Consiglio tra i provvedimenti che l’Italia dovrebbe adottare nel periodo 2014-2015. Ciò al fine di: “1.

Rafforzare le misure di bilancio per il 2014 alla luce dell’emergere di uno scarto rispetto ai requisiti del patto di stabilità e crescita, in particolare alla regola della riduzione del debito, stando alle previsioni di primavera 2014 dei servizi della Commissione e garantire progressi verso l’obiettivo a medio termine; nel 2015, operare un sostanziale rafforzamento della strategia di bilancio al fine di garantire il rispetto del requisito di riduzione del debito, raggiungendo così l’obiettivo a medio termine, per poi assicurare un percorso sufficientemente adeguato di riduzione del debito pubblico.”

 5. La valutazione annuale del FMI sull’economia italiana

Nell’esame, che qui si conduce, delle attività di sorveglianza di organismi sovranazionali almeno un cenno va fatto alla valutazione annuale dello stato dell’economia da parte di una delegazione del Fondo Monetario Internazionale (FMI). Dal 5 al 17 giugno 2014 una delegazione del FMI si è recata in Italia.

L’attività di sorveglianza del Fondo Monetario Internazionale è esercitata sia nei riguardi dei singoli Paesi (sorveglianza bilaterale) sia nei riguardi del sistema economico globale (sorveglianza multilaterale), mettendone di volta in volta in luce i possibili fattori di vulnerabilità.

La sorveglianza di tipo bilaterale, di cui trattasi in questa sede, viene svolta ai sensi dell’articolo IV dell’Accordo di adesione al Fondo stesso. L’articolo statuisce che il FMI debba tenere periodiche consultazioni bilaterali con i Paesi membri, nell’ambito delle quali uno Staff di esperti ha il compito di visitare il Paese “sotto esame” e di redigere un rapporto che costituisce la base per le discussioni in seno al Consiglio Esecutivo.

Nella Dichiarazione finale della missione del FMI del 17 giugno 2014 (riportata sul sito del MEF in una traduzione non ufficiale) la delegazione fa presente che la ripresa dell’Italia “‘rimane fragile e la disoccupazione è a livelli inaccettabili con la conseguente necessità di interventi di politica economica rapida e coraggiosi”‘.

Secondo gli economisti dell’istituto all’Italia serve “‘anche un riequilibrio di bilancio volto a ridurre le aliquote fiscali e ad aumentare la spesa produttiva”. Il FMI afferma ancora che la politica di bilancio “‘deve assicurare il delicato equilibrio tra collocare il rapporto debito/PIL su un sentiero di riduzione ed evitare una stretta eccessiva che faccia deragliare la fragile ripresa economica”.

6. La revisione delle stime sulla crescita dell’Italia 

Il 6 agosto 2014 l’Istat ha reso nota la stima preliminare dell’Istat sul PIL del secondo trimestre 2014 (si vedano, più oltre, i grafici che riportano i valori destagionalizzati e corretti per gli effetti di calendario). La flessione del PIL è stata pari a -0,2% rispetto al trimestre precedente e corrispondente a un -0,3% su base annuale. Dopo due trimestri consecutivi col segno meno del PIL, l’Italia tecnicamente ritorna in recessione.

L’ultimo dato positivo risale al quarto trimestre del 2013 (+0,1%) dopo una striscia ininterrotta di segni meno iniziata nel terzo trimestre 2011. Va aggiunto che il livello del PIL nel secondo trimestre del 2014 risulta essere il più basso dal secondo trimestre del 2000, ovvero da 14 anni.

L’Istat chiarisce che il calo congiunturale è la sintesi di una diminuzione del valore aggiunto in tutti e tre i grandi comparti di attività economica: agricoltura, industria e servizi. Dal lato della domanda, il contributo alla variazione congiunturale del PIL della componente nazionale al lordo delle scorte risulta nullo, mentre quello della componente estera netta è negativo.

Il dato Istat arriva dopo la pubblicazione nel mese di luglio di una serie di stime al ribasso tra le quali si segnalano, in Italia, quella del Centro studi Confindustria e della Banca d’Italia e, a livello internazionale, quella del Fmi.

Il problema che, ai fini che qui interessano, va evidenziato riguarda il fatto che gli ultimi documenti inviati alla Commissione dell’Unione Europea erano stati predisposti con riguardo ad una previsione di crescita del PIL in Italia nel 2014 pari allo 0,8%. Con stime di molto ridimensionate, quanto contenuto nel DEF e nel PNR va rivisto e, soprattutto, sarà la Legge di stabilità per il 2015 (da inviare entro il 15 ottobre 2014 alla Commissione dell’Unione Europea) che andrà adattata alla “nuova” situazione.

7. Alcune considerazioni

La situazione economica dell’Italia è andata deteriorandosi negli ultimi mesi. Con le nuove stime sul PIL i margini di manovra del Governo italiano si assottigliano tanto sul versante del deficit quanto su quello del debito. Per il deficit, si nota come vengano a mancare quei decimi di punto percentuale (rispetto al tetto del 3%) che avrebbero permesso all’Italia di agire con un minimo di politiche espansionistiche.

Sempre a riguardo del deficit va rammentato che risale solo al maggio - giugno 2013 l’uscita dell’Italia dalla procedura di deficit eccessivo. ottenere agire. Quanto al debito, preoccupa non sentire voci autorevoli (a parte alcuni accademici) che manifestino perplessità sull’opportunità dell’entrata in vigore del fiscal compact nel 2015.

A complicare il quadro, tra le tante cose, sono tensioni geopolitiche riguardanti, in particolare, l’Ucraina, il vicino Oriente e la Libia; rileva anche una crescita meno impetuosa di paesi emergenti, sbocco sinora per molti prodotti italiani e che fa da contraltare positivo ad una domanda interna molto debole. Nel concludere queste brevi riflessioni, non si può non fare riferimento alla architettura istituzionale europea rilevandone le crescenti macchinosità interne e l’irrilevanza esterna.

Sommario

La nota  rinvia a quanto scritto in un precedente articolo passando poi all’esame del complesso iter riguardante il programma nazionale di riforma (PNR) e il Documento di economia e finanza (DEF) che il Governo italiano è tenuto a trasmettere alla Commissione Europea che ne effettua una dettagliata valutazione accompagnata da una serie di raccomandazioni che il Consiglio dell’Unione Europea potrà fare proprie. Prende in esame le valutazioni fatte dal Fondo Monetario Internazionale nella sua opera di sorveglianza ai sensi dell’articolo IV dello Statuto. L’attenzione viene quindi concentrata sul deteriorarsi della situazione economica dell’Italia rilevando come le nuove stime al ribasso sulla crescita del PIL  rendono difficilmente praticabili le previsioni del PNR e del DEF e restringano, di conseguenza, i margini di manovra del Governo italiano in relazione alla legge di stabilità per il 2015 e che andrà trasmessa alla Commissione dell’ Unione Europea entro il 15 ottobre 2014. 

1. Introduzione

Il 15 ottobre 2013 e il 15 aprile 2014 il Governo italiano ha sottoposto formalmente alla Commissione Europea documenti che incidono profondamente sulle politiche economiche nazionali. Si fa riferimento alla Legge di stabilità, inviata a Bruxelles  il 15 ottobre 2013 e al Documento di economia e finanza (DEF)  più il programma nazionale di riforma (PNR), inviato  a metà aprile 2014.

Per quanto riguarda la Legge di stabilità la Commissione Europea ha espresso il suo parere a metà novembre 2013 e la Legge di stabilità è diventata Legge dello Stato italiano a fine dicembre 2013. Quanto al DEF più PNR, la Commissione Europea ha reso nota la sua valutazione con il documento di lavoro COM (2014) 413 finale del 2 giugno 2014, predisposto dai servizi della Commissione stessa.

I vari controlli relativamente ai contenuti  della Legge di stabilità, del DEF e del PNR sono previsti dal Regolamento (UE) n. 472/2013 del 21 maggio 2013, sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria nella zona euro.

Quanto alle date dei controlli, è con il regolamento (UE) n. 473/2013 del 21 maggio 2013 che viene istituito un calendario di bilancio comune per gli Stati membri la cui moneta è l’euro con lo scopo, appunto, di portare a una migliore sincronizzazione delle principali fasi di elaborazione dei bilanci nazionali. In tale regolamento sono riportate le scadenze da rispettare.

La prima coincide con la pubblicazione del progetto di bilancio dell’amministrazione centrale la cui ultima data è il 15 ottobre di ogni anno. Un’altra fase di tale calendario di bilancio comune è quella qui esaminata ed in essa  gli Stati membri devono rendere pubblici i rispettivi programmi di bilancio nazionali a medio termine e, contestualmente, i loro programmi di stabilità.

Si rinvia alle nota pubblicata su questo sito per quanto riguarda le basi giuridiche del processo di sincronizzazione delle varie fasi di bilancio. Più nel dettaglio, nella nota citata, è stata effettuata l’analisi delle complesse procedure che coinvolgono Governo italiano e Commissione negli ultimi mesi dell’anno (nella nota citata, il 2013) e il DEF più PNR predisposto dall’Italia a inizio anno (2014).

In questo lavoro si prendono in esame le questioni che hanno riguardato (e riguardano) l’Italia quanto a DEF e PNR: l’arco temporale qui di interesse va da aprile ad agosto 2014. Precisamente, in questa nota, si va fino al 06 agosto, giorno in cui l’Istat ha reso note le stime sulla crescita del PIL nel secondo trimestre dell’anno. In tal modo si fornisce un quadro più esaustivo dell’evoluzione della crisi che attanaglia il Paese e, quindi, delle prospettive di politica economica che l’Italia dovrà negoziare per l’ultima parte dell’anno, e che andranno ad incidere sulla vita dei cittadini anche per quanto riguarda il 2015.

2. La valutazione della Commissione dell’Unione Europea

Va preliminarmente ricordato che, nel maggio 2013, la Commissione dell’Unione Europea ha proposto una serie di raccomandazioni specifiche relative agli interventi di riforma economica e strutturale dell’Italia.

Sulla base di queste raccomandazioni, nel luglio 2013 il Consiglio dell’Unione Europea ha adottato sei raccomandazioni specifiche, sotto forma di raccomandazione del Consiglio, che vertevano su: finanze pubbliche, attuazione delle riforme precedenti, pubblica amministrazione, settore finanziario, mercato del lavoro, istruzione, politiche sociali, tassazione e apertura del mercato dei servizi e delle industrie di rete.

Il documento COM (20143) 413 final elaborato dai servizi della Commissione valuta, appunto, lo stato di attuazione di queste raccomandazioni in Italia e valuta le misure adottate alla luce delle conclusioni dell’analisi annuale della crescita 2014 della Commissione  e della terza relazione annuale sul meccanismo di allerta , pubblicate nel novembre 2013.

L’analisi annuale della crescita contiene le proposte della Commissione volte al raggiungimento della necessaria intesa comune circa le priorità degli interventi da realizzare nel 2014 a livello UE e nazionale.

L’analisi individua cinque priorità per guidare gli Stati membri verso una ripresa della crescita: portare avanti un risanamento di bilancio differenziato e favorevole alla crescita, ripristinare la normale erogazione di prestiti all’economia, promuovere la crescita e la competitività nell’immediato e per il futuro, lottare contro la disoccupazione e le conseguenze sociali della crisi e modernizzare la pubblica amministrazione.

La relazione sul meccanismo di allerta funge da primo filtro per accertare la presenza di squilibri macroeconomici o di eventuali rischi in tal senso negli Stati membri. Secondo la relazione vi sono segnali positivi che indicano che gli squilibri macroeconomici in Europa sono in via di correzione. Per garantire un riequilibrio completo e duraturo, si è deciso di esaminare gli sviluppi registrati in Italia e in altri 15 Stati membri per quanto riguarda l’accumulazione e la correzione degli squilibri. Gli esami approfonditi sono stati pubblicati il 5 marzo 2014 insieme a una comunicazione della Commissione.

Sulla base delle raccomandazioni del Consiglio del 2013, dell’analisi annuale della crescita, della relazione sul meccanismo di allerta e dell’esame approfondito, il 22 aprile 2014 l’Italia ha trasmesso gli aggiornamenti del suo programma nazionale di riforma e del suo programma di stabilità.

Tali programmi forniscono informazioni dettagliate sui progressi registrati dal luglio 2013 e sui piani del governo per il periodo 2014 - 2018. Le informazioni contenute in questi programmi sono alla base della valutazione contenuta nel documento di lavoro dei servizi della Commissione. I programmi sono stati oggetto di un processo di consultazione cui hanno partecipato tutti i principali portatori d’interessi e le autorità regionali e sono stati ufficialmente approvati dal Parlamento italiano prima della loro presentazione alla Commissione Europea.

L’obiettivo della strategia di bilancio definita nel programma di stabilità 2014 dell’Italia è il conseguimento dell’obiettivo a medio termine di una posizione di bilancio in pareggio in termini strutturali entro il 2016, rispettando l’aggiustamento lineare strutturale minimo richiesto dal parametro di riferimento del debito (configurazione forward-looking) nel periodo di transizione 2013-2015.

Il programma dell’Italia conferma l’obiettivo a medio termine di una posizione di bilancio in pareggio in termini strutturali, in linea con gli obiettivi del patto di stabilità e crescita ma rinvia la realizzazione dell’obiettivo a medio termine al 2016, mentre nel luglio 2013 il Consiglio aveva raccomandato all’Italia di conseguirlo entro il 2014.

A giustificazione di tale rinvio sono addotte dall’Italia argomentazioni basate sul regolamento (UE) n. 1175/2011 (articolo 5), in particolare le gravi condizioni economiche e le sfavorevoli condizioni di liquidità delle imprese, che hanno spinto il governo italiano ad accelerare il rimborso dei debiti commerciali pregressi. Quest’ultimo provvedimento provoca un ulteriore aumento del debito e, in misura minore, del disavanzo.

Il programma di stabilità invoca anche la clausola relativa alle riforme strutturali, data l’intenzione del governo in carica di attuarne varie che avrebbero da ultimo un impatto positivo sulla crescita economica potenziale e ridurrebbero il rapporto debito/PIL nei prossimi anni. Queste riforme implicherebbero altresì la necessità di risorse supplementari (già finanziate e integrate nelle previsioni di bilancio).

Nel documento COM (2014) 413 final, la Commissione si rifà alle sue previsioni di primavera 2014 e da esse emergerebbe il rischio di non conformità con la regola del debito. L’aggiustamento strutturale (ricalcolato) previsto dal programma per rispettare l’aggiustamento lineare strutturale minimo richiesto dal parametro di riferimento del debito nel periodo di transizione 2013-2015 e basato sulle proiezioni relative al rapporto debito/PIL del programma di stabilità è di circa 0,3 punti percentuali del PIL nel 2014 e di 0,5 punti percentuali nel 2015.

Tali livelli assicurerebbero l’osservanza da parte dell’Italia ma solo grazie allo scostamento annuale consentito di 0,25 punti percentuali del PIL. Tuttavia le previsioni relative al debito del programma di stabilità dipendono molto dall’attuazione dell’ambizioso piano di privatizzazioni e da una crescita economica duratura.

Sempre con riferimento alle previsioni di primavera 2014 della Commissione emergerebbe, secondo il documento citato il rischio di non conformità con il parametro di riferimento di riduzione del debito nel 2014: l’aggiustamento strutturale previsto (di soli 0,1 punti percentuali del PIL) è inferiore all’aggiustamento lineare strutturale minimo richiesto che, secondo le previsioni, sarebbe di circa 0,7 punti percentuali del PIL.

La Commissione ricorda che il rischio di non conformità con il parametro di riferimento del debito era già messo in evidenza nel parere della Commissione sul documento programmatico di bilancio 2014 dell’Italia, del 15 novembre 2013. La Commissione sostiene che i rischi che gravano sulle previsioni del debito contenute nel programma di stabilità (superiori a quelli relativi a eventuali maggiori disavanzi) sono principalmente connessi all’attuazione dell’ambizioso piano di privatizzazioni che rimane in gran parte imprecisato.

In buona sostanza il documento stabilisce che la deroga richiesta dall’Italia per discostarsi dal percorso necessario verso l’obiettivo di medio termine non può essere concessa appunto a causa del 1rischio di non conformità con il parametro di riferimento di riduzione del debito, evidenziato nelle previsioni di primavera 2014 della Commissione.

La Commissione prevede un aggiustamento strutturale di appena 0,1 punti percentuali del PIL nel 2014, in quanto classifica come una tantum alcune imposte (per lo più provenienti dal settore bancario) utilizzate dal governo per finanziare il taglio dell’imposta sul reddito delle persone fisiche a favore dei lavoratori dipendenti nel 2014. Tale aggiustamento è inferiore all’aggiustamento lineare strutturale minimo di 0,7 punti percentuali del PIL nel 2014 che, secondo le previsioni di primavera 2014 della Commissione, è necessario per rispettare il parametro di riferimento del debito.

3. La valutazione generale del Consiglio

Il documento di valutazione della Commissione su DEF e PNR accompagna le raccomandazioni della Commissione di raccomandazioni del Consiglio sui programmi nazionali di riforma 2014 degli Stati membri e che formulano un parere del Consiglio sui programmi di stabilità e di convergenza degli Stati membri.

Il Consiglio, di norma, o segue le raccomandazioni e le proposte della Commissione o espone la propria posizione pubblicamente per garantire una trasparenza e una responsabilità maggiori nel processo di sorveglianza multilaterale e negli esiti delle raccomandazioni specifiche per paese nell’ambito del semestre europeo.

E’ proprio a tal riguardo (regola di “seguire o motivare”) che, dall’articolo 2-bis ter, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1175/2011 del Parlamento Europeo e del Consiglio, emana la nota 10810/1/14 REV 1 del 18 giugno 2014.

In essa il Consiglio fornisce le spiegazioni delle modifiche concordate alle raccomandazioni della Commissione di raccomandazioni specifiche per paese (RSP) relative agli Stati membri nell’ambito del semestre europeo 2014 su cui la Commissione è in disaccordo. Il Consiglio ha inoltre convenuto una serie di aggiunte e di modifiche fattuali o tecniche alle raccomandazioni con il pieno sostegno della Commissione. La nota precisa che, per quanto riguarda l’Italia non sono state introdotte modifiche alle raccomandazioni su cui la Commissione è in disaccordo.

4. La raccomandazione del Consiglio all’Italia

Il documento che riguarda specificamente l’Italia è la raccomandazione del Consiglio, nota n.  10791/14 del 16 giugno 2014 che allega per le delegazioni il progetto di raccomandazione del Consiglio, riveduto e approvato da vari comitati del Consiglio, basato sulla proposta della Commissione COM (2014) 413 finale.

In tale documento riveste particolare interesse il considerando n. 9. Qui il Consiglio rammenta che l’obiettivo della strategia di bilancio definita nel programma di stabilità dell’Italia è il conseguimento dell’obiettivo a medio termine di una posizione di bilancio in pareggio in termini strutturali entro il 2016, rispettando la regola del debito nel periodo di transizione 2013-2015.

Il programma di stabilità conferma l’obiettivo a medio termine di un pareggio di bilancio in termini strutturali, in linea con i requisiti del patto di stabilità e crescita. L’aggiustamento strutturale (ricalcolato) previsto nel programma di stabilità è di 0,2 punti percentuali del PIL nel 2014 e di 0,4 punti percentuali nel 2015.

Nel programma di stabilità questo modesto aggiustamento verso l’obiettivo a medio termine è giustificato dalle gravi condizioni economiche e dagli sforzi necessari per attuare un ambizioso programma di riforme strutturali. In particolare, il documento del Governo italiano prevede numerose riforme strutturali che avrebbero un impatto positivo sulla crescita economica potenziale, riducendo eventualmente il rapporto debito pubblico/PIL nei prossimi anni.

L’aggiustamento strutturale previsto nel programma di stabilità permetterebbe all’Italia di rispettare il parametro di riferimento della riduzione del debito nel periodo di transizione 2013-2015, in parte grazie a un ambizioso programma di privatizzazioni da attuare nel periodo 2014-2017 (pari a 0,7 punti percentuali di PIL ogni anno).

Non convalidato da un organismo indipendente, lo scenario macroeconomico sul quale si fondano le proiezioni di bilancio del programma di stabilità è, secondo il Consiglio, “leggermente ottimistico”, in particolare per quanto riguarda gli ultimi anni del programma di stabilità.

Così recita la seconda parte del nono considerando: ”Nel 2014 è prevista una deviazione dal percorso di aggiustamento verso l’obiettivo a medio termine che, se si ripetesse l’anno successivo, potrebbe essere valutata come significativa, anche in base al parametro di riferimento per la spesa. Il raggiungimento degli obiettivi di bilancio, inoltre, non è totalmente suffragato da misure sufficientemente dettagliate, soprattutto a partire dal 2015.

Le previsioni di primavera 2014 dei servizi della Commissione indicano una non conformità con il parametro di riferimento della riduzione del debito nel 2014 poiché l’aggiustamento strutturale prospettato (soltanto 0,1 punti percentuali del PIL) è inferiore all’aggiustamento strutturale richiesto di 0,7 punti percentuali del PIL.

Stando alla valutazione del programma di stabilità e alle previsioni della Commissione a norma del regolamento (CE) n. 1466/97, il Consiglio è del parere che siano necessari sforzi aggiuntivi, in particolare nel 2014, per garantire la conformità ai requisiti del patto di stabilità e crescita.”

Nel suo documento, il Consiglio fa all’Italia 8 raccomandazioni. Pare che quella più rilevante sia la n. 1 inserita dal Consiglio tra i provvedimenti che l’Italia dovrebbe adottare nel periodo 2014-2015. Ciò al fine di: “1.

Rafforzare le misure di bilancio per il 2014 alla luce dell’emergere di uno scarto rispetto ai requisiti del patto di stabilità e crescita, in particolare alla regola della riduzione del debito, stando alle previsioni di primavera 2014 dei servizi della Commissione e garantire progressi verso l’obiettivo a medio termine; nel 2015, operare un sostanziale rafforzamento della strategia di bilancio al fine di garantire il rispetto del requisito di riduzione del debito, raggiungendo così l’obiettivo a medio termine, per poi assicurare un percorso sufficientemente adeguato di riduzione del debito pubblico.”

 5. La valutazione annuale del FMI sull’economia italiana

Nell’esame, che qui si conduce, delle attività di sorveglianza di organismi sovranazionali almeno un cenno va fatto alla valutazione annuale dello stato dell’economia da parte di una delegazione del Fondo Monetario Internazionale (FMI). Dal 5 al 17 giugno 2014 una delegazione del FMI si è recata in Italia.

L’attività di sorveglianza del Fondo Monetario Internazionale è esercitata sia nei riguardi dei singoli Paesi (sorveglianza bilaterale) sia nei riguardi del sistema economico globale (sorveglianza multilaterale), mettendone di volta in volta in luce i possibili fattori di vulnerabilità.

La sorveglianza di tipo bilaterale, di cui trattasi in questa sede, viene svolta ai sensi dell’articolo IV dell’Accordo di adesione al Fondo stesso. L’articolo statuisce che il FMI debba tenere periodiche consultazioni bilaterali con i Paesi membri, nell’ambito delle quali uno Staff di esperti ha il compito di visitare il Paese “sotto esame” e di redigere un rapporto che costituisce la base per le discussioni in seno al Consiglio Esecutivo.

Nella Dichiarazione finale della missione del FMI del 17 giugno 2014 (riportata sul sito del MEF in una traduzione non ufficiale) la delegazione fa presente che la ripresa dell’Italia “‘rimane fragile e la disoccupazione è a livelli inaccettabili con la conseguente necessità di interventi di politica economica rapida e coraggiosi”‘.

Secondo gli economisti dell’istituto all’Italia serve “‘anche un riequilibrio di bilancio volto a ridurre le aliquote fiscali e ad aumentare la spesa produttiva”. Il FMI afferma ancora che la politica di bilancio “‘deve assicurare il delicato equilibrio tra collocare il rapporto debito/PIL su un sentiero di riduzione ed evitare una stretta eccessiva che faccia deragliare la fragile ripresa economica”.

6. La revisione delle stime sulla crescita dell’Italia 

Il 6 agosto 2014 l’Istat ha reso nota la stima preliminare dell’Istat sul PIL del secondo trimestre 2014 (si vedano, più oltre, i grafici che riportano i valori destagionalizzati e corretti per gli effetti di calendario). La flessione del PIL è stata pari a -0,2% rispetto al trimestre precedente e corrispondente a un -0,3% su base annuale. Dopo due trimestri consecutivi col segno meno del PIL, l’Italia tecnicamente ritorna in recessione.

L’ultimo dato positivo risale al quarto trimestre del 2013 (+0,1%) dopo una striscia ininterrotta di segni meno iniziata nel terzo trimestre 2011. Va aggiunto che il livello del PIL nel secondo trimestre del 2014 risulta essere il più basso dal secondo trimestre del 2000, ovvero da 14 anni.

L’Istat chiarisce che il calo congiunturale è la sintesi di una diminuzione del valore aggiunto in tutti e tre i grandi comparti di attività economica: agricoltura, industria e servizi. Dal lato della domanda, il contributo alla variazione congiunturale del PIL della componente nazionale al lordo delle scorte risulta nullo, mentre quello della componente estera netta è negativo.

Il dato Istat arriva dopo la pubblicazione nel mese di luglio di una serie di stime al ribasso tra le quali si segnalano, in Italia, quella del Centro studi Confindustria e della Banca d’Italia e, a livello internazionale, quella del Fmi.

Il problema che, ai fini che qui interessano, va evidenziato riguarda il fatto che gli ultimi documenti inviati alla Commissione dell’Unione Europea erano stati predisposti con riguardo ad una previsione di crescita del PIL in Italia nel 2014 pari allo 0,8%. Con stime di molto ridimensionate, quanto contenuto nel DEF e nel PNR va rivisto e, soprattutto, sarà la Legge di stabilità per il 2015 (da inviare entro il 15 ottobre 2014 alla Commissione dell’Unione Europea) che andrà adattata alla “nuova” situazione.

7. Alcune considerazioni

La situazione economica dell’Italia è andata deteriorandosi negli ultimi mesi. Con le nuove stime sul PIL i margini di manovra del Governo italiano si assottigliano tanto sul versante del deficit quanto su quello del debito. Per il deficit, si nota come vengano a mancare quei decimi di punto percentuale (rispetto al tetto del 3%) che avrebbero permesso all’Italia di agire con un minimo di politiche espansionistiche.

Sempre a riguardo del deficit va rammentato che risale solo al maggio - giugno 2013 l’uscita dell’Italia dalla procedura di deficit eccessivo. ottenere agire. Quanto al debito, preoccupa non sentire voci autorevoli (a parte alcuni accademici) che manifestino perplessità sull’opportunità dell’entrata in vigore del fiscal compact nel 2015.

A complicare il quadro, tra le tante cose, sono tensioni geopolitiche riguardanti, in particolare, l’Ucraina, il vicino Oriente e la Libia; rileva anche una crescita meno impetuosa di paesi emergenti, sbocco sinora per molti prodotti italiani e che fa da contraltare positivo ad una domanda interna molto debole. Nel concludere queste brevi riflessioni, non si può non fare riferimento alla architettura istituzionale europea rilevandone le crescenti macchinosità interne e l’irrilevanza esterna.