Art. 44

Bibliografia. F.G. Scoca, Processo amministrativo e principio del raggiungimento dello scopo, in Giurisprudenza Costituzionale, fasc.3, 2018 (nota a Corte Costituzionale, 26 giugno 2018, n.132). De Nictolis, Codice del Processo Amministrativo, IPSOA, Rozzano, 2010. M.P. Chiti, L’introduzione del giudizio, in A. Sandulli (a cura di), Diritto Processuale Amministrativo, in S. Cassese (diretto da), Corso di Diritto Amministrativo, Giuffrè, Milano, 2013. A. Police, Processo Amministrativo, Ipsoa, Assago, 2013. M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, 1993. M.A. Sandulli, Il nuovo processo amministrativo, Giuffre’, Milano, 2013; A. Liberati, Il processo innanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali, Cedam, Padova, 2006. M.A. Sandulli, Il nuovo processo amministrativo, Giuffre’, Milano, 2013; A. Liberati, Il processo innanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali, Cedam, Padova, 2006. 

Sommario. 1. La nullità del ricorso. 2. La sorte del ricorso nullo. 3. L’irregolarità del ricorso. 4. La nullità della notificazione. 5. La sanatoria in caso di costituzione della parte intimata. 6. La rinnovazione in caso di mancata costituzione della parte intimata. 7. L’irregolarità della notificazione. 8. L’inesistenza della notificazione

1. La nullità del ricorso

L’articolo 44 CPA commina la sanzione della nullità per i soli casi di mancanza di sottoscrizione ed incertezza assoluta sulle persone o sull’oggetto della domanda. Se il primo caso di nullità (difetto di sottoscrizione) è chiaro anche alla luce della funzione di assunzione di paternità che la sottoscrizione riveste, più complesso (nonché fonte di copiosa elaborazione giurisprudenziale) è il riscontro delle ipotesi di nullità per incertezza assoluta circa le persone o l’oggetto della domanda. È stato al riguardo osservato che il carattere assoluto dell’incertezza sta ad indicare una incertezza totale e non vincibile neppure con riferimenti ad elementi diversi dal contenuto del ricorso in se stesso considerato, derivante dalla inosservanza delle altre norme prescritte nell’articolo 40. Come visto a tale ipotesi, nonostante la mancanza di una espressa previsione, un orientamento giurisprudenziale riconduce anche la mancata indicazione del giudice adito, come richiesto dall’articolo 41, comma 1, CPA.

La nullità è rilevabile d’ufficio (articolo 44, comma 4-bis, CPA) e comporta l’inammissibilità del ricorso (articolo 35, comma 1, lett. b). È possibile che si configuri anche una nullità parziale, in relazione alle sole parti mancanti, se le parti esistenti comunque contengono la deduzione di vizi che hanno una autonoma rilevanza e che possono, da soli, sorreggere l’interesse al ricorso. Si noti che, nel caso in cui la nullità venga rilevata d’ufficio, il Collegio dovrà, ai sensi dell’articolo 73, comma 2, indicarla in udienza e darne atto a verbale; ove tale rilievo intervenga solo dopo il passaggio in decisione, il Collegio dovrà rimettere la causa in istruttoria ed assegnare alle parti un termine di trenta giorni per il deposito di memorie.

2. La sorte del ricorso nullo

È stato rilevato che la disciplina previgente (articolo 27 r.d. n. 642/1927) prevedeva la sanatoria della nullità del ricorso per effetto della costituzione delle parti intimate, mentre la disciplina attuale limita la possibilità di sanatoria al caso di nullità della notificazione. Dunque, nel silenzio della legge, la questione della applicabilità della regola del raggiungimento dello scopo (articolo 156, comma 3, c.p.c.) anche all’ipotesi della nullità del ricorso, appare controversa. La tesi dottrinaria favorevole alla sanatoria della nullità valorizza il rinvio esterno operato dall’articolo 39 CPA nei confronti dell’articolo 156 c.p.c., sicché anche successivamente all’entrata in vigore del CPA, la nullità del ricorso per incertezza assoluta sulle persone o sull’oggetto della domanda potrebbe essere sanata, ma a condizione che la costituzione del soggetto intimato, che avrebbe potuto dedurre la ipotizzabile nullità del ricorso introduttivo, avvenga prima della scadenza del termine decadenziale (ove previsto) per la proposizione del ricorso stesso. La tesi contraria sottolinea, invece, come l’abrogazione della previgente previsione rappresenti una chiara volontà del legislatore di non riprodurre nel sistema vigente una possibilità di sanatoria del ricorso nullo.

3. L’irregolarità del ricorso 

L’irregolarità è una ipotesi residuale, disciplinata dai commi 2 e 3 dell’articolo 44, che contraddistingue difetti formali che non incidono sulla funzionalità intrinseca del ricorso e che, pertanto, consente al Collegio di intervenire per ordinarne la rimozione, salvi gli effetti sananti che si verifichino, ai sensi dell’articolo 44, comma 2, per effetto della costituzione spontanea di controparte. 

4. La nullità della notificazione

La nullità della notifica si configura quando la consegna dell’atto avvenga in luogo o con riferimento ad una persona diversi da quelli stabiliti dalla legge, ma sussista comunque una sorta di collegamento con il destinatario della notificazione, sicché è almeno in astratto possibile che l’atto, pervenuto a persona non del tutto estranea al processo, sia giunto al reale destinatario. Tipico caso di nullità della notifica all’amministrazione resistente è quello della notifica presso la sede dell’organo emanante il provvedimento anziché presso il Foro Erariale. Altra ipotesi di nullità è la notifica presso l’Avvocatura Distrettuale in luogo di quella Generale. Per quanto riguarda i controinteressati che siano persone fisiche, regola generale è che la notificazione sia effettuata con consegna a mani proprie del destinatario: nel processo amministrativo trova pertanto una interpretazione stretta la regola prevista dall’articolo 139 c.p.c., che prevede la possibilità di consegna ad una persona ’addetta all’ufficio’; la giurisprudenza amministrativa ha infatti osservato che tale disposizione può riferirsi solo ad uffici privati, creati e diretti per la trattazione di affari propri, e non anche quelli in cui il destinatario presti la sua attività di lavoro (cfr. Tar Lazio, Roma, Sez. I, 8 novembre 2011, n. 8551; Cons. St., Sez. VI, 15 settembre 2011, n. 5136). È dunque affetta da nullità la notificazione effettuata nella sede di lavoro del destinatario ma non a mani proprie (cfr. Cons. St., Sez. IV, 21 gennaio 2013, n. 328). Per quanto riguarda le persone giuridiche, la notificazione si esegue presso la sede in persona del legale rappresentante e, se questa non va a buon fine, presso la residenza del legale rappresentante (Tar Piemonte, Sez. I, 4 marzo 2011, n. 230).

5. La sanatoria in caso di costituzione della parte intimata

L’articolo 44, comma 3, CPA prevedeva che, se la notifica è affetta da nullità, la costituzione della parte intimata sana la nullità della notifica, “salvi i diritti acquisiti anteriormente alla comparizione”.

La disposizione, limitatamente a tali parole, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima con sentenza della Corte Costituzionale n. 132 del 26 giugno 2018, per contrasto con l’articolo 76 Cost.. Più in particolare, la Corte ha ritenuto sussistere la violazione dei princìpi e dei criteri direttivi della legge delega (articolo 44 della legge n. 69/2009), che imponevano al legislatore delegato di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, e di coordinarle con le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto espressive di princìpi generali. L’articolo 44, comma 3 si sarebbe dunque posto in aperto contrasto con l’articolo 156, comma 3, c.p.c., che prevede la sanatoria ex tunc della nullità degli atti processuali per raggiungimento dello scopo. La stessa norma era anche in contrasto con la giurisprudenza costituzionale, e in particolare con la sentenza n. 97 del 1967 che aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale, per violazione dell’articolo 3 Cost., dell’articolo 11, comma 3, r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, nei limiti in cui escludeva la sanatoria, con effetti ex tunc, della nullità della notificazione degli atti introduttivi (di tutti i giudizi), nonostante la costituzione in giudizio dell’amministrazione statale a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, in considerazione del fatto che la sanatoria per raggiungimento dello scopo e la sua applicabilità alla notificazione degli atti introduttivi sono princìpi generali immanenti alla ratio degli atti processuali. Gli stessi principi erano stati poi affermati anche dalla giurisprudenza della Corte di cassazione formatasi con riferimento alla notificazione degli atti processuali civili e con la stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato, antecedente all’entrata in vigore del codice, relativa proprio alla nullità della notificazione del ricorso.

È stato osservato in dottrina che la disposizione contenuta nell’articolo 44, comma 3, era nata per distorsione di una disposizione risalente al vecchio Regolamento di procedura dinanzi alla Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, e in particolare del comma 3 dell’articolo 17 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642, a mente del quale «la comparizione dell’intimato sana la nullità e la irregolarità dell’atto, salvo i diritti acquisiti anteriormente alla comparizione», laddove per "atto" si intendeva fare riferimento al ricorso. Ciò era stato chiarito dall’Adunanza plenaria escludendo che la previsione normativa fosse «testualmente diretta a disciplinare l’ipotesi della invalidità della notificazione», alla quale aveva invece ritenuto applicabili gli articoli 160 e 156 c.p.c. (Cons. St., Ad. plen., 16 dicembre 1980, n. 52). Tuttavia, il recupero della formula e la sua trasposizione nel Codice aveva in effetti dato luogo a un contrasto giurisprudenziale e anche a tentativi di interpretazione più orientati a valorizzare il principio del raggiungimento dello scopo, come ad esempio Cons. St., sez. VI, 27 luglio 2014, n. 3260 che ha interpretato la formula come riferita ai diritti acquisiti «sul piano sostanziale e non come diritto ad agire per la tutela dei propri interessi legittimi» 

La Corte ha anche precisato che la (nuova) disciplina della nullità della notificazione del ricorso «riguarda tutte le azioni proponibili davanti al giudice amministrativo», incluse quelle di condanna, di nullità, per l’accertamento dell’obbligo di provvedere (silenzio-inadempimento), di ottemperanza. 

La sanatoria per effetto della costituzione della parte intimata è stata ritenuta applicabile anche alle ipotesi di nullità previste dall’articolo 11, legge 21 gennaio 1994, n. 53.

La giurisprudenza si è altresì chiesta se la costituzione effettuata dichiaratamente al solo scopo di eccepire l’inammissibilità dell’impugnazione avesse la stessa efficacia sanante di una costituzione ove le parti resistenti si siano costituite in giudizio ed abbiano puntualmente controdedotto, senza eccepire l’inammissibilità dell’impugnazione. Prevale, in proposito, l’orientamento secondo cui, in applicazione del principio sancito dall’articolo 156, comma 3, c.p.c., non può essere idoneamente eccepita l’inammissibilità del ricorso per difetto di notificazione allorquando la parte si sia costituita in giudizio anche soltanto all’asserito fine di eccepire la nullità della notificazione medesima, essendo la costituzione la dimostrazione da parte dell’intimato di essere in grado, per fatto volontario, di esercitare il diritto di difesa (Cons. St., Sez. IV, 13 maggio 2013, n. 2591). Indubbiamente la costituzione di controparte vale a sanare esclusivamente la nullità della notifica: tale effetto non si produce, invece, per la tardività della notifica o del deposito: in questi casi è possibile unicamente, ove ne ricorrano gli eccezionali presupposti, la rimessione in termini per errore scusabile.

6. La rinnovazione in caso di mancata costituzione della parte intimata

Il quarto comma dell’articolo 44, CPA prevede che, in caso di mancata costituzione della parte intimata, il giudice, se ritiene che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante, fissa al ricorrente un termine perentorio per rinnovare la notificazione, ed in tal caso la rinnovazione impedisce ogni decadenza. Il riferimento alla non imputabilità dell’errore al notificante appare correlato ai principi affermati dalla Corte costituzionale relativamente al momento in cui si perfeziona la notifica. Tale interpretazione non sembra smentita dalla sentenza n. 18 del 31 gennaio 2014 della Corte costituzionale, che ha ritenuto non fondata, per erroneità del presupposto interpretativo, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 44, comma 4, del Codice, per eccesso di delega con riferimento all’articolo 76 Cost., ove prevede che, nei casi in cui sia nulla la notificazione e il destinatario non si costituisca in giudizio, il giudice fissa un termine perentorio per la rinnovazione esclusivamente se ritiene che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al ricorrente. Secondo la Corte, l’articolo 44, comma 4, CPA non si porrebbe in contrasto con l’articolo 291, comma 1, c.p.c., in quanto quest’ultima norma non costituisce “espressione di principi generali” ex articolo 39, comma 2 del Codice ed ex articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69, e non sarebbe ontologicamente compatibile con la struttura del giudizio amministrativo, caratterizzato da brevi termini perentori per la sua introduzione e dall’assenza dell’istituto della contumacia, ove vige l’opposto principio per cui, ai fini della regolare instaurazione del rapporto processuale, il ricorso deve essere ritualmente notificato entro il prescritto termine di decadenza all’amministrazione resistente ed almeno a un controinteressato. In altri termini, secondo la Consulta, l’articolo 44, comma 4, esplicita l’esistenza di un onere di diligenza, per il ricorrente, in sede di notifica del ricorso. Ove tale onere sia stato correttamente adempiuto e, ciononostante, la notifica non abbia avuto buon fine, vale il principio, affermato dalla giurisprudenza sia costituzionale che amministrativa, per cui gli errori di rito nella notificazione del ricorso che siano imputabili agli organi pubblici dei quali la parte è tenuta ad avvalersi non possono incidere sul diritto costituzionalmente garantito alla tutela giurisdizionale. In tal senso si appalesa anche la differenza che intercorre, in linea teorica, tra la disciplina dell’articolo 44, comma 4, e quella dell’errore scusabile di cui all’articolo 37 CPA: difatti, la rinnovazione disposta ai sensi dell’articolo 44 CPA presupponendo la non imputabilità al notificante della nullità della notifica, include anche i casi in cui quest’ultima sia nulla (nei riguardi del destinatario) per fatto imputabile all’ufficiale giudiziario o all’agente postale, ed al notificante non possa imputarsi alcun errore (seppure scusabile).

7. L’irregolarità della notificazione

L’irregolarità della notifica è un vizio meno grave della nullità, che si verifica quando viene omesso un adempimento che si colloca, teleologicamente e temporalmente, su un piano tale da non incidere sul perfezionamento del procedimento di notifica. L’irregolarità è, dunque, un’inesattezza, che consente al collegio di ordinare la rinnovazione della notifica ai sensi dell’articolo 44, comma 2, al pari dell’irregolarità del ricorso.

La casistica in materia di irregolarità è piuttosto varia. Alcuni esempi: non è causa di nullità (né del ricorso né) della notificazione, bensì di mera irregolarità, l’erronea indicazione, quale destinatario dell’atto, dell’organo interno di un ente, trattandosi di una inesattezza che non comporta né l’impossibilità di individuare la parte intimata e destinataria della notifica, né la irregolare istaurazione del contraddittorio (Tar Lombardia, Milano, Sez. III, 21 luglio 2011 n. 1974, cit.); Cons. St., Sez. IV, 13 marzo 2014, n. 1199 ha ritenuto una mera irregolarità la violazione dell’articolo 11, legge 21 gennaio 1994, n. 53 sulle notifiche a mezzo posta eseguite dall’avvocato che abbia omesso di far apporre in calce alla relata di notifica il timbro di vidimazione dell’Ufficio postale; Cons. St., Sez. VI, 10 maggio 2013, n. 2557 ha ritenuto una mera irregolarità l’erronea indicazione della parte istante nella relata di notificazione, qualora nel contesto dell’atto notificato sia indicato in modo non equivoco il soggetto che abbia richiesto o nel cui interesse sia stata eseguita detta notificazione. Con riferimento alla notifica di atti redatti senza il rispetto delle specifiche del PAT: Tar Lazio,  Latina, sez. I, 22 marzo 2018, n.157 ha ritenuto che notifica di una copia cartacea priva di attestazione di conformità all’originale digitale non renda inammissibile il ricorso; Tar Lazio, Roma, sez. II, 10 settembre 2018, n. 9209 ha ritenuto che l’utilizzo della firma CadES, anziché di quella PAdES, nell’ambito del processo amministrativo, per la notifica del ricorso alle altre parti processuali, costituisca una mera irregolarità sanabile; Cons. St., Sez. V, 7 febbraio 2018, n.817, in applicazione del principio del raggiungimento dello scopo, ha osservato che nel processo amministrativo, ai sensi dell’articolo 156, c.p.c., la notifica di un ricorso redatto e sottoscritto in forma cartacea non è nulla, ma eventualmente caratterizzata da irregolarità, sicché, se il ricorso e il deposito non sono assistiti, il primo dalla forma e dalla sottoscrizione digitale e il secondo dalla modalità telematica prescritte dalle regole sul processo amministrativo telematico, si configura una irregolarità e di conseguenza il Collegio giudicante, una volta accertatala, ai sensi dell’articolo 44, CPA., deve, sempre e comunque, fissare al ricorrente un termine per la regolarizzazione; peraltro, in effetti, il ricorso non redatto o, comunque, non sottoscritto in forma digitale, benché non conforme alle prescrizioni di legge, non può essere considerato inesistente perché non diverge in modo radicale dallo schema normativo di riferimento tanto da doversi configurare, anche alla luce del principio di strumentalità delle forme processuali, in termini di non atto. Interessante la pronuncia del Tar Campania, Napoli, Sez. IV, 04 aprile 2017, n.1799, che, ha argomentato sulla base regolamento eIDAS (Regolamento UE n° 910/2014) e la decisione esecutiva della Commissione europea 2015/1506 dell’8 settembre 2015. Dette disposizioni, si legge nella pronuncia, “impongono agli stati membri di riconoscere le firme digitali apposte secondo determinati standard, tra i quali figurano sia il CAdES sia il PAdES”, sicché “non si può sanzionare con l’inesistenza dell’atto l’utilizzo della firma apposta secondo lo standard CAdES sebbene le specifiche tecniche del P.A.T. impongano l’uso dello standard PAdES; trattandosi di un formato ammesso dall’ordinamento come pienamente affidabile in termini di riconducibilità dell’atto al firmatario, l’utilizzo del formato CAdES anziché del PAdES per la firma digitale del ricorso notificato alle altre parti può, al più, determinare un’irregolarità della notifica stessa che è sanata dalla costituzione delle parti ai sensi dell’articolo 44 comma 3 del CPA”

8. L’inesistenza della notificazione

La notificazione è inesistente, e come tale non sanabile neppure per effetto della costituzione del notificante, quando è in toto mancante o effettuata con riferimento a una persona del tutto avulsi dal reale destinatario (ex plurimis, Cons. St., Sez. V, 01 ottobre 2018, n. 5619). Così, ad esempio, è stata ritenuta inesistente la notificazione dell’appello incidentale effettuata non nei confronti del difensore officiato dall’appellante principale in appello ma nei confronti del difensore officiato in prime cure (Cons. St., Sez. VI, 12 gennaio 2011, n. 107). Ex plurimis, Cons. St., Sez. VI, 3 marzo 2014, n. 964: “nel processo amministrativo, l’effetto sanante della costituzione spontanea in giudizio del controinteressato non si verifica nel caso in cui la notificazione sia stata totalmente omessa, non potendo l’intervento in giudizio porre nel nulla gli effetti della decadenza dall’impugnazione, che si producono allo scadere del termine per la sua proposizione”; Tar Sicilia, Catania, Sez. IV, 6 dicembre 2013, n. 2925: “L’articolo 41 comma 2 CPA sanziona con la decadenza la mancata notifica a una delle parti essenziali del processo. Tuttavia, il comma 3 dell’articolo 44 del medesimo codice stabilisce che “la costituzione degli intimati sana la nullità della notificazione del ricorso, salvi i diritti acquisiti anteriormente alla comparizione, nonché le irregolarità di cui al comma 2 “. La costituzione sanante riguarda la sola ipotesi di nullità della notificazione e non già quella della inesistenza (posto che già opera la decadenza), per come è possibile ricavare dalla predetta disposizione, che si riferisce alla costituzione “degli intimati”, a dimostrazione che una intimazione, appunto, seppure irregolare, debba essere avvenuta. La tesi appare ulteriormente avvalorata dal successivo comma 4 del medesimo articolo 44, a mente del quale “nei casi in cui sia nulla la notificazione e il destinatario non si costituisca in giudizio, il giudice, se ritiene che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante, fissa al ricorrente un termine perentorio per rinnovarla. La rinnovazione impedisce ogni decadenza”. Quindi, l’omessa notifica nei confronti dell’unico controinteressato determina l’inammissibilità del ricorso, anche in presenza di una sua costituzione tardiva”. Sul tema cfr. anche Cons. St., Sez. V, 12 giugno 2009, n. 3747; Tar Sicilia, Catania, Sez. III, 14 dicembre 2010, n. 4720.

Il Consiglio di Stato ha considerato inesistente anche la notifica che risulti non andata a buon fine per trasferimento del domiciliatario, laddove la parte notificante, pur a conoscenza di ciò, non abbia provveduto ad effettuare (nel termine di decadenza) o a richiedere (ove il termine sia scaduto) la rinnovazione della notifica; a tal fine “nessun rilievo assume la questione della conoscenza o della conoscibilità del nuovo recapito del procuratore, la quale non incide sulla necessità della rinnovazione della notifica, ma sull’individuazione delle modalità di rinnovazione” (Cons. St., Sez. VI, 14 novembre 2012, n. 5744). È stata considerata inesistente anche la notifica postale della quale non sia stato prodotto l’avviso di ricevimento, ma in questa – unica – ipotesi è stata considerata ammissibile la sanatoria per effetto della costituzione della parte intimata (Cons. St., Sez. V, 12 giugno 2009, n. 3747). In tema di notifiche effettuate dal procuratore ai sensi della legge n. 53/1994 la Corte di Cassazione ha ribadito che la notifica effettuata dal procuratore che sia mero domiciliatario, dunque sfornito di procura alle liti ex articolo 83 c.p.c., è da considerarsi inesistente e non nulla (Cass. civ., Sez. III, 10 ottobre 2014, n. 21414, cit.).

 A differenza della nullità, l’inesistenza della notifica non può essere sanata, neppure per effetto della costituzione della parte intimata, né può essere rinnovata. All’inesistenza della notifica consegue, dunque, l’inammissibilità del ricorso. È comunque fatta salva la possibilità di rinnovazione spontanea della notifica inesistente, ove non sia decorso il termine di decadenza.

Il punto di vista dell’Autore

Il recente intervento della Corte Costituzionale assume un rilievo primario anche nella parte in cui  afferma l’indubbio carattere generale del principio del raggiungimento dello scopo, introdotto dal comma 1 dell’articolo 156 c.p.c., a mente del quale non può essere pronunciata la nullità per inosservanza di forme di alcun atto del processo, se la nullità non è comminata dalla legge. 

Meno convincente appare la pronuncia della Corte Costituzionale sul comma 4 della norma in commento, nella parte in cui non riconosce l’applicabilità dell’articolo 291 c.p.c., e ciò indipendentemente dal carattere di principio generale o meno che detta norma esprime. Viene a crearsi, infatti, una differenza ingiustificata tra la disciplina del rinnovo delle notificazioni nel processo amministrativo e nel processo civile, condizionate nel primo caso alla non imputabilità dell’errore, che non trova giustificazione nella peculiarità del processo amministrativo.