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Impiego delle FFAA all’estero - Auslandseinsatz - RFT

Impiego delle FFAA all’estero - Auslandseinsatz - RFT
Impiego delle FFAA all’estero - Auslandseinsatz - RFT

Sommario: I. Contenuto ed interpretazione degli articoli 24 e 26 GG; II. L’adesione a sistemi di sicurezza collettiva; III. Scopi e limiti dell’adesione; IV. Verfassungsvorbehalt; V. Verfassungswidrigkeit; VI. Effetti dell’adesione all’ONU

I. Contenuto e interpretazione degli articoli 24 e 26 GG

Prevede l’articolo 24, comma 2, GG (Costituzione federale) che la RFT, ai fini del mantenimento della pace, può aderire ad un sistema  collettivo di sicurezza e consentire limitazioni alla propria sovranità, a condizione che venga perseguito lo scopo di istituire e di assicurare un ordinamento durevole di pace in Europa e nel mondo. Una norma del genere rappresenta un novum nel diritto costituzionale tedesco, dato che  ne’ la Costituzione del 1871 (la Bismarcksche Verfassung), ne’ la Costituzione di Weimar, contenevano “eine ihr entsprechende Bestimmung”. Attualmente, in molte Costituzioni di Stati europei, in particolare in quelle di Stati aderenti all’UE, troviamo norme analoghe o comunque simili.

Va rilevato che il Grundgesetz (GG) della RFT (art. 26), intitolato: “Verbot des Angriffskrieges”, ha sancito, al comma 1, il divieto di azioni compiute con l’intenzione di mettere in pericolo la pacifica convivenza dei popoli, in particolare, la preparazione di una guerra di aggressione. Una guerra di questo genere viene definita, dal comma 1 del citato articolo, contraria al Grundgesetz. È stato detto che la Costituzione federale proibisce la guerra “come mezzo della politica”(“als Mittel der Politik”).

Non pochi dei Costituenti si erano pronunziati, in sede di Parlamentarischer Rat (assemblea costituente) nel senso che per le adesioni di cui sopra fosse prevista una maggioranza qualificata e il voto favorevole non soltanto da parte del Bundestag, ma anche del Bundesrat (Camera, nella quale sono rappresentati i Länder). Queste proposte non furono poi accolte in sede di votazione finale del GG.

L’articolo 24 GG, e in particolare il comma 2 dello stesso, è stato definito come “Verfassungsentscheidung für die internationale Zusammenarbeit”, una norma atta a garantire sia la “offene Staatlichkeit” che la “internationale Offenheit”.  Contiene “den Auslegungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit”, come si è espresso il Rojahn. Lo Stern ha parlato di “verfassungsrechtliches Mandat”.

Con la previsione dell’articolo 24, comma 2, GG, la Costituzione federale del 1949 “hat die Grundsatzentscheidung für die sicherheitsplitische Kooperation im Staatenverband und gegen ein einseitiges, militärisches Vorgehen getroffen”.

Per sistema di sicurezza collettivo reciproco si intende un’organizzazione internazionale costituita attraverso la firma di trattati stipulati da almeno tre Stati al fine di garantire la sicurezza e destinati a trovare applicazione in casi di attacchi militari  provenienti da Stati terzi o di minacce di carattere militare, non escluse azioni terroristiche o della criminalità organizzata. Il sistema di sicurezza, per non contrastare con il disposto della Costituzione federale, deve avere lo scopo della Friedensbewahrung,  avere cioè fini meramente difensivi (ved. BVerfGE = Corte costituzionale federale  104, 151 (213)). La Gegenseitigkeit comporta, accanto all’assunzione di obblighi, pure la sussistenza del diritto ad essere assistito da parte degli altri firmatari dell’ accordo; in altre parole, ogni Stato firmatario è - nello stesso tempo - garante e garantito (“Garantieempfänger”), come si è espressa la Corte costituzionale federale.

Il comma 2, 2 parte, dell’articolo 24 GG, obbliga la RFT ad acconsentire a limitazioni della propria sovranità aventi la finalità di instaurare e mantenere un ordinamento pacifico e duraturo in Europa e nel mondo.

II. L’adesione a sistemi di sicurezza collettivi

Presupposti formali per l’adesione della RFT a sistemi di sicurezza collettiva sono l’avvenuta conclusione di un accordo internazionale (si veda BVerfGE 104, 151 (194)) e l’emanazione di un c.d. Vertragsgesetz (previsto dall’articolo 59, comma 2, GG); questa legge federale (Bundesgesetz), detta anche Zustimmungsgesetz,  può essere impugnata dinanzi alla Corte costituzionale federale, se sono state violate le prerogative di spettanza del Bundestag in materia di obblighi derivanti dall’appartenenza ad un sistema di sicurezza collettiva e che giustifica l’intervento di reparti delle FFAA della RFT, p. es. nell’ambito di missioni c.d. di peacekeeping della NATO o dell’ONU. A tal fine ogni membro di queste organizzazioni è tenuto a mettere a disposizione risorse umane e mezzi militari, beninteso al solo scopo di ripristinare la pace o il mantenimento della stessa. Prima di ogni intervento all’estero delle FFAA della RFT, è però prescritta l’approvazione da parte del Bundestag (è questo il c.d. wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt) in quanto l’esercito della RFT, come è stato detto, è un “Parlamentsheer”. L’articolo 59, comma 2, GG, prevede espressamente la Mitwirkung des Gesetzgebers a questo zweiphasigen Verfahren. Il procedimento concernente l’assenso da parte del Bundestag e’ disciplinato dal Parlamentsbeteiligungsgesetz.

Nell’ambito dei sistemi di sicurezza collettivi, la RFT è autorizzata (e obbligata) a partecipare agli interventi degli stessi, compresi quelli di carattere militare (BVerf GE 90, 286 (345ff)). In altre parole, l’adesione ai sistemi di cui sopra, comporta, per la RFT, anche la necessaria partecipazione ad azionidie mit einem solchen System typischerweise verbunden sind” (BVerfGE 90, 286 (345)), in particolare, ad interventi delle FFAA all’estero, p. es. a seguito di un mandato dell’ ONU (BVerfGE 90, 286 (353ff)). In ogni caso di Auslandseinsatz delle FFAA, occorre il voto favorevole del Bundestag, mediante il quale viene esercitato un controllo parlamentare sul potere esecutivo. Militari in servizio permanente e quelli raffermati sono obbligati a partecipare a queste “missioni”, anche contro la loro volontà (BVerfGE 103, 361 (364ff)). Discussa era in passato la partecipazione obbligatoria ad interventi militari di militari di leva. La questione, nel frattempo, si è risolta, stante l’avvenuta sospensione, anche nella RFT, dell’obbligo di prestare servizio militare di leva.

III. Scopi e limiti dell’adesione

È da rilevare che l’adesione della RFT ad un sistema di reciproca sicurezza collettiva - oltre ad avere come scopo esclusivo la Wahrung des Friedens (in ottemperanza al disposto dell’articolo 26 GG), come sopra già accennato - non può comportare un mutamento delle basi strutturali della Costituzione federale. Inoltre, la Grundrechtsbindung aller Staatsgewalt, sancita dall’articolo 1, comma 3, GG (“Die Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehnde Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht”), non puòessere considerata circoscritta al territorio della RFT, ma è “umfassend“. Pertanto questi obblighi vanno osservati pure quando organi della RFT  agiscono all’estero. Tra questi organi sono ricomprese anche le FFAA, se vengono impiegate all’estero (Auslandseinsätze) per gli scopi di cui sopra. Il disposto dell’articolo 1, comma 3, GG, viene ritenuto una Kernentscheidung dei Costituenti che hanno elaborato il Grundgesetz.

IV. Verfassungsvorbehalt

Non va dimenticato che a mente dell’articolo 87 a, comma 2, GG, le FFAA della RFT possono essere impiegate, in linea di principio, soltanto per fini difensivi; ogni altro impiego è consentito unicamente nei limiti previsti dalla Costituzione federale. Anche per lo Streitkräfteeinsatz vige il Verfassungsvorbehalt. Per impiego delle FFAA si intende il loro utilizzo per fini operativi di tipo militare e con utilizzo della struttura organizzativo-militare. Mentre la Corte costituzionale federale, con la sentenza  90, 286 (355), non si era  pronunziata sull’interpretazione da dare alla parola “Einsatz”, con la propria decisione 121, 135 (160ff)), ha ritenuto che l’espressione “Einsatz” sia da interpretare nel senso di operazioni di carattere armato non soltano all’interno della RFT, ma anche all’estero, sia pur sempre nell’ambito di sistemi di sicurezza collettivi. Secondo parte della dottrina, peraltro rimasta isolata, rientrerebbero anche azioni militari intese a tutelare cittadini della RFT all’estero. Questa tesi viene però ritenuta in contrasto con “l’allgemeinen Friedensgebot” di cui all’art.  26 GG, a meno che non si tratti di un’azione giustificabile dal punto di vista del diritto internazionale. Destinatari della norma contenuta nel comma 1 dell’articolo 26 GG sono non soltanto (tutti) gli organi statali, ma anche le persone private, fisiche e giuridiche, in particolare le associazioni di qualsiasi genere (che possono essere vietate in caso di violazione del disposto costituzionale ora menzionato).

V. Verfassungswidrigkeit

Qualsiasi azione vietata dall’articolo 26, comma 1, GG, sarebbe verfassungswidrig e la violazione di questo Verfassungsgebot  può essere fatta valere dal cittadino contro provvedimenti dello Stato; ciò nell’ambito del c.d. Rechtsschutz. Un’eventuale direttiva impartita ad impiegati civili dello Stato o un ordine rivolto a militari, se contrari al disposto dell’articolo 26, comma 1, GG, sono inefficaci, come ha statuito il Bundesverfassungsgericht con sentenza  127, 302 (314)); inoltre l’articolo 26, comma 1, 2 parte, GG prevede espressamente la punibilità di chi viola il disposto normativo ora menzionato (si vedano gli artt. 80 e 80 a StGB (CP)).

VI. Effetti dell’adesione all’ONU

La liceità della partecipazione di reparti delle FFAA della RFT ad interventi all’estero, viene dedotta altresì - a seguito dell’avvenuta adesione della RFT all’ONU (ad un sistema, indubbiamente, di sicurezza collettiva  (ved. BVerfGE 90, 286 (356)) - dallo statuto di quest’organizzazione internazionale. Sarebbe un controsenso - ed anche in contrasto con il principio di unitarietà della Costituzione (Einheit der Verfassung) - interpretare l’articolo 87 a, comma 2, GG in modo che  alla RFT  fosse preclusa dal Grundgesetz, adempiere – nell’ambito di sistemi di sicurezza collettivi - obblighi internazionali fondamentali, qual è quello di venire in soccorso a Stati “vittime” di aggressioni armate altrui (ved. BVerfGE 90, 286 (355ff)).

Sommario: I. Contenuto ed interpretazione degli articoli 24 e 26 GG; II. L’adesione a sistemi di sicurezza collettiva; III. Scopi e limiti dell’adesione; IV. Verfassungsvorbehalt; V. Verfassungswidrigkeit; VI. Effetti dell’adesione all’ONU

I. Contenuto e interpretazione degli articoli 24 e 26 GG

Prevede l’articolo 24, comma 2, GG (Costituzione federale) che la RFT, ai fini del mantenimento della pace, può aderire ad un sistema  collettivo di sicurezza e consentire limitazioni alla propria sovranità, a condizione che venga perseguito lo scopo di istituire e di assicurare un ordinamento durevole di pace in Europa e nel mondo. Una norma del genere rappresenta un novum nel diritto costituzionale tedesco, dato che  ne’ la Costituzione del 1871 (la Bismarcksche Verfassung), ne’ la Costituzione di Weimar, contenevano “eine ihr entsprechende Bestimmung”. Attualmente, in molte Costituzioni di Stati europei, in particolare in quelle di Stati aderenti all’UE, troviamo norme analoghe o comunque simili.

Va rilevato che il Grundgesetz (GG) della RFT (art. 26), intitolato: “Verbot des Angriffskrieges”, ha sancito, al comma 1, il divieto di azioni compiute con l’intenzione di mettere in pericolo la pacifica convivenza dei popoli, in particolare, la preparazione di una guerra di aggressione. Una guerra di questo genere viene definita, dal comma 1 del citato articolo, contraria al Grundgesetz. È stato detto che la Costituzione federale proibisce la guerra “come mezzo della politica”(“als Mittel der Politik”).

Non pochi dei Costituenti si erano pronunziati, in sede di Parlamentarischer Rat (assemblea costituente) nel senso che per le adesioni di cui sopra fosse prevista una maggioranza qualificata e il voto favorevole non soltanto da parte del Bundestag, ma anche del Bundesrat (Camera, nella quale sono rappresentati i Länder). Queste proposte non furono poi accolte in sede di votazione finale del GG.

L’articolo 24 GG, e in particolare il comma 2 dello stesso, è stato definito come “Verfassungsentscheidung für die internationale Zusammenarbeit”, una norma atta a garantire sia la “offene Staatlichkeit” che la “internationale Offenheit”.  Contiene “den Auslegungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit”, come si è espresso il Rojahn. Lo Stern ha parlato di “verfassungsrechtliches Mandat”.

Con la previsione dell’articolo 24, comma 2, GG, la Costituzione federale del 1949 “hat die Grundsatzentscheidung für die sicherheitsplitische Kooperation im Staatenverband und gegen ein einseitiges, militärisches Vorgehen getroffen”.

Per sistema di sicurezza collettivo reciproco si intende un’organizzazione internazionale costituita attraverso la firma di trattati stipulati da almeno tre Stati al fine di garantire la sicurezza e destinati a trovare applicazione in casi di attacchi militari  provenienti da Stati terzi o di minacce di carattere militare, non escluse azioni terroristiche o della criminalità organizzata. Il sistema di sicurezza, per non contrastare con il disposto della Costituzione federale, deve avere lo scopo della Friedensbewahrung,  avere cioè fini meramente difensivi (ved. BVerfGE = Corte costituzionale federale  104, 151 (213)). La Gegenseitigkeit comporta, accanto all’assunzione di obblighi, pure la sussistenza del diritto ad essere assistito da parte degli altri firmatari dell’ accordo; in altre parole, ogni Stato firmatario è - nello stesso tempo - garante e garantito (“Garantieempfänger”), come si è espressa la Corte costituzionale federale.

Il comma 2, 2 parte, dell’articolo 24 GG, obbliga la RFT ad acconsentire a limitazioni della propria sovranità aventi la finalità di instaurare e mantenere un ordinamento pacifico e duraturo in Europa e nel mondo.

II. L’adesione a sistemi di sicurezza collettivi

Presupposti formali per l’adesione della RFT a sistemi di sicurezza collettiva sono l’avvenuta conclusione di un accordo internazionale (si veda BVerfGE 104, 151 (194)) e l’emanazione di un c.d. Vertragsgesetz (previsto dall’articolo 59, comma 2, GG); questa legge federale (Bundesgesetz), detta anche Zustimmungsgesetz,  può essere impugnata dinanzi alla Corte costituzionale federale, se sono state violate le prerogative di spettanza del Bundestag in materia di obblighi derivanti dall’appartenenza ad un sistema di sicurezza collettiva e che giustifica l’intervento di reparti delle FFAA della RFT, p. es. nell’ambito di missioni c.d. di peacekeeping della NATO o dell’ONU. A tal fine ogni membro di queste organizzazioni è tenuto a mettere a disposizione risorse umane e mezzi militari, beninteso al solo scopo di ripristinare la pace o il mantenimento della stessa. Prima di ogni intervento all’estero delle FFAA della RFT, è però prescritta l’approvazione da parte del Bundestag (è questo il c.d. wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt) in quanto l’esercito della RFT, come è stato detto, è un “Parlamentsheer”. L’articolo 59, comma 2, GG, prevede espressamente la Mitwirkung des Gesetzgebers a questo zweiphasigen Verfahren. Il procedimento concernente l’assenso da parte del Bundestag e’ disciplinato dal Parlamentsbeteiligungsgesetz.

Nell’ambito dei sistemi di sicurezza collettivi, la RFT è autorizzata (e obbligata) a partecipare agli interventi degli stessi, compresi quelli di carattere militare (BVerf GE 90, 286 (345ff)). In altre parole, l’adesione ai sistemi di cui sopra, comporta, per la RFT, anche la necessaria partecipazione ad azionidie mit einem solchen System typischerweise verbunden sind” (BVerfGE 90, 286 (345)), in particolare, ad interventi delle FFAA all’estero, p. es. a seguito di un mandato dell’ ONU (BVerfGE 90, 286 (353ff)). In ogni caso di Auslandseinsatz delle FFAA, occorre il voto favorevole del Bundestag, mediante il quale viene esercitato un controllo parlamentare sul potere esecutivo. Militari in servizio permanente e quelli raffermati sono obbligati a partecipare a queste “missioni”, anche contro la loro volontà (BVerfGE 103, 361 (364ff)). Discussa era in passato la partecipazione obbligatoria ad interventi militari di militari di leva. La questione, nel frattempo, si è risolta, stante l’avvenuta sospensione, anche nella RFT, dell’obbligo di prestare servizio militare di leva.

III. Scopi e limiti dell’adesione

È da rilevare che l’adesione della RFT ad un sistema di reciproca sicurezza collettiva - oltre ad avere come scopo esclusivo la Wahrung des Friedens (in ottemperanza al disposto dell’articolo 26 GG), come sopra già accennato - non può comportare un mutamento delle basi strutturali della Costituzione federale. Inoltre, la Grundrechtsbindung aller Staatsgewalt, sancita dall’articolo 1, comma 3, GG (“Die Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehnde Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht”), non puòessere considerata circoscritta al territorio della RFT, ma è “umfassend“. Pertanto questi obblighi vanno osservati pure quando organi della RFT  agiscono all’estero. Tra questi organi sono ricomprese anche le FFAA, se vengono impiegate all’estero (Auslandseinsätze) per gli scopi di cui sopra. Il disposto dell’articolo 1, comma 3, GG, viene ritenuto una Kernentscheidung dei Costituenti che hanno elaborato il Grundgesetz.

IV. Verfassungsvorbehalt

Non va dimenticato che a mente dell’articolo 87 a, comma 2, GG, le FFAA della RFT possono essere impiegate, in linea di principio, soltanto per fini difensivi; ogni altro impiego è consentito unicamente nei limiti previsti dalla Costituzione federale. Anche per lo Streitkräfteeinsatz vige il Verfassungsvorbehalt. Per impiego delle FFAA si intende il loro utilizzo per fini operativi di tipo militare e con utilizzo della struttura organizzativo-militare. Mentre la Corte costituzionale federale, con la sentenza  90, 286 (355), non si era  pronunziata sull’interpretazione da dare alla parola “Einsatz”, con la propria decisione 121, 135 (160ff)), ha ritenuto che l’espressione “Einsatz” sia da interpretare nel senso di operazioni di carattere armato non soltano all’interno della RFT, ma anche all’estero, sia pur sempre nell’ambito di sistemi di sicurezza collettivi. Secondo parte della dottrina, peraltro rimasta isolata, rientrerebbero anche azioni militari intese a tutelare cittadini della RFT all’estero. Questa tesi viene però ritenuta in contrasto con “l’allgemeinen Friedensgebot” di cui all’art.  26 GG, a meno che non si tratti di un’azione giustificabile dal punto di vista del diritto internazionale. Destinatari della norma contenuta nel comma 1 dell’articolo 26 GG sono non soltanto (tutti) gli organi statali, ma anche le persone private, fisiche e giuridiche, in particolare le associazioni di qualsiasi genere (che possono essere vietate in caso di violazione del disposto costituzionale ora menzionato).

V. Verfassungswidrigkeit

Qualsiasi azione vietata dall’articolo 26, comma 1, GG, sarebbe verfassungswidrig e la violazione di questo Verfassungsgebot  può essere fatta valere dal cittadino contro provvedimenti dello Stato; ciò nell’ambito del c.d. Rechtsschutz. Un’eventuale direttiva impartita ad impiegati civili dello Stato o un ordine rivolto a militari, se contrari al disposto dell’articolo 26, comma 1, GG, sono inefficaci, come ha statuito il Bundesverfassungsgericht con sentenza  127, 302 (314)); inoltre l’articolo 26, comma 1, 2 parte, GG prevede espressamente la punibilità di chi viola il disposto normativo ora menzionato (si vedano gli artt. 80 e 80 a StGB (CP)).

VI. Effetti dell’adesione all’ONU

La liceità della partecipazione di reparti delle FFAA della RFT ad interventi all’estero, viene dedotta altresì - a seguito dell’avvenuta adesione della RFT all’ONU (ad un sistema, indubbiamente, di sicurezza collettiva  (ved. BVerfGE 90, 286 (356)) - dallo statuto di quest’organizzazione internazionale. Sarebbe un controsenso - ed anche in contrasto con il principio di unitarietà della Costituzione (Einheit der Verfassung) - interpretare l’articolo 87 a, comma 2, GG in modo che  alla RFT  fosse preclusa dal Grundgesetz, adempiere – nell’ambito di sistemi di sicurezza collettivi - obblighi internazionali fondamentali, qual è quello di venire in soccorso a Stati “vittime” di aggressioni armate altrui (ved. BVerfGE 90, 286 (355ff)).