RFT: Immunität e Indemnität - brevi cenni

A

Gli articoli 46, 47 e 48 del Grundgesetz (GG: Costituzione federale) contengono norme atte a garantire ai deputati del Bundestag uno status che conferisce loro, oltre ad una serie di diritti, anche tutele adeguate e comunque tali da consentire l'espletamento – in piena libertà – del mandato ricevuto per effetto dell'investitura popolare. I due istituti di garanzia più importanti sono la c.d. Indemnität e la c.d. Immunität. Il presente articolo ha per oggetto principalmente l`Immunität, mentre al primo si accenna soltanto nella parte terminale di questa breve esposizione.

L'Immunität è disciplinata dai commi 2°, 3° e 4° dell'art. 46 del Grundgesetz e queste norme sono state dettate per far sì che il potere esecutivo non possa impedire ai deputati del Bundestag l' Amtsausübung, interferire nella medesime o comunque intralciare la stessa. Per effetto dell' immunità, il deputato “ist vor strafrechtlicher Verfolgung in jeder Hinsicht geschützt” (si tratta della c.d. Verfolgungsfreiheit); questo non soltanto, com'è previsto dal 1°comma del cit. art. 46 – che contempla l`Indemnität  – “bei Äußerungsdelikten” (reati di opinione).

Ai deputati del Bundestag sono equiparati i componenti della Bundesversammlung ed il Presidente della Repubblica. A differenza dell'Indemnität, come vedremo, la tutela accordata per effetto dell'Immunität, è limitata temporaneamente nel senso che essa inizia con la seduta costitutiva del Bundestag e termina con la prima riunione dello stesso, una volta eletto. L'immunità copre non soltanto i reati commessi durante il mandato, ma anche quelli eventualmente commessi precedentemente (si parla in proposito di “mitgebrachte Verfahren”), sia pure soltanto fino a quando permarrà lo status di Bundestagsabgeordneter.

II Durante il mandato è anche sospesa la prescrizione sia per quanto concerne la Verfolgungs-verjährung che la Vollstreckungsverjährung (BGHSt: 20, 248/250, Cassazione penale). L'immunità costituisce uno spezielles Verfahrenshindernis, ossia un'improcedibilità speciale (BGHSt: 104, 310/326). Terminato il mandato parlamentare, la procedibilità rivive nuovamente. Secondo Il Bundesverfassungsgerichtshof (Corte Costituzionale Federale) al singolo deputato non compete la facoltà di rinunciare alla propria immunità.

Nel concetto di “Äußerungen” (art. 46, 1°c., 1° parte, del Grundgesetz) secondo la dottrina prevalente sono comprese, oltre a Meinungskundgebungen (manifestazioni di opinione), anche asserzioni e comunicazioni relative a fatti.

III “L'Unzulässigkeit der Strafverfolgung“ vale, in linea di principio, per ogni “mit Strafe bedrohter Handlung”. L’espressione “Strafe” è da intendersi in senso molto ampio, comprendendo la stessa non soltanto le c.d. Kriminalstrafen (pene comminate per  reati veri e propri) e le misure di sicurezza, ma anche le sanzioni previste dall'Ordnungswidrigkeitengesetz, dal Disziplinarrecht e dallo Standesrecht.

Sono esclusi i Verwarnungsgelder, le c.d. Beugungsmaßnahmen nonchè le zivilrechtlichen Vertragsstrafen ai sensi dei §§ 339 e segg. BGB (che corrispondono agli art. 1382 e ss. Codice . Civile).

Nei confronti di un deputato non può essere disposto, né l'arresto (Verhaftung), salve le eccezioni che vedremo, né possono esser imposte misure cautelari che si concretano in una Freiheits-  entziehung, in particolare nella Untersuchungshaft (custodia cautelare in carcere), nella vorläufigen Festnahme (fermo di indiziato) e nelle misure di cui ai §§ 81 e ss. StPO. Gli organi di polizia ed il PM non possono iniziare un procedimento contro un deputato, ma sono autorizzati a compiere atti istruttori (Untersuchungshandlungen) necessari ai fini della decisione di richiedere o meno l' autorizzazione del Bundestag. La tutela accordata per effetto dell'immunità non si estende al settore civile.

IV Il 2° comma dell'art. 46 GG prevede un'eccezione al divieto di procedere nei confronti di un deputato o di procedere all'arresto del medesimo in  caso di flagranza di reato (“auf frischer Tat betroffen”- § 127 StPO) o di arresto nel corso del giorno seguente. L'eccezione vale anche per le c.d. Zufallsfestnahmen e per quelle che “setzen keine Ermittlungen voraus”, ciò non presuppongono l'espletamento di indagini in quanto i presupposti per l'arresto o per l'esecuzione di un ordine di custodia cautelare sono di tutta evidenza.

La garanzia di cui al comma 3° dell´ art. 46 GG copre anche le misure che ostano alla körperlichen Bewegungsfreiheit del deputato come per esempio il Polizeigewahrsam (§ 39 e ss. Bundespolizeigesetz, BPolG) o che limitano la stessa; non consentita è anche la körperliche Durchsuchung ai sensi del § 43 del BPolG.

V L'autorizzazione del Bundestag – preceduta da Beratungen in seno all' Immunitätsausschuss costituito ex § 107 della Geschäfsordnung (Regolamento) del Bundestag – che rimuove l'ostacolo alla procedibilità, deve consistere in una deliberazione “Beschluss” del Plenum e viene qualificata come “Maßnahme im Rahmen der Parlamentsautonomie (provvedimento adottato nell'ambito dell'autonomia parlamentare). In certi casi si può procedere con una c.d. Vorabgenehmigung. In sede di autorizzazione alla Strafverfolgung, al Bundestag spetta una considerevole discrezionalità, anche se quest'organo deve sempre adottare la sua decisione “nach pflichtgemäßem Ermessen” ed incontra l'ulteriore limite di non travalicare in un “eindeutig sachfremden Eingriff” (BVerfGE 104, 310/332). Il deputato, per il quale è stata richiesta l'autorizzazione “zur Strafverfolgung” (a procedere), ha diritto ad una “willkürfreien Entscheidung” (ad una decisione non arbitraria) da parte del Bundestag, ma quest'autorizzazione non rende in nessun caso legittimo il sequestro di documenti di cui il deputato è in possesso. Parimenti la dottrina prevalente ritiene che la predetta autorizzazione, qualora non sia stata concessa per eseguire l'arresto o per l'esecuzione di un'ordinanza di custodia cautelare, non influisca sui diritti di libertà della persona, per cui si reputa generalmente non ammissibile che i Kommunikationsrechte possano subire limitazioni (per esempio le comunicazioni telefoniche, quelle via fax, via mail ecc.).

VI Anche all'esecuzione di sentenze penali passate in giudicato non può procedersi, durante il mandato parlamentare, senza autorizzazione da parte del Bundestag. Ad ogni deputato spetta il diritto “Aussetzungsverlangen” (detto anche “Reklamationsrecht”) di chiedere al Bundestag la sospensione del procedimento penale (si veda BverfGE 104, 310/331) indipendentemente dal fatto che  l'autorizzazione a procedere sia già stata concessa o meno. In caso di accoglimento dell' Aussetzungsverlangen, la tutela inerente all' Immunität viene totalmente o parzialmente ripristinata. L'Aussetzungsverlangen non è necessario in caso di “mitgebrachten Verfahren” in quanto questi procedimenti vengono sospesi ope legis con il Mandatserwerb e restano tali per la durata del mandato parlamentare.

B

I Ora un breve accenno alla c.d. Indemnität, prevista dal 1°c. dell'art. 46 Costituzione Federale (GG).

La tutela accordata da questa norma comporta che un deputato del Bundestag non può essere ritenuto responsabile, né può essere sottoposto a procedimento per il suo comportamento tenuto in occasione di votazioni o per le opinioni espresse nel Bundestag, nelle commissioni di tale organo parlamentare o nelle Fraktionen (gruppi parlamentari). L'Indemnität è riconosciuta soltanto ai deputati del Bundestag, non invece al Presidente della Repubblica, ai componenti del governo federale (a meno che non  siano anche deputati), ai deputati dei Länder (salvo che la Länderver-fassung preveda espressamente una garanzia del genere) e ai componenti del Bundesrat.

Il disposto dell'art. 46, 1°c., GG prevale su quello dell'art. 5, 1°c., 1° parte, del GG.

II Le votazioni per le quali valgono le garanzie ora esposte possono riguardare non soltanto Sachentscheidungen, ma anche Personalentscheidungen. Ciò in quanto l'Indemnität (e la Verantwortungsfreiheit nella quale si concreta) è prevista al fine di assicurare il libero funzionamento del Bundestag, assicurando a quest'organo e ai componenti del medesimo, l'espletamento dei lavori in piena libertà e indipendenza. L'Indemnität viene posta a presidio della Gewissensfreiheit dei deputati, sancita dall'art. 38, 1°c., GG (Die Abgeordneten [...]sind nur ihrem Gewissen unterworfen). La tutela per effetto dell'Indemnität non comprende manifestazioni di opinione fatte da un deputato privatamente nonché “Äußerungen” fatte nel corso della campagna elettorale o di una manifestazione di partito, a meno che il deputato non si limiti a ripetere testualmente quanto già detto nel Bundestag (in questo senso si veda BGHZ: 75, 384/387, Cassazione civile).

Se il deputato deposita un'interpellanza o un'interrogazione, la tutela accordata dall'art. 46, 1°c., GG inizia non già con il deposito presso la presidenza del Bundestag, ma con la trasmissione al governo federale da parte della presidenza del Bundestag.

III L'Indemnitätsschutz inizia col mandato, ma non cessa con la perdita del medesimo in quanto il 1°c. dell'art. 46 GG specifica “zu keiner Zeit” (BverwGE: 83, 1/15, Consiglio di Stato). L'Indemnität, a differenza dell'Immunität, “schützt den Abgeordneten lebenslang”. Il deputato, pertanto, non può essere privato dell'Indemnität neppure dal Bundestag.

L'Indemnität preclude qualsiasi attività limitativa – al di fuori del Bundestag e delle sue articolazioni – a carico di un deputato da parte di organi statali, della giurisdizione (compresa quella civile) e in particolare di organi di polizia (ivi incluso il Verfassungsschutz). Ovviamente l'Indemnität non mette il deputato al riparo da provvedimenti adottati dalla presidenza del Bundestag.

L'Indemnitätsschutz costituisce un Verfahrenshindernis sui generis per quanto concerne la giurisdizione civile, un “persönlichen Strafausschließungsgrund” (§ 36 StGB) in sede penale, con la conseguenza che l'antigiuridicità e la colpevolezza non sono escluse e che per il terzo – concorrente nella perpetrazione del reato – rimane la punibilità (§§ 26 e 27 StGB). Il pubblico dipendente che, eletto al Bundestag, riprende la sua attività una volta terminato il mandato, non può essere sottoposto a beamtenrechtliche Disziplinarmaßnahmen, cioè a sanzioni disciplinari in relazione ad “Äußerungen” fatte durante l'espletamento del proprio mandato.

A

Gli articoli 46, 47 e 48 del Grundgesetz (GG: Costituzione federale) contengono norme atte a garantire ai deputati del Bundestag uno status che conferisce loro, oltre ad una serie di diritti, anche tutele adeguate e comunque tali da consentire l'espletamento – in piena libertà – del mandato ricevuto per effetto dell'investitura popolare. I due istituti di garanzia più importanti sono la c.d. Indemnität e la c.d. Immunität. Il presente articolo ha per oggetto principalmente l`Immunität, mentre al primo si accenna soltanto nella parte terminale di questa breve esposizione.

L'Immunität è disciplinata dai commi 2°, 3° e 4° dell'art. 46 del Grundgesetz e queste norme sono state dettate per far sì che il potere esecutivo non possa impedire ai deputati del Bundestag l' Amtsausübung, interferire nella medesime o comunque intralciare la stessa. Per effetto dell' immunità, il deputato “ist vor strafrechtlicher Verfolgung in jeder Hinsicht geschützt” (si tratta della c.d. Verfolgungsfreiheit); questo non soltanto, com'è previsto dal 1°comma del cit. art. 46 – che contempla l`Indemnität  – “bei Äußerungsdelikten” (reati di opinione).

Ai deputati del Bundestag sono equiparati i componenti della Bundesversammlung ed il Presidente della Repubblica. A differenza dell'Indemnität, come vedremo, la tutela accordata per effetto dell'Immunität, è limitata temporaneamente nel senso che essa inizia con la seduta costitutiva del Bundestag e termina con la prima riunione dello stesso, una volta eletto. L'immunità copre non soltanto i reati commessi durante il mandato, ma anche quelli eventualmente commessi precedentemente (si parla in proposito di “mitgebrachte Verfahren”), sia pure soltanto fino a quando permarrà lo status di Bundestagsabgeordneter.

II Durante il mandato è anche sospesa la prescrizione sia per quanto concerne la Verfolgungs-verjährung che la Vollstreckungsverjährung (BGHSt: 20, 248/250, Cassazione penale). L'immunità costituisce uno spezielles Verfahrenshindernis, ossia un'improcedibilità speciale (BGHSt: 104, 310/326). Terminato il mandato parlamentare, la procedibilità rivive nuovamente. Secondo Il Bundesverfassungsgerichtshof (Corte Costituzionale Federale) al singolo deputato non compete la facoltà di rinunciare alla propria immunità.

Nel concetto di “Äußerungen” (art. 46, 1°c., 1° parte, del Grundgesetz) secondo la dottrina prevalente sono comprese, oltre a Meinungskundgebungen (manifestazioni di opinione), anche asserzioni e comunicazioni relative a fatti.

III “L'Unzulässigkeit der Strafverfolgung“ vale, in linea di principio, per ogni “mit Strafe bedrohter Handlung”. L’espressione “Strafe” è da intendersi in senso molto ampio, comprendendo la stessa non soltanto le c.d. Kriminalstrafen (pene comminate per  reati veri e propri) e le misure di sicurezza, ma anche le sanzioni previste dall'Ordnungswidrigkeitengesetz, dal Disziplinarrecht e dallo Standesrecht.

Sono esclusi i Verwarnungsgelder, le c.d. Beugungsmaßnahmen nonchè le zivilrechtlichen Vertragsstrafen ai sensi dei §§ 339 e segg. BGB (che corrispondono agli art. 1382 e ss. Codice . Civile).

Nei confronti di un deputato non può essere disposto, né l'arresto (Verhaftung), salve le eccezioni che vedremo, né possono esser imposte misure cautelari che si concretano in una Freiheits-  entziehung, in particolare nella Untersuchungshaft (custodia cautelare in carcere), nella vorläufigen Festnahme (fermo di indiziato) e nelle misure di cui ai §§ 81 e ss. StPO. Gli organi di polizia ed il PM non possono iniziare un procedimento contro un deputato, ma sono autorizzati a compiere atti istruttori (Untersuchungshandlungen) necessari ai fini della decisione di richiedere o meno l' autorizzazione del Bundestag. La tutela accordata per effetto dell'immunità non si estende al settore civile.

IV Il 2° comma dell'art. 46 GG prevede un'eccezione al divieto di procedere nei confronti di un deputato o di procedere all'arresto del medesimo in  caso di flagranza di reato (“auf frischer Tat betroffen”- § 127 StPO) o di arresto nel corso del giorno seguente. L'eccezione vale anche per le c.d. Zufallsfestnahmen e per quelle che “setzen keine Ermittlungen voraus”, ciò non presuppongono l'espletamento di indagini in quanto i presupposti per l'arresto o per l'esecuzione di un ordine di custodia cautelare sono di tutta evidenza.

La garanzia di cui al comma 3° dell´ art. 46 GG copre anche le misure che ostano alla körperlichen Bewegungsfreiheit del deputato come per esempio il Polizeigewahrsam (§ 39 e ss. Bundespolizeigesetz, BPolG) o che limitano la stessa; non consentita è anche la körperliche Durchsuchung ai sensi del § 43 del BPolG.

V L'autorizzazione del Bundestag – preceduta da Beratungen in seno all' Immunitätsausschuss costituito ex § 107 della Geschäfsordnung (Regolamento) del Bundestag – che rimuove l'ostacolo alla procedibilità, deve consistere in una deliberazione “Beschluss” del Plenum e viene qualificata come “Maßnahme im Rahmen der Parlamentsautonomie (provvedimento adottato nell'ambito dell'autonomia parlamentare). In certi casi si può procedere con una c.d. Vorabgenehmigung. In sede di autorizzazione alla Strafverfolgung, al Bundestag spetta una considerevole discrezionalità, anche se quest'organo deve sempre adottare la sua decisione “nach pflichtgemäßem Ermessen” ed incontra l'ulteriore limite di non travalicare in un “eindeutig sachfremden Eingriff” (BVerfGE 104, 310/332). Il deputato, per il quale è stata richiesta l'autorizzazione “zur Strafverfolgung” (a procedere), ha diritto ad una “willkürfreien Entscheidung” (ad una decisione non arbitraria) da parte del Bundestag, ma quest'autorizzazione non rende in nessun caso legittimo il sequestro di documenti di cui il deputato è in possesso. Parimenti la dottrina prevalente ritiene che la predetta autorizzazione, qualora non sia stata concessa per eseguire l'arresto o per l'esecuzione di un'ordinanza di custodia cautelare, non influisca sui diritti di libertà della persona, per cui si reputa generalmente non ammissibile che i Kommunikationsrechte possano subire limitazioni (per esempio le comunicazioni telefoniche, quelle via fax, via mail ecc.).

VI Anche all'esecuzione di sentenze penali passate in giudicato non può procedersi, durante il mandato parlamentare, senza autorizzazione da parte del Bundestag. Ad ogni deputato spetta il diritto “Aussetzungsverlangen” (detto anche “Reklamationsrecht”) di chiedere al Bundestag la sospensione del procedimento penale (si veda BverfGE 104, 310/331) indipendentemente dal fatto che  l'autorizzazione a procedere sia già stata concessa o meno. In caso di accoglimento dell' Aussetzungsverlangen, la tutela inerente all' Immunität viene totalmente o parzialmente ripristinata. L'Aussetzungsverlangen non è necessario in caso di “mitgebrachten Verfahren” in quanto questi procedimenti vengono sospesi ope legis con il Mandatserwerb e restano tali per la durata del mandato parlamentare.

B

I Ora un breve accenno alla c.d. Indemnität, prevista dal 1°c. dell'art. 46 Costituzione Federale (GG).

La tutela accordata da questa norma comporta che un deputato del Bundestag non può essere ritenuto responsabile, né può essere sottoposto a procedimento per il suo comportamento tenuto in occasione di votazioni o per le opinioni espresse nel Bundestag, nelle commissioni di tale organo parlamentare o nelle Fraktionen (gruppi parlamentari). L'Indemnität è riconosciuta soltanto ai deputati del Bundestag, non invece al Presidente della Repubblica, ai componenti del governo federale (a meno che non  siano anche deputati), ai deputati dei Länder (salvo che la Länderver-fassung preveda espressamente una garanzia del genere) e ai componenti del Bundesrat.

Il disposto dell'art. 46, 1°c., GG prevale su quello dell'art. 5, 1°c., 1° parte, del GG.

II Le votazioni per le quali valgono le garanzie ora esposte possono riguardare non soltanto Sachentscheidungen, ma anche Personalentscheidungen. Ciò in quanto l'Indemnität (e la Verantwortungsfreiheit nella quale si concreta) è prevista al fine di assicurare il libero funzionamento del Bundestag, assicurando a quest'organo e ai componenti del medesimo, l'espletamento dei lavori in piena libertà e indipendenza. L'Indemnität viene posta a presidio della Gewissensfreiheit dei deputati, sancita dall'art. 38, 1°c., GG (Die Abgeordneten [...]sind nur ihrem Gewissen unterworfen). La tutela per effetto dell'Indemnität non comprende manifestazioni di opinione fatte da un deputato privatamente nonché “Äußerungen” fatte nel corso della campagna elettorale o di una manifestazione di partito, a meno che il deputato non si limiti a ripetere testualmente quanto già detto nel Bundestag (in questo senso si veda BGHZ: 75, 384/387, Cassazione civile).

Se il deputato deposita un'interpellanza o un'interrogazione, la tutela accordata dall'art. 46, 1°c., GG inizia non già con il deposito presso la presidenza del Bundestag, ma con la trasmissione al governo federale da parte della presidenza del Bundestag.

III L'Indemnitätsschutz inizia col mandato, ma non cessa con la perdita del medesimo in quanto il 1°c. dell'art. 46 GG specifica “zu keiner Zeit” (BverwGE: 83, 1/15, Consiglio di Stato). L'Indemnität, a differenza dell'Immunität, “schützt den Abgeordneten lebenslang”. Il deputato, pertanto, non può essere privato dell'Indemnität neppure dal Bundestag.

L'Indemnität preclude qualsiasi attività limitativa – al di fuori del Bundestag e delle sue articolazioni – a carico di un deputato da parte di organi statali, della giurisdizione (compresa quella civile) e in particolare di organi di polizia (ivi incluso il Verfassungsschutz). Ovviamente l'Indemnität non mette il deputato al riparo da provvedimenti adottati dalla presidenza del Bundestag.

L'Indemnitätsschutz costituisce un Verfahrenshindernis sui generis per quanto concerne la giurisdizione civile, un “persönlichen Strafausschließungsgrund” (§ 36 StGB) in sede penale, con la conseguenza che l'antigiuridicità e la colpevolezza non sono escluse e che per il terzo – concorrente nella perpetrazione del reato – rimane la punibilità (§§ 26 e 27 StGB). Il pubblico dipendente che, eletto al Bundestag, riprende la sua attività una volta terminato il mandato, non può essere sottoposto a beamtenrechtliche Disziplinarmaßnahmen, cioè a sanzioni disciplinari in relazione ad “Äußerungen” fatte durante l'espletamento del proprio mandato.