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Il nuovo Codice di Comportamento per il personale ispettivo

Sommario: 1. Premessa - 2. Corpus del “Codice di Comportamento”: analisi del suo contenuto - 3. Capo I, articoli da 1 a 2: definizioni e finalità - 4.Capo II, articoli da  3 a 5: attività propedeutica agli accertamenti -  5. Capo III, articoli da 6 a 12:  accesso ispettivo e modalità di accertamento - 6. Capo IV, articoli da 13 a 18: verbalizzazione e rapporto - 7. Capo V, articoli da 19 a 28 : profili deontologici - 8. Conclusioni

1. Premessa

Tra i settori d’attività del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, quello della vigilanza assurge ad un ruolo particolarmente importante e delicato, soprattutto, in riferimento al potenziale rischio di episodi di corruttela cui è soggetto. Se si aggiunge, poi, la congiuntura economica del momento attuale si capisce, allora, come l’emanazione del Codice settoriale in commento possa costituire una risposta immediata ad un’esigenza di restyling della regolamentazione già esistente. In tal senso, dopo circa tre mesi, dall’emanazione dello schema di Codice di Comportamento (CdC)  ad uso degli ispettori del lavoro il Ministero, con Decreto Ministeriale 15 gennaio 2014, è intervenuto pubblicando il nuovo Codice ispettivo che aggiorna il precedente Codice emanato con Decreto Direttoriale 20 aprile 2006. Più precisamente il provvedimento “per la sua connotazione squisitamente tecnica, traccia, definisce e puntualizza regole di condotta, deontologiche e procedimentali riferite all’attività di vigilanza e al personale in essa impiegato, opportunatamente aggiornate con le modifiche legislative intervenute negli ultimi anni”[1]. Vale la pena di ricordare che il Codice di Comportamento, che ci appresteremo ad analizzare nel prosieguo, è il risultato di un’azione congiunta che ha previsto il coinvolgimento  di una consultazione pubblica dei soggetti interessati finalizzata all’acquisizione di eventuali contributi e suggerimenti[2].

2. Corpus del “Codice di Comportamento”: analisi del suo contenuto

Il testo, ben formulato, manifesta la sua chiarezza in 28 articoli distribuiti in cinque capi che, dopo un esplicito richiamo al Decreto del Presidente della Repubblica n. 62 del 16 aprile 2013, forniscono concetti e definizioni di particolare rilievo, tratteggiano, poi, l’iter procedimentale dell’ispezione del lavoro sino ad arrivare alla sua conclusione ma senza tralasciare i diversi aspetti peculiari quali per esempio i profili deontologici. Tra gli aspetti di maggior interesse che analizzeremo giova da subito evidenziare l’inedito articolo 2 il quale afferma che l’osservanza del presente Codice è informata al principio di sostanzialità del comportamento piuttosto che al mero adempimento formalistico, non sempre espressione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa.

3. Capo I, articoli da 1 a 2: definizioni e finalità 

Il Capo I esordisce offrendo una serie di definizioni che rappresentano una sorta di “dizionario giuridico” con il quale si possono rapportare non solo gli addetti ai lavori. Più in particolare viene chiarito che per personale ispettivo si intende non solo il personale inquadrato nei ruoli ispettivi dell’Amministrazione[3] al quale sono demandati i poteri di vigilanza necessari all’espletamento dei compiti di controllo in materia di lavoro e legislazione sociale ma, altresì, il personale dell’Arma dei Carabinieri al quale sono affidati i compiti di controllo in materia di lavoro e legislazione sociale[4]. Con esplicito richiamo all’articolo 13, comma 1, del Decreto Legislativo n. 124/2004, l’articolo 1 precisa che al termine delle attività compiute nel corso del primo accesso ispettivo viene rilasciato il “verbale di primo accesso” da parte degli ispettori. Se la complessità degli accertamenti è tale che si prolunghino nel tempo al punto da rendere necessarie ulteriori “esigenze accertative” per la definizione delle indagini, il personale ispettivo procede a rilasciare, invece, un “verbale interlocutorio”. Per “verbale unico” si intende il verbale di accertamento e notificazione rilasciato ai fini dell’ammissione alla procedura di regolarizzazione di cui ai commi 2 e 3 del medesimo articolo 13, nonché della contestazione delle violazioni amministrative di cui all’articolo 14 della Legge n. 689/1981, alla conclusione degli accertamenti ispettivi. L’attività di vigilanza può concretizzarsi sotto forma di “vigilanza a vista”, quando è programmata limitatamente al settore di attività e/o ad un determinato ambito territoriale, mentre quando l’accesso ispettivo ha come obiettivo esclusivo l’accertamento dell’eventuale impiego di lavoratori “in nero” prende il nome di “accesso breve”.

Come già anticipato al termine del paragrafo 2 del presente lavoro, il Codice di comportamento si preoccupa di mettere in luce le finalità stesse che si vogliono perseguire. L’articolo 2, infatti, stabilisce che i principi di comportamento integrano i doveri di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta già richiamati nel Codice di comportamento dei dipendenti pubblici ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n 62. in buona sostanza, i principi guida che devono contraddistinguere il comportamento, corretto ed uniforme, del personale ispettivo durante le ispezioni devono tradursi e coniugarsi con il principio di sostanzialità e non formalistico  in quanto non sempre “espressione del principio di buona andamento dell’azione amministrativa”[5].

4. Capo II, articoli da  3 a 5: attività propedeutica agli accertamenti 

Nel Capo II vengono illustrate le fasi antecedenti l’avvio dell’attività accertativa. Anzitutto non solo il personale ispettivo ma anche quello amministrativo deve fare in modo che le richieste di intervento (articolo 3) siano circostanziate e dettagliate con la descrizione degli elementi che ne rappresentano il fondamento anche attraverso l’impiego di eventuali testimoni e documenti. Il personale deve provvedere ad informare il lavoratore denunciante della possibilità della definizione della controversia attraverso l’istituto della conciliazione monocratica. La preparazione dell’ispezione segue, naturalmente, la programmazione dell’attività . Ciò significa che il personale ispettivo deve osservare il programma di lavoro che l’amministrazione impartisce secondo le diverse e specifiche modalità il cui contenuto diventa ordine di servizio e atto di assoluta riservatezza (tranne per le esigenze di coordinamento): è quanto si prevede all’articolo 4. Per questo motivo il programma può venire modificato previa autorizzazione e con le modalità impartite dall’Amministrazione. Si giunge, quindi, alla fase preparatoria, disciplinata dall’articolo 5,  la quale consta di una ricerca con la quale il personale ispettivo (e/o amministrativo) procede a raccogliere tutte le informazioni e la documentazione inerenti al soggetto da sottoporre a controllo, facendo ricorso alle banche dati a disposizione (anche in attuazione di specifici protocolli di intesa). Più in particolare il personale ispettivo acquisisce informazioni relative all’organigramma aziendale, alla forza di lavoro denunciata, alla situazione contributiva ed assicurativa[6]. E’ previsto dal comma 2 dell’articolo 5, infine, che il responsabile della programmazione contatti la Consigliera di parità per la verifica dei casi da questa segnalati per individuare eventuali ulteriori profili di discriminazione di genere.

5. Capo III, articoli da 6 a 12:  accesso ispettivo e modalità di accertamento

Il Capo III tratta dell’accesso ispettivo evidenziando le modalità di accertamento.

È fatto obbligo al personale ispettivo di qualificarsi al personale presente sul luogo di lavoro e di esibire la tessera di riconoscimento in mancanza della quale l’accesso non può avere luogo. L’articolo 7 richiama l’importante principio di collaborazione (e di rispetto) che deve caratterizzare i rapporti tra personale ispettivo e soggetti ispezionati. L’accertamento deve comunque essere condotto in maniera da arrecare la minore turbativa possibile allo svolgimento delle attività dei soggetti ispezionati. Anche a tal fine per una corretta e efficace procedura accertativa gli ispettori informano il soggetto ispezionato dei poteri attribuiti dalla Legge e del poter di sanzionare eventuali comportamenti omissivi o commissivi diretti ad impedire o ostacolare l’esercizio dell’attività di vigilanza. Informano anche sulla possibilità (è quindi non obbligo) di farsi assistere nel corso dell’accertamento da un professionista abilitato ai sensi dell’articolo 1 della Legge n. 12/1979. In tal caso gli ispettori “identificano” il professionista verificando che sia in possesso di abilitazione ed annotano gli estremi di iscrizione al relativo albo.  In caso di esercizio abusivo della professione di cui all’articolo 1 della Legge n. 12/1979, il personale ispettivo non consente al soggetto non abilitato di assistere all’ispezione dandone immediata comunicazione alle autorità competenti. Viene puntualizzato all’articolo 9 che la procedura ispettiva, considerate la complessità dell’indagine e le dimensioni aziendali del soggetto controllato, deve concludersi nei tempi strettamente necessari. Per questo motivo gli accertamenti di norma si traducono:

  1. nell’identificazione delle persone presenti;
  2. nell’acquisizione delle dichiarazioni;
  3. nell’esame della documentazione aziendale eventualmente presente;
  4. nella descrizione delle lavorazioni svolte;
  5. nella descrizione delle condizioni di lavoro.

 

In caso di accesso breve[7] basta verificare la semplice corrispondenza tra la situazione aziendale accertata e quella risultante dalla consultazione della banche dati[8] ove non sia ravvisabile alcun elemento indiziario di irregolarità. Se nel corso dell’accertamento il soggetto ispezionato dovesse inoltrare dubbi e chiarimenti o richieste di informazioni il personale ispettivo, anche in un’ottica di collaborazione (vedi articolo 7), deve rispondere fornendo chiarimenti ed indicazioni operative sulla corretta applicazione della normativa (gius) lavoristica e previdenziale in maniera completa, chiara ed accurata possibile[9] (corretta informazione). Relativamente ai documenti ed alle dichiarazioni si stabilisce (articolo 11) che il personale ispettivo può chiedere al datore di lavoro di esibire la documentazione non verificabile direttamente d’ufficio attraverso la banca dati. L’esame della documentazione viene effettuato:

  • presso la sede del soggetto ispezionato ovvero
  • presso  l’ufficio di appartenenza del personale ispettivo o
  • presso gli studi dei professionisti abilitati

Ai fini dell’irrogazione di (eventuali) provvedimenti sanzionatori, il personale ispettivo deve acquisire esclusivamente la documentazione utile a comprovare le violazioni accertate.

Quanto alle dichiarazioni, l’articolo 12 prevede che, di norma, devono essere acquisite durante il primo accesso. Se necessario, ai fini di maggior conoscenza, gli ispettori possono raccogliere le dichiarazioni dalle Rappresentanze Sindacali Aziendali (RSA), dalla Rappresentanze Sindacali Unitarie (RSU), dal Comitato Pari Opportunità (CPO), ove costituito, dal Consigliere di parità e, nell’ambito della vigilanza in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, dalle Rappresentanze dei Lavoratori per la Sicurezza (RLS). È molto importante sottolineare che le domande poste dagli ispettori devono essere rivolte in modo chiaro e comprensibile e rivolte anche al di fuori del posto di lavoro, nonché di acquisire dichiarazioni utili all’accertamento anche da parte di altri soggetti. Le dichiarazioni acquisite devono essere riportate nel verbale di acquisizione di dichiarazione e vanno lette al dichiarante al fine della conferma del contenuto e/o di eventuali correzioni e quindi lo sottoscriva. Le dichiarazioni vanno acquisite[10] senza la presenza del datore di lavoro e/o del professionista. In caso di rifiuto a fornire o a sottoscrivere le dichiarazioni occorre riportare tali rifiuti nel verbale di acquisizione di dichiarazione. La copia della dichiarazione non deve essere rilasciata al lavoratore e/o al soggetto ispezionato che possono accedervi attraverso richiesta all’Amministrazione.

6. Capo IV, articoli da 13 a 18: verbalizzazione e rapporto

Nella sua fase conclusiva, la visita ispettiva termina con il rilascio da parte del personale ispettivo del verbale di primo accesso, secondo quanto previsto dall’articolo 13, comma 1, del Decreto Legislativo n. 124/2004 che deve contenere i lavoratori trovati intenti al lavoro nonché descrivere puntualmente le modalità del loro impiego oltre a specificare le mansioni svolte ed ogni altra utile notizia sulle condizioni di lavoro. Nel caso in cui, al fine della definizione delle indagini in relazione ad accertamenti complessi che si prolungano nel tempo, fossero necessarie ulteriori informazioni, il personale ispettivo provvede a redigere un verbale interlocutorio contenente la richiesta motivata di documenti ed informazioni nonché l’espressa menzione che gli accertamenti sono ancora in corso.

L’articolo 15 del CdC prevede che il verbale unico deve contenere ogni elemento utile a garantire una cognizione precisa e circostanziata dei fatti al fine di assicurare il diritto di difesa del presunto aggressore. Si spiega così il rinvio al verbale di primo accesso e/o al verbale interlocutorio. Si precisa che, in ogni caso, le conclusioni a cui addiviene il verbale unico devono essere adeguatamente motivate al fine di prevenire il contenzioso amministrativo e/o giudiziario. Se al termine degli accertamenti ispettivi il personale non provvede ad alcun provvedimento sanzionatorio lo stesso deve dare al soggetto ispezionato di specifica comunicazione di definizione degli accertamenti .

Il Capo IV contempla, all’articolo 16, il Rapporto al direttore (ex articolo 17. Legge n. 689/1981). Il personale ispettivo deve redigere rapporto esclusivamente in caso di mancato pagamento di alcune o di tutte le sanzioni contestate. Nel rapporto vanno indicati, in maniera chiara e dettagliata, tutti gli elementi di prova ritenuti rilevanti  ai fini della contestazione della sanzione come documentazione aziendale, dichiarazioni dei lavoratori, documentazione fotografica o cinematografica, ecc. Il rapporto può contenere apposite osservazioni utili per valutare la gradualità della sanzione in sede di emissione dell’ordinanza ingiunzione ai fini dell’applicazione dell’articolo 11 della Legge n. 689/1981. A fronte di eventuale presentazione di scritti  difensivi,[11] il rapporto deve contenere sintetiche controdeduzioni agli stessi. Gli articoli 17 e 18 stabiliscono che il personale ispettivo deve trasmettere tempestivamente gli atti di accertamento e della documentazione probatoria all’ufficio di competenza della propria Amministrazione che provvederà ad inoltrarlo alle altre Amministrazioni competenti. Allo stesso modo il personale ispettivo, in caso di rilevazione di illeciti penali, dovrà riferire alla Procura della Repubblica allegando tutta la documentazione che costituisce prova del reato, fatta salva la prescrizione obbligatoria disciplinata dall’articolo 19 e seguenti del Decreto Legislativo n. 758/1994 e dall’articolo 15 del Decreto Legislativo n.124/2004.

7. Capo V, articoli da 19 a 28 : profili deontologici 

Il Capo V conclude il Codice di Comportamento focalizzando gli aspetti più propriamente comportamentali del personale ispettivo. Così vengono richiamati esplicitamente dall’articolo 19 i valori fondamentali che nell’esercizio delle proprie funzioni devono essere fatti propri dal personale ispettivo: l’imparzialità, l’obiettività, l’efficienza, la riservatezza professionale e la trasparenza nonché si attiene a norme di onestà ed integrità[12]. L’imparzialità e la parità di trattamento vengono chiaramente declinate dal successivo articolo 20, a mente del quale “…il personale ispettivo si astiene da qualsiasi azione arbitraria e da qualsiasi trattamento preferenziale”. Al fine di garantire l’obiettività necessaria per una efficiente attività di verifica ed accertamento il personale ispettivo non deve essere influenzato in alcun caso da pressioni indebite di qualsiasi tipo anche se provenienti da superiori gerarchici neppure da interessi personali e finanziari. Altresì garantito deve essere il principio della parità di trattamento dei soggetti ispezionati. Il personale ispettivo, infatti, nell’esercizio delle proprie funzioni deve astenersi dal manifestare, direttamente o indirettamente, orientamenti politici o ideologici che lascino dare adito a dubbi sull’imparzialità della propria azione.

Sempre nel rispetto ai soprarichiamati valori fondamentali l’articolo 21 si occupa dell’obbligo di astensione e della conseguente dichiarazione di incompatibilità. In pratica qualora si ravvisassero le ipotesi contemplate dall’articolo 7 del Decreto del Presidente della Repubblica. n. 62/2013[13] anche in capo al professionista che assiste il soggetto ispezionato, il personale ispettivo deve astenersi dal partecipare all’adozione di decisioni o ad indagini ispettive per non invalidare i principi a cui appunto deve tendere una corretta attività di vigilanza che deve porre in essere. Deve provvedere poi a trasmettere l’apposita dichiarazione di incompatibilità. Nel rispetto della normativa di tutela della riservatezza il personale ispettivo deve garantire in tutte le fasi dell’ispezione la segretezza, nei limiti indicati dall’Amministrazione, delle ragioni che hanno dato origine all’accertamento. Ugualmente non deve utilizzare a fini privati le informazioni a disposizione per ragioni d’ufficio comprese quelle fornite dalle banche dati cui sono autorizzati ad accedere dall’Amministrazione[14]. L’operato del personale ispettivo deve essere teso a realizzare gli obiettivi di tutela sociale e del lavoro, di contrasto  al lavoro sommerso ed irregolare e di lotta all’evasione ed elusione contributiva. A tal fine cura la propria professionalità attraverso l’accrescimento del proprio aggiornamento professionale con la partecipazione alle iniziative formative organizzate dalla stessa Amministrazione. Il materiale e le attrezzature di cui il personale ispettivo dispone per ragioni d’ufficio deve essere utilizzato secondo quanto prescritto dall’Amministrazione e con l’osservanza dei doveri di cui all’articolo 11, comma 3, del Decreto del Presidente della Repubblica. n. 62/2013[15]. Degno di nota è l’articolo 26 del Codice in commento: il personale ispettivo non deve chiedere né sollecitare né accettare, per sé o per altri, regali o altre utilità fatto salvo quelli d’uso di modico valore (ossia di valore non superiore orientativamente a 150 euro anche sotto forma di sconto[16]) effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia e nell’ambito delle consuetudini internazionali. In ogni caso, il personale ispettivo non deve chiedere per sé o per altri, regali o utilità neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto ovvero per omettere o per aver omesso un atto del proprio ufficio da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all’ufficio, né da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a svolgere o ad esercitare attività o potestà proprie dell’ufficio ricoperto. I regali e le altre utilità ricevuti fuori dai casi consentiti sono immediatamente messi a disposizione dell’Amministrazione per la restituzione o per essere devoluti a fini istituzionali.

In ultimo due obblighi previsti dagli articoli 27 e 28 chiudono i profili deontologici del capo V.

In particolare, il personale ispettivo deve comunicare tempestivamente al responsabile dell’ufficio di appartenenza la propria adesione o appartenenza ad associazioni od organizzazioni che possano interferire con lo svolgimento della propria attività[17]. Ancora, il personale ispettivo non può costringere altri dipendenti, promettendo vantaggi o svantaggi di carriera, in caso di mancata adesione ad associazioni od organizzazioni. Non deve accettare, infine, incarichi di collaborazione da soggetti privati che, nel biennio precedente il conferimento dell’incarico, siano stati oggetto di verifica ispettiva da parte dello stesso personale ispettivo.

8. Conclusioni

Il nuovo Codice di Comportamento per gli ispettori del lavoro costituisce un’efficiente risposta e un importante contributo da parte dell’Amministrazione (Ministero del lavoro e delle politiche sociali) alla difficile congiuntura occupazionale, economica e produttiva  in cui sono costrette ad operare la maggior parte delle nostre aziende.

Sotto il profilo strutturale si presenta conciso e  ben formulato animato da “propositi nobili” che si spera non rimangano inattuati come spesso accade nella pratica operativa.

D’altra parte è lo stesso provvedimento che richiama apertamente che l’osservanza è informata al principio di sostanzialità del comportamento piuttosto che al mero adempimento (rectius accanimento) formalistico, non sempre espressione del principio di buona andamento dell’azione amministrativa. Pertanto il giudizio non può che essere positivo e si auspica che la chiarezza e lo spirito di collaborazione non resti sulla carta ma trovi un rapido e concreto riscontro.

 

[1] Per esteso si veda il sito istituzionale del Ministero del  lavoro  www.lavoro.gov.it notizie, 21 gennaio 2014.

[2] E' stata inoltre resa informativa alle Organizzazioni sindacali presenti all'interno dell'Amministrazione e alle Organizzazioni sindacali e datoriali di livello nazionale maggiormente rappresentative.

[3] Ovvero il Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

[4] Ai sensi del D.M. 31 luglio 1997.

[5] Vd. supra.

[6] Attraverso la consultazione dei dati contenuti sul Registro delle Imprese, sistema Comunicazioni Obbligatorie on-line e Cassetto Previdenziale.

[7] Nonché nelle altre ipotesi individuate dall’Amministrazione.

[8] Di cui all’articolo 5.

[9] Naturalmente in maniera conforme alle posizioni ufficiali espresse dall’Amministrazione anche in  applicazione di quanto previsto dall’articolo 8, comma 2, del D.Lgs. n. 124/2004.

[10] E riscontrate con elementi oggettivi risultanti dalla documentazione esaminata o da altre dichiarazioni rese da lavoratori o da terzi.

[11] Ai sensi dell’articolo 18 della L.  n. 689/1981.

[12] Nell’interesse pubblico e nella tutela sociale del lavoro ed in linea con quanto già previsto dall’articolo 3 del D.P.R. n. 62/2013.

[13] Articolo 7, Obbligo di astensione "1.  Il  dipendente  si  astiene  dal  partecipare  all'adozione  di decisioni o ad attivita' che possano  coinvolgere  interessi  propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge  o di conviventi, oppure di persone  con  le  quali  abbia  rapporti  di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti  od  organizzazioni  con cui egli o il coniuge abbia  causa  pendente  o  grave  inimicizia  o rapporti di credito o debito significativi,  ovvero  di  soggetti  od organizzazioni di cui sia tutore,  curatore,  procuratore  o  agente, ovvero  di  enti,  associazioni  anche  non  riconosciute,  comitati, societa' o  stabilimenti  di  cui  sia  amministratore  o  gerente  o dirigente. Il dipendente  si  astiene  in  ogni  altro  caso  in  cui esistano gravi ragioni  di  convenienza.  Sull'astensione  decide  il responsabile dell'ufficio di appartenenza".

[14] Il cc. 4 e  5 dell’articolo 22 prevedono l’estensione del segreto sulle informazioni inerenti ai processi produttivi e lavorativi di cui si venga a conoscenza nell’esercizio delle proprie funzioni secondo le vigenti disposizioni e l’estensione delle disposizioni dello stesso articolo  anche al personale amministrativo adibito alle attività di cui agli articoli 3 e 5.

[15] A mente del quale: “ Il dipendente utilizza il materiale o  le  attrezzature  di  cui dispone per ragioni di ufficio e i servizi  telematici  e  telefonici dell'ufficio nel rispetto dei vincoli posti dall'amministrazione.  Il dipendente utilizza i mezzi di trasporto dell'amministrazione  a  sua disposizione soltanto  per  lo  svolgimento  dei  compiti  d'ufficio, astenendosi dal trasportare terzi, se non per motivi d'ufficio”.  

[16] Cfr. articolo 26, comma 4.

[17] La disposizione non si applica all’adesione a partiti politici o a sindacati.

Sommario: 1. Premessa - 2. Corpus del “Codice di Comportamento”: analisi del suo contenuto - 3. Capo I, articoli da 1 a 2: definizioni e finalità - 4.Capo II, articoli da  3 a 5: attività propedeutica agli accertamenti -  5. Capo III, articoli da 6 a 12:  accesso ispettivo e modalità di accertamento - 6. Capo IV, articoli da 13 a 18: verbalizzazione e rapporto - 7. Capo V, articoli da 19 a 28 : profili deontologici - 8. Conclusioni

1. Premessa

Tra i settori d’attività del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, quello della vigilanza assurge ad un ruolo particolarmente importante e delicato, soprattutto, in riferimento al potenziale rischio di episodi di corruttela cui è soggetto. Se si aggiunge, poi, la congiuntura economica del momento attuale si capisce, allora, come l’emanazione del Codice settoriale in commento possa costituire una risposta immediata ad un’esigenza di restyling della regolamentazione già esistente. In tal senso, dopo circa tre mesi, dall’emanazione dello schema di Codice di Comportamento (CdC)  ad uso degli ispettori del lavoro il Ministero, con Decreto Ministeriale 15 gennaio 2014, è intervenuto pubblicando il nuovo Codice ispettivo che aggiorna il precedente Codice emanato con Decreto Direttoriale 20 aprile 2006. Più precisamente il provvedimento “per la sua connotazione squisitamente tecnica, traccia, definisce e puntualizza regole di condotta, deontologiche e procedimentali riferite all’attività di vigilanza e al personale in essa impiegato, opportunatamente aggiornate con le modifiche legislative intervenute negli ultimi anni”[1]. Vale la pena di ricordare che il Codice di Comportamento, che ci appresteremo ad analizzare nel prosieguo, è il risultato di un’azione congiunta che ha previsto il coinvolgimento  di una consultazione pubblica dei soggetti interessati finalizzata all’acquisizione di eventuali contributi e suggerimenti[2].

2. Corpus del “Codice di Comportamento”: analisi del suo contenuto

Il testo, ben formulato, manifesta la sua chiarezza in 28 articoli distribuiti in cinque capi che, dopo un esplicito richiamo al Decreto del Presidente della Repubblica n. 62 del 16 aprile 2013, forniscono concetti e definizioni di particolare rilievo, tratteggiano, poi, l’iter procedimentale dell’ispezione del lavoro sino ad arrivare alla sua conclusione ma senza tralasciare i diversi aspetti peculiari quali per esempio i profili deontologici. Tra gli aspetti di maggior interesse che analizzeremo giova da subito evidenziare l’inedito articolo 2 il quale afferma che l’osservanza del presente Codice è informata al principio di sostanzialità del comportamento piuttosto che al mero adempimento formalistico, non sempre espressione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa.

3. Capo I, articoli da 1 a 2: definizioni e finalità 

Il Capo I esordisce offrendo una serie di definizioni che rappresentano una sorta di “dizionario giuridico” con il quale si possono rapportare non solo gli addetti ai lavori. Più in particolare viene chiarito che per personale ispettivo si intende non solo il personale inquadrato nei ruoli ispettivi dell’Amministrazione[3] al quale sono demandati i poteri di vigilanza necessari all’espletamento dei compiti di controllo in materia di lavoro e legislazione sociale ma, altresì, il personale dell’Arma dei Carabinieri al quale sono affidati i compiti di controllo in materia di lavoro e legislazione sociale[4]. Con esplicito richiamo all’articolo 13, comma 1, del Decreto Legislativo n. 124/2004, l’articolo 1 precisa che al termine delle attività compiute nel corso del primo accesso ispettivo viene rilasciato il “verbale di primo accesso” da parte degli ispettori. Se la complessità degli accertamenti è tale che si prolunghino nel tempo al punto da rendere necessarie ulteriori “esigenze accertative” per la definizione delle indagini, il personale ispettivo procede a rilasciare, invece, un “verbale interlocutorio”. Per “verbale unico” si intende il verbale di accertamento e notificazione rilasciato ai fini dell’ammissione alla procedura di regolarizzazione di cui ai commi 2 e 3 del medesimo articolo 13, nonché della contestazione delle violazioni amministrative di cui all’articolo 14 della Legge n. 689/1981, alla conclusione degli accertamenti ispettivi. L’attività di vigilanza può concretizzarsi sotto forma di “vigilanza a vista”, quando è programmata limitatamente al settore di attività e/o ad un determinato ambito territoriale, mentre quando l’accesso ispettivo ha come obiettivo esclusivo l’accertamento dell’eventuale impiego di lavoratori “in nero” prende il nome di “accesso breve”.

Come già anticipato al termine del paragrafo 2 del presente lavoro, il Codice di comportamento si preoccupa di mettere in luce le finalità stesse che si vogliono perseguire. L’articolo 2, infatti, stabilisce che i principi di comportamento integrano i doveri di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta già richiamati nel Codice di comportamento dei dipendenti pubblici ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n 62. in buona sostanza, i principi guida che devono contraddistinguere il comportamento, corretto ed uniforme, del personale ispettivo durante le ispezioni devono tradursi e coniugarsi con il principio di sostanzialità e non formalistico  in quanto non sempre “espressione del principio di buona andamento dell’azione amministrativa”[5].

4. Capo II, articoli da  3 a 5: attività propedeutica agli accertamenti 

Nel Capo II vengono illustrate le fasi antecedenti l’avvio dell’attività accertativa. Anzitutto non solo il personale ispettivo ma anche quello amministrativo deve fare in modo che le richieste di intervento (articolo 3) siano circostanziate e dettagliate con la descrizione degli elementi che ne rappresentano il fondamento anche attraverso l’impiego di eventuali testimoni e documenti. Il personale deve provvedere ad informare il lavoratore denunciante della possibilità della definizione della controversia attraverso l’istituto della conciliazione monocratica. La preparazione dell’ispezione segue, naturalmente, la programmazione dell’attività . Ciò significa che il personale ispettivo deve osservare il programma di lavoro che l’amministrazione impartisce secondo le diverse e specifiche modalità il cui contenuto diventa ordine di servizio e atto di assoluta riservatezza (tranne per le esigenze di coordinamento): è quanto si prevede all’articolo 4. Per questo motivo il programma può venire modificato previa autorizzazione e con le modalità impartite dall’Amministrazione. Si giunge, quindi, alla fase preparatoria, disciplinata dall’articolo 5,  la quale consta di una ricerca con la quale il personale ispettivo (e/o amministrativo) procede a raccogliere tutte le informazioni e la documentazione inerenti al soggetto da sottoporre a controllo, facendo ricorso alle banche dati a disposizione (anche in attuazione di specifici protocolli di intesa). Più in particolare il personale ispettivo acquisisce informazioni relative all’organigramma aziendale, alla forza di lavoro denunciata, alla situazione contributiva ed assicurativa[6]. E’ previsto dal comma 2 dell’articolo 5, infine, che il responsabile della programmazione contatti la Consigliera di parità per la verifica dei casi da questa segnalati per individuare eventuali ulteriori profili di discriminazione di genere.

5. Capo III, articoli da 6 a 12:  accesso ispettivo e modalità di accertamento

Il Capo III tratta dell’accesso ispettivo evidenziando le modalità di accertamento.

È fatto obbligo al personale ispettivo di qualificarsi al personale presente sul luogo di lavoro e di esibire la tessera di riconoscimento in mancanza della quale l’accesso non può avere luogo. L’articolo 7 richiama l’importante principio di collaborazione (e di rispetto) che deve caratterizzare i rapporti tra personale ispettivo e soggetti ispezionati. L’accertamento deve comunque essere condotto in maniera da arrecare la minore turbativa possibile allo svolgimento delle attività dei soggetti ispezionati. Anche a tal fine per una corretta e efficace procedura accertativa gli ispettori informano il soggetto ispezionato dei poteri attribuiti dalla Legge e del poter di sanzionare eventuali comportamenti omissivi o commissivi diretti ad impedire o ostacolare l’esercizio dell’attività di vigilanza. Informano anche sulla possibilità (è quindi non obbligo) di farsi assistere nel corso dell’accertamento da un professionista abilitato ai sensi dell’articolo 1 della Legge n. 12/1979. In tal caso gli ispettori “identificano” il professionista verificando che sia in possesso di abilitazione ed annotano gli estremi di iscrizione al relativo albo.  In caso di esercizio abusivo della professione di cui all’articolo 1 della Legge n. 12/1979, il personale ispettivo non consente al soggetto non abilitato di assistere all’ispezione dandone immediata comunicazione alle autorità competenti. Viene puntualizzato all’articolo 9 che la procedura ispettiva, considerate la complessità dell’indagine e le dimensioni aziendali del soggetto controllato, deve concludersi nei tempi strettamente necessari. Per questo motivo gli accertamenti di norma si traducono:

  1. nell’identificazione delle persone presenti;
  2. nell’acquisizione delle dichiarazioni;
  3. nell’esame della documentazione aziendale eventualmente presente;
  4. nella descrizione delle lavorazioni svolte;
  5. nella descrizione delle condizioni di lavoro.

 

In caso di accesso breve[7] basta verificare la semplice corrispondenza tra la situazione aziendale accertata e quella risultante dalla consultazione della banche dati[8] ove non sia ravvisabile alcun elemento indiziario di irregolarità. Se nel corso dell’accertamento il soggetto ispezionato dovesse inoltrare dubbi e chiarimenti o richieste di informazioni il personale ispettivo, anche in un’ottica di collaborazione (vedi articolo 7), deve rispondere fornendo chiarimenti ed indicazioni operative sulla corretta applicazione della normativa (gius) lavoristica e previdenziale in maniera completa, chiara ed accurata possibile[9] (corretta informazione). Relativamente ai documenti ed alle dichiarazioni si stabilisce (articolo 11) che il personale ispettivo può chiedere al datore di lavoro di esibire la documentazione non verificabile direttamente d’ufficio attraverso la banca dati. L’esame della documentazione viene effettuato:

  • presso la sede del soggetto ispezionato ovvero
  • presso  l’ufficio di appartenenza del personale ispettivo o
  • presso gli studi dei professionisti abilitati

Ai fini dell’irrogazione di (eventuali) provvedimenti sanzionatori, il personale ispettivo deve acquisire esclusivamente la documentazione utile a comprovare le violazioni accertate.

Quanto alle dichiarazioni, l’articolo 12 prevede che, di norma, devono essere acquisite durante il primo accesso. Se necessario, ai fini di maggior conoscenza, gli ispettori possono raccogliere le dichiarazioni dalle Rappresentanze Sindacali Aziendali (RSA), dalla Rappresentanze Sindacali Unitarie (RSU), dal Comitato Pari Opportunità (CPO), ove costituito, dal Consigliere di parità e, nell’ambito della vigilanza in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, dalle Rappresentanze dei Lavoratori per la Sicurezza (RLS). È molto importante sottolineare che le domande poste dagli ispettori devono essere rivolte in modo chiaro e comprensibile e rivolte anche al di fuori del posto di lavoro, nonché di acquisire dichiarazioni utili all’accertamento anche da parte di altri soggetti. Le dichiarazioni acquisite devono essere riportate nel verbale di acquisizione di dichiarazione e vanno lette al dichiarante al fine della conferma del contenuto e/o di eventuali correzioni e quindi lo sottoscriva. Le dichiarazioni vanno acquisite[10] senza la presenza del datore di lavoro e/o del professionista. In caso di rifiuto a fornire o a sottoscrivere le dichiarazioni occorre riportare tali rifiuti nel verbale di acquisizione di dichiarazione. La copia della dichiarazione non deve essere rilasciata al lavoratore e/o al soggetto ispezionato che possono accedervi attraverso richiesta all’Amministrazione.

6. Capo IV, articoli da 13 a 18: verbalizzazione e rapporto

Nella sua fase conclusiva, la visita ispettiva termina con il rilascio da parte del personale ispettivo del verbale di primo accesso, secondo quanto previsto dall’articolo 13, comma 1, del Decreto Legislativo n. 124/2004 che deve contenere i lavoratori trovati intenti al lavoro nonché descrivere puntualmente le modalità del loro impiego oltre a specificare le mansioni svolte ed ogni altra utile notizia sulle condizioni di lavoro. Nel caso in cui, al fine della definizione delle indagini in relazione ad accertamenti complessi che si prolungano nel tempo, fossero necessarie ulteriori informazioni, il personale ispettivo provvede a redigere un verbale interlocutorio contenente la richiesta motivata di documenti ed informazioni nonché l’espressa menzione che gli accertamenti sono ancora in corso.

L’articolo 15 del CdC prevede che il verbale unico deve contenere ogni elemento utile a garantire una cognizione precisa e circostanziata dei fatti al fine di assicurare il diritto di difesa del presunto aggressore. Si spiega così il rinvio al verbale di primo accesso e/o al verbale interlocutorio. Si precisa che, in ogni caso, le conclusioni a cui addiviene il verbale unico devono essere adeguatamente motivate al fine di prevenire il contenzioso amministrativo e/o giudiziario. Se al termine degli accertamenti ispettivi il personale non provvede ad alcun provvedimento sanzionatorio lo stesso deve dare al soggetto ispezionato di specifica comunicazione di definizione degli accertamenti .

Il Capo IV contempla, all’articolo 16, il Rapporto al direttore (ex articolo 17. Legge n. 689/1981). Il personale ispettivo deve redigere rapporto esclusivamente in caso di mancato pagamento di alcune o di tutte le sanzioni contestate. Nel rapporto vanno indicati, in maniera chiara e dettagliata, tutti gli elementi di prova ritenuti rilevanti  ai fini della contestazione della sanzione come documentazione aziendale, dichiarazioni dei lavoratori, documentazione fotografica o cinematografica, ecc. Il rapporto può contenere apposite osservazioni utili per valutare la gradualità della sanzione in sede di emissione dell’ordinanza ingiunzione ai fini dell’applicazione dell’articolo 11 della Legge n. 689/1981. A fronte di eventuale presentazione di scritti  difensivi,[11] il rapporto deve contenere sintetiche controdeduzioni agli stessi. Gli articoli 17 e 18 stabiliscono che il personale ispettivo deve trasmettere tempestivamente gli atti di accertamento e della documentazione probatoria all’ufficio di competenza della propria Amministrazione che provvederà ad inoltrarlo alle altre Amministrazioni competenti. Allo stesso modo il personale ispettivo, in caso di rilevazione di illeciti penali, dovrà riferire alla Procura della Repubblica allegando tutta la documentazione che costituisce prova del reato, fatta salva la prescrizione obbligatoria disciplinata dall’articolo 19 e seguenti del Decreto Legislativo n. 758/1994 e dall’articolo 15 del Decreto Legislativo n.124/2004.

7. Capo V, articoli da 19 a 28 : profili deontologici 

Il Capo V conclude il Codice di Comportamento focalizzando gli aspetti più propriamente comportamentali del personale ispettivo. Così vengono richiamati esplicitamente dall’articolo 19 i valori fondamentali che nell’esercizio delle proprie funzioni devono essere fatti propri dal personale ispettivo: l’imparzialità, l’obiettività, l’efficienza, la riservatezza professionale e la trasparenza nonché si attiene a norme di onestà ed integrità[12]. L’imparzialità e la parità di trattamento vengono chiaramente declinate dal successivo articolo 20, a mente del quale “…il personale ispettivo si astiene da qualsiasi azione arbitraria e da qualsiasi trattamento preferenziale”. Al fine di garantire l’obiettività necessaria per una efficiente attività di verifica ed accertamento il personale ispettivo non deve essere influenzato in alcun caso da pressioni indebite di qualsiasi tipo anche se provenienti da superiori gerarchici neppure da interessi personali e finanziari. Altresì garantito deve essere il principio della parità di trattamento dei soggetti ispezionati. Il personale ispettivo, infatti, nell’esercizio delle proprie funzioni deve astenersi dal manifestare, direttamente o indirettamente, orientamenti politici o ideologici che lascino dare adito a dubbi sull’imparzialità della propria azione.

Sempre nel rispetto ai soprarichiamati valori fondamentali l’articolo 21 si occupa dell’obbligo di astensione e della conseguente dichiarazione di incompatibilità. In pratica qualora si ravvisassero le ipotesi contemplate dall’articolo 7 del Decreto del Presidente della Repubblica. n. 62/2013[13] anche in capo al professionista che assiste il soggetto ispezionato, il personale ispettivo deve astenersi dal partecipare all’adozione di decisioni o ad indagini ispettive per non invalidare i principi a cui appunto deve tendere una corretta attività di vigilanza che deve porre in essere. Deve provvedere poi a trasmettere l’apposita dichiarazione di incompatibilità. Nel rispetto della normativa di tutela della riservatezza il personale ispettivo deve garantire in tutte le fasi dell’ispezione la segretezza, nei limiti indicati dall’Amministrazione, delle ragioni che hanno dato origine all’accertamento. Ugualmente non deve utilizzare a fini privati le informazioni a disposizione per ragioni d’ufficio comprese quelle fornite dalle banche dati cui sono autorizzati ad accedere dall’Amministrazione[14]. L’operato del personale ispettivo deve essere teso a realizzare gli obiettivi di tutela sociale e del lavoro, di contrasto  al lavoro sommerso ed irregolare e di lotta all’evasione ed elusione contributiva. A tal fine cura la propria professionalità attraverso l’accrescimento del proprio aggiornamento professionale con la partecipazione alle iniziative formative organizzate dalla stessa Amministrazione. Il materiale e le attrezzature di cui il personale ispettivo dispone per ragioni d’ufficio deve essere utilizzato secondo quanto prescritto dall’Amministrazione e con l’osservanza dei doveri di cui all’articolo 11, comma 3, del Decreto del Presidente della Repubblica. n. 62/2013[15]. Degno di nota è l’articolo 26 del Codice in commento: il personale ispettivo non deve chiedere né sollecitare né accettare, per sé o per altri, regali o altre utilità fatto salvo quelli d’uso di modico valore (ossia di valore non superiore orientativamente a 150 euro anche sotto forma di sconto[16]) effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia e nell’ambito delle consuetudini internazionali. In ogni caso, il personale ispettivo non deve chiedere per sé o per altri, regali o utilità neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto ovvero per omettere o per aver omesso un atto del proprio ufficio da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all’ufficio, né da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a svolgere o ad esercitare attività o potestà proprie dell’ufficio ricoperto. I regali e le altre utilità ricevuti fuori dai casi consentiti sono immediatamente messi a disposizione dell’Amministrazione per la restituzione o per essere devoluti a fini istituzionali.

In ultimo due obblighi previsti dagli articoli 27 e 28 chiudono i profili deontologici del capo V.

In particolare, il personale ispettivo deve comunicare tempestivamente al responsabile dell’ufficio di appartenenza la propria adesione o appartenenza ad associazioni od organizzazioni che possano interferire con lo svolgimento della propria attività[17]. Ancora, il personale ispettivo non può costringere altri dipendenti, promettendo vantaggi o svantaggi di carriera, in caso di mancata adesione ad associazioni od organizzazioni. Non deve accettare, infine, incarichi di collaborazione da soggetti privati che, nel biennio precedente il conferimento dell’incarico, siano stati oggetto di verifica ispettiva da parte dello stesso personale ispettivo.

8. Conclusioni

Il nuovo Codice di Comportamento per gli ispettori del lavoro costituisce un’efficiente risposta e un importante contributo da parte dell’Amministrazione (Ministero del lavoro e delle politiche sociali) alla difficile congiuntura occupazionale, economica e produttiva  in cui sono costrette ad operare la maggior parte delle nostre aziende.

Sotto il profilo strutturale si presenta conciso e  ben formulato animato da “propositi nobili” che si spera non rimangano inattuati come spesso accade nella pratica operativa.

D’altra parte è lo stesso provvedimento che richiama apertamente che l’osservanza è informata al principio di sostanzialità del comportamento piuttosto che al mero adempimento (rectius accanimento) formalistico, non sempre espressione del principio di buona andamento dell’azione amministrativa. Pertanto il giudizio non può che essere positivo e si auspica che la chiarezza e lo spirito di collaborazione non resti sulla carta ma trovi un rapido e concreto riscontro.

 

[1] Per esteso si veda il sito istituzionale del Ministero del  lavoro  www.lavoro.gov.it notizie, 21 gennaio 2014.

[2] E' stata inoltre resa informativa alle Organizzazioni sindacali presenti all'interno dell'Amministrazione e alle Organizzazioni sindacali e datoriali di livello nazionale maggiormente rappresentative.

[3] Ovvero il Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

[4] Ai sensi del D.M. 31 luglio 1997.

[5] Vd. supra.

[6] Attraverso la consultazione dei dati contenuti sul Registro delle Imprese, sistema Comunicazioni Obbligatorie on-line e Cassetto Previdenziale.

[7] Nonché nelle altre ipotesi individuate dall’Amministrazione.

[8] Di cui all’articolo 5.

[9] Naturalmente in maniera conforme alle posizioni ufficiali espresse dall’Amministrazione anche in  applicazione di quanto previsto dall’articolo 8, comma 2, del D.Lgs. n. 124/2004.

[10] E riscontrate con elementi oggettivi risultanti dalla documentazione esaminata o da altre dichiarazioni rese da lavoratori o da terzi.

[11] Ai sensi dell’articolo 18 della L.  n. 689/1981.

[12] Nell’interesse pubblico e nella tutela sociale del lavoro ed in linea con quanto già previsto dall’articolo 3 del D.P.R. n. 62/2013.

[13] Articolo 7, Obbligo di astensione "1.  Il  dipendente  si  astiene  dal  partecipare  all'adozione  di decisioni o ad attivita' che possano  coinvolgere  interessi  propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge  o di conviventi, oppure di persone  con  le  quali  abbia  rapporti  di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti  od  organizzazioni  con cui egli o il coniuge abbia  causa  pendente  o  grave  inimicizia  o rapporti di credito o debito significativi,  ovvero  di  soggetti  od organizzazioni di cui sia tutore,  curatore,  procuratore  o  agente, ovvero  di  enti,  associazioni  anche  non  riconosciute,  comitati, societa' o  stabilimenti  di  cui  sia  amministratore  o  gerente  o dirigente. Il dipendente  si  astiene  in  ogni  altro  caso  in  cui esistano gravi ragioni  di  convenienza.  Sull'astensione  decide  il responsabile dell'ufficio di appartenenza".

[14] Il cc. 4 e  5 dell’articolo 22 prevedono l’estensione del segreto sulle informazioni inerenti ai processi produttivi e lavorativi di cui si venga a conoscenza nell’esercizio delle proprie funzioni secondo le vigenti disposizioni e l’estensione delle disposizioni dello stesso articolo  anche al personale amministrativo adibito alle attività di cui agli articoli 3 e 5.

[15] A mente del quale: “ Il dipendente utilizza il materiale o  le  attrezzature  di  cui dispone per ragioni di ufficio e i servizi  telematici  e  telefonici dell'ufficio nel rispetto dei vincoli posti dall'amministrazione.  Il dipendente utilizza i mezzi di trasporto dell'amministrazione  a  sua disposizione soltanto  per  lo  svolgimento  dei  compiti  d'ufficio, astenendosi dal trasportare terzi, se non per motivi d'ufficio”.  

[16] Cfr. articolo 26, comma 4.

[17] La disposizione non si applica all’adesione a partiti politici o a sindacati.