Lavori pubblici: per la conservazione del fondo pluriennale vincolato è sufficiente l’avvio delle procedure di affidamento della progettazione di fattibilità tecnica ed economica

Lavori pubblici: per la conservazione del fondo pluriennale vincolato è sufficiente l’avvio delle procedure di affidamento della progettazione di fattibilità tecnica ed economica

 

Abstract

Nella seduta del 18 ottobre 2023, con la Faq n. 53 la Commissione Arconet ritiene che, nelle more dell’adeguamento dei principi applicati al decreto legislativo n. 36 del 2023, per le opere avviate applicando le norme del nuovo codice dei contratti, e tenuto conto che il progetto di fattibilità tecnica ed economica deve essere elaborato e sviluppato prevedendo un grado di approfondimento equivalente di fatto al vecchio progetto definitivo, l’avvio formale delle procedure di affidamento della progettazione di fattibilità tecnica ed economica consenta la conservazione del FPV, in quanto corrisponde alla sostanziale applicazione del principio contabile.

 

Cenno sulla programmazione dei lavori pubblici

L’attività di programmazione e realizzazione dei lavori pubblici negli Enti locali, intesa nell’accezione più ampia del termine ossia assorbente in se stessa sia le opere pubbliche che opere che non realizzano un bene ma finalizzate ad una sua manutenzione, restauro o conservazione, può essere definita come un fabbisogno analitico delle opere pubbliche che l’Ente intende portare a compimento in un determinato periodo temporale in relazione alle proprie esigenze.

Nella fase di elaborazione, l’Amministrazione indica gli obiettivi/programmi/progetti che intende realizzare, individua le risorse necessarie per realizzarli, (fondi a carico del bilancio dell’Ente o altra fonte di (co) finanziamento), il modo per raggiungerli, ossia le modalità attraverso le quali conseguire l’obiettivo (esempio, appalto pubblico, concessione, partenariato pubblico privato, ecc.), nonché i tempi entro i quali l’opera dovrà essere realizzata.

 

Requisiti per l’inserimento nel programma triennale e nell’elenco annuale dei lavori pubblici

L’articolo 21 del decreto legislativo n. 50/2016 prevedeva che gli Enti locali aggiudicatori adottassero il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali, approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli stessi.

Con il nuovo Codice degli appalti (D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36) la procedura viene sostanzialmente confermata, eccezion fatta per gli importi: per i lavori pubblici il limite passa da € 100.000,00 a € 150.000,00, per l’acquisizione di beni e servizi il montante lievita da € 40.000,00 a € 140.000,00).

Inoltre la finestra temporale della programmazione viene stabilita unificata in 3 anni valevole sia per la realizzazione di lavori che per l’acquisizione di beni e servizi.

Il programma triennale dei lavori pubblici e i relativi aggiornamenti annuali contengono i lavori, compresi quelli complessi e da realizzare tramite concessione o partenariato pubblico-privato, il cui importo si stima pari o superiore a € 150.000.

La compilazione dell’elenco annuale riguarda solo i lavori e le opere pubbliche, non essendo richiesta per gli appalti di forniture e servizi.

Il programma triennale e l’elenco annuale dei lavori pubblici sono redatti ogni anno, scorrendo l’annualità pregressa aggiornando i programmi precedentemente approvati, sulla base di analisi dei bisogni dell'Ente locale ed in particolare le opere da realizzare, individuando le risorse finanziarie cui attingere, le priorità e le caratteristiche dei medesimi.

I lavori pubblici per i quali sia stata avviata la procedura di affidamento non sono riproposti nel programma successivo, ma possono essere modificati nel corso dell’anno previa approvazione dell’organo esecutivo.

Il programma viene approvato nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli Enti locali, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli Enti di cui al decreto legislativo n. 118/2011.

Il Ministero delle Infrastrutture e (dal 2021 Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili), di concerto con il MEF, con decreto in data 16 gennaio 2018 n. 14, ha adottato il Regolamento recante le procedure e schemi-tipo per la redazione e pubblicazione del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi elenchi annuali e loro aggiornamenti.

Il nuovo codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, articola la progettazione in due livelli di successivi approfondimenti tecnici:

• Il progetto di fattibilità tecnico ed economica;

• Il progetto esecutivo.

L’allegato I.7 definisce i contenuti dei due livelli di progettazione e stabilisce il contenuto minimo del quadro delle necessità e del documento di indirizzo della progettazione che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono predisporre.

Esso stabilisce, inoltre, sia le prescrizioni per la redazione del documento di indirizzo della progettazione da parte del RUP della stazione appaltante o dell’ente concedente che i requisiti delle prestazioni che devono essere contenuti nel progetto di fattibilità tecnico-economica.

Gli Enti locali approvano il programma triennale dei lavori pubblici secondo la programmazione economico-finanziaria e i principi contabili, nonché l’elenco annuale che indica i lavori da avviare nella prima annualità e specifica per ogni opera la fonte di finanziamento, stanziata nello stato di previsione o nel bilancio o comunque disponibile.

I lavori di importo pari o superiore a € 5.382.000 (soglia di rilevanza europea), sono inseriti nell’elenco triennale dopo l’approvazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali e nell’elenco annuale dopo l’approvazione del documento di indirizzo della progettazione. I lavori di manutenzione ordinaria superiori a € 5.382.000 sono inseriti nell’elenco triennale anche in assenza del documento di fattibilità delle alternative progettuali. I lavori, servizi e forniture da realizzare in amministrazione diretta non sono inseriti nella programmazione.

Inoltre, il programma contiene:

- le opere pubbliche incompiute a prescindere dall’importo ai fini del loro completamento;

- gli interventi previsti nell’elenco annuale del precedente programma triennale non avviati, ma da avviare nella prima annualità per i quali deve essere riportata l’indicazione dei mezzi finanziari stanziati.

I lavori, comprese le opere pubbliche incompiute, anche consistenti in lotti funzionali, da avviare nella prima annualità del programma, costituiscono l’elenco annuale dei lavori pubblici, se soddisfano le seguenti condizioni:

a. previsione in bilancio della copertura finanziaria;

b. previsione dell’avvio della procedura di affidamento nel corso della prima annualità del programma;

c. approvazione preventiva del progetto di fattibilità tecnica ed economica dell’intero lavoro, se trattasi di lotti funzionali relativi a lavori di importo complessivo pari o superiore a € 1.000.000, e il documento di fattibilità delle alternative progettuali dell’intero lavoro, se trattasi di lotti funzionali relativi a lavori di importo complessivo inferiore a € 1.000.000, quantificando le risorse finanziarie necessarie alla realizzazione dell’intero lavoro;

d. conformità dei lavori agli strumenti urbanistici vigenti o adottati.

 

Attivazione del Fondo Pluriennale Vincolato (FPV) sui lavori pubblici in presenza di avvio delle procedure di affidamento della progettazione tecnica ed economica

Come accennato al precedente paragrafo sub 2), solo le opere pubbliche di importo superiore a € 150.000 devono essere inserite nel programma triennale ed elenco annuale delle opere pubbliche e nel bilancio di previsione, che richiedono l’approvazione del livello minimo di progettazione (di norma il progetto di fattibilità tecnico-economica).

La redazione del programma è obbligatorio quando è presente anche solo una delle seguenti condizioni:

- lavori, o loro lotti funzionali, di importo stimato pari o superiore a € 150.000 ai quali potranno eventualmente essere collegati uno o più immobili che verranno posti nella disponibilità dell’operatore economico o venduti al fine di finanziare in tutto o in parte la realizzazione degli interventi del programma;

- opere incompiute a prescindere dall’importo, così come definite dall’articolo 1 del decreto ministeriale 42/2013, indipendentemente dal loro valore;

- interventi previsti nell’elenco annuale del precedente programma triennale e non riproposti o non avviati.

Successivamente all’adozione da parte della Giunta (non è previsto un termine per l’adempimento), il programma triennale e l’elenco annuale vengono pubblicati sul profilo del committente e all’Albo pretorio on line per almeno 15 giorni.

E’ facoltà dell’Ente locale acconsentire la presentazione di osservazioni (eventuali) entro i trenta giorni successivi all’adozione. Se si decida per l’ammissibilità, è opportuno che la pubblicazione avvenga per 30 giorni in analogia con la scadenza del termine per la proposizione di eventuali osservazioni.

L’approvazione definitiva del programma triennale, unitamente all’elenco annuale dei lavori, con gli eventuali aggiornamenti, avviene entro trenta giorni dalla scadenza delle osservazioni, ovvero, in assenza di queste, entro sessanta giorni dalla pubblicazione.

La norma indica solo il termine massimo entro il quale il programma può essere approvato alla scadenza delle consultazioni, ove azionate, oppure una volta decorsi i termini di pubblicazione.

Il decreto ministeriale MEF 29/08/2018 ha stabilito che, salvi gli specifici termini previsti dalla normativa vigente, si considerano approvati, in quanto contenuti nel DUP, senza necessità di ulteriori deliberazioni, anche il programma triennale e l’elenco annuale dei lavori pubblici e il piano biennale di forniture e servizi.

Nel caso in cui i termini di adozione o approvazione dei singoli documenti di programmazione previsti dalla normativa vigente precedano l’adozione o l’approvazione del DUP, gli stessi devono essere adottati o approvati autonomamente dal predetto documento, fermo restando il successivo inserimento degli stessi nel documento unico. Nel caso in cui invece la legge preveda termini di adozione o approvazione dei singoli documenti di programmazione successivi a quelli previsti per l’adozione o l’approvazione del documento unico di programmazione, tali atti possano essere adottati o approvati autonomamente dal DUP, fermo restando il successivo inserimento degli stessi nella nota di aggiornamento al DUP. I documenti di programmazione per i quali la legge non prevede termini di adozione o approvazione (è il caso del programma dei lavori pubblici e delle forniture) devono essere inseriti nel DUP.

Come dianzi riferito, il nuovo codice articola la progettazione in materia di lavori pubblici secondo due livelli: il progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE) e il progetto esecutivo, eliminando quindi la fase di progettazione definitiva (art. 41). Considerato che il PFTE deve essere elaborato e sviluppato prevedendo un grado di approfondimento equivalente di fatto al vecchio progetto definitivo, in attesa dell’aggiornamento del principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (allegato 4/2 al D.Lgs. n. 118/2011), la Commissione ritiene che l’avvio formale delle procedure di affidamento della progettazione di fattibilità tecnica ed economica consenta la conservazione del FPV, in quanto corrisponde alla sostanziale applicazione del principio contabile. 

La FAQ pare confermare implicitamente che il punto 5.4.9 dell’allegato 4.2 al D.Lgs. n. 118/2011 si applicherà solo al di sopra del limite per l’affidamento diretto, che il D.Lgs. 36/2023 ha innalzato da 40.000 euro a 150.000 euro. Non pare pertanto più possibile conservare e quindi riportare nel bilancio il FPV per tutte le opere di importo inferiore a € 150.000 per le quali non risultino sussistere obbligazioni giuridicamente perfezionate per l’intero quadro economico.

Di regola il fondo è alimentato dall’accertamento di entrate di competenza finanziaria di un dato esercizio finanziario, deputate a fronteggiare spese impegnate nel medesimo esercizio in cui l’accertamento è stato effettuato, ma addebitate negli esercizi successivi: per verificare la corretta determinazione del fondo, dunque, risulta di evidente importanza disporre dei “cronoprogrammi” che regoleranno le spese di investimento.

Fanno eccezioni, in base al punto 5.4.9. dell’allegato 4.2, proprio i lavori pubblici a condizione che le spese previste nel quadro economico di un intervento inserito nel programma triennale delle opere pubbliche siano state impegnate anche parzialmente, sulla base di obbligazioni giuridicamente perfezionate, imputate secondo esigibilità per l’acquisizione di terreni, espropri e occupazioni di urgenza, per la bonifica aree, per l’abbattimento delle strutture preesistenti, per la viabilità riguardante l'accesso al cantiere, per l’allacciamento ai pubblici servizi, e per analoghe spese indispensabili per l’assolvimento delle attività necessarie per l’esecuzione dell’intervento da parte della controparte contrattuale. In assenza di impegni, sono state formalmente attivate le procedure di affidamento del progetto di fattibilità tecnica ed economica. 

La FAQ conferma indirettamente che tale disciplina si applica al di sopra del limite per l’affidamento diretto, che il nuovo codice ha innalzato da 40.000 euro a 150.000 euro. Non pare pertanto più possibile conservare e quindi riportare nel bilancio il fondo pluriennale vincolato per tutte le opere di importo inferiore a € 150.000 per le quali non risultino sussistere obbligazioni giuridicamente perfezionate per l’intero quadro economico. 

 

3.1- Disciplina del fondo pluriennale vincolato per lavori pubblici di importo pari o superiore alla soglia per l’affidamento diretto

Per opere di importo superiore alla soglia per l’affidamento diretto, il principio contabile paragrafo 5.4.9 dispone che alla fine dell’esercizio, le risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato per il finanziamento di spese non ancora impegnate per gli appalti pubblici di lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro di cui all’art. 36, comma 2, lett. a) del D.Lgs. n. 50/2016 e s.m., mediante affidamento diretto dei contratti sotto soglia, sono interamente conservate nel fondo pluriennale vincolato determinato in sede di rendiconto a condizione che siano verificate le seguenti prime due condizioni (a, b) e una delle successive (c,d,e):  

“a) sono state interamente accertate le entrate che costituiscono la copertura dell’intera spesa di investimento;

b) l’intervento cui il fondo pluriennale si riferisce risulti inserito nell’ultimo programma triennale dei lavori pubblici. Tale condizione non riguarda gli appalti pubblici di lavori di valore compreso tra 40.000 e 100.000 euro;

c) le spese previste nel quadro economico di un intervento inserito nel programma triennale di cui all’articolo 21 del decreto legislativo n. 50 del 2016, sono state impegnate, anche parzialmente, sulla base di obbligazioni giuridicamente perfezionate, imputate secondo esigibilità per l’acquisizione di terreni, espropri e occupazioni di urgenza, per la bonifica aree, per l’abbattimento delle  strutture preesistenti, per la viabilità riguardante l’accesso al cantiere, per l’allacciamento ai pubblici servizi, e per analoghe spese indispensabili per l’assolvimento delle attività necessarie per l’esecuzione dell’intervento da parte della controparte contrattuale;

d) in assenza di impegni di cui alla lettera c), sono state formalmente attivate le procedure di affidamento dei livelli di progettazione successivi al minimo.

Per formale avvio delle procedure di gara si intende la pubblicazione del bando di gara ovvero la effettiva spedizione delle lettere invito a confermare interesse; la trasmissione agli operatori economici selezionati dell’invito a presentare le offerte oggetto della negoziazione, contenente gli elementi essenziali della prestazione richiesta, nel caso di procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara.

In assenza di aggiudicazione definitiva, entro l’esercizio successivo, le risorse accertate ma non ancora impegnate, cui il fondo pluriennale si riferisce, confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo.

Negli esercizi successivi all’aggiudicazione, la conservazione del fondo pluriennale vincolato è condizionata alla prosecuzione, senza soluzione di continuità, delle attività di progettazione riguardanti la realizzazione dell’opera. Pertanto, dopo l’aggiudicazione delle procedure di affidamento del livello di progettazione successivo al minimo, le risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato riguardanti l’intero stanziamento continuano ad essere interamente conservate:

- nel corso degli esercizi in cui gli impegni registrati a seguito della stipula dei contratti riguardanti i livelli di progettazione successivi al minimo sono liquidati o liquidabili nei tempi previsti contrattualmente. In caso di contenzioso innanzi agli organi giurisdizionali e arbitrali, il fondo pluriennale è conservato;

- nell’esercizio in cui è stato verificato il progetto destinato ad essere posto a base della gara concernente il livello di progettazione successivo o l’esecuzione dell’intervento;

- nell’esercizio in cui sono state formalmente attivate le procedure di affidamento dei livelli di progettazione successivi;

- nell’esercizio in cui la procedura di affidamento dei livelli di progettazione successivi è aggiudicata, ecc.

Nel rendiconto dell’esercizio in cui non risulta realizzata l’attività desiderata nell’esercizio concluso secondo il crono programma dei lavori all’uopo predisposto, in consonanza ai parametri di continuità sopra indicati, le risorse accertate ma non ancora impegnate cui il fondo pluriennale si riferisce confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo.

e) entro l’esercizio successivo alla validazione del progetto destinato ad essere posto a base della gara concernente l’esecuzione dell’intervento, sono state formalmente attivate le procedure di affidamento, comprese quelle previste dall’articolo 59, commi 1 e 1-bis del codice. In assenza di aggiudicazione definitiva delle procedure di cui al periodo precedente entro l’esercizio successivo, le risorse accertate ma non ancora impegnate, cui il fondo pluriennale si riferisce, confluiscono nell’avanzo di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo”.

Riguardo l’impegno di spesa diverso dalla progettazione, il principio contabile si limita alle spese “per l’acquisizione di terreni, espropri e occupazioni di urgenza, per la bonifica aree, per l’abbattimento delle strutture preesistenti, per la viabilità riguardante l'accesso al cantiere, per l’allacciamento ai pubblici servizi, e per analoghe spese indispensabili per l’assolvimento delle attività necessarie per l’esecuzione dell’intervento da parte della controparte contrattuale”. La sola e semplice elencazione induce a ritenere ammissibili altre tipologie di spese, purché collegate ad attività indispensabile per la realizzazione dell’opera pubblica.

Con riferimento poi al formale avvio delle procedure di affidamento dei lavori, l’ipotesi ricorre allorquando la medesima si concretizza entro l’esercizio successivo alla convalida del progetto posto a base di gara. L’aggiudicazione definitiva inoltre deve essere disposta entro il 31 dicembre dell’esercizio successivo a quello di avvio delle procedure: in difetto, le risorse accertate ma non ancora impegnate, cui il fondo pluriennale si riferisce, confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo.

Con la FAQ n. 53 del 18 ottobre 2023, la Commissione Arconet, in attesa dell’aggiornamento dei principi applicati al decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, per far proprie le novità introdotte dal nuovo codice dei contratti, ha offerto alcune considerazioni in merito alla questione dei livelli di progettazione, che nella previsione del nuovo codice degli appalti passano da tre a due (progetto di fattibilità tecnico-economica, che assorbe il definitivo, ed esecutivo).

Tuttavia, non sembra che le modifiche riguardino le opere al di sotto del limite per l’affidamento diretto (€ 150.000); di conseguenza le opere inferiore a € 150.000 non è più possibile conservare e quindi riportare nel bilancio il fondo pluriennale vincolato per le quali non risultino sussistere obbligazioni giuridicamente perfezionate per l’intero quadro economico. 

E’ utile riportare il punto 5.4.9 come riformulato dalla Commissione: “Alla fine dell’esercizio, le risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato per il finanziamento di spese non ancora impegnate per la realizzazione di investimenti di importo pari o superiore a quello previsto per l’affidamento diretto dei contratti, sono interamente conservate nel fondo pluriennale vincolato determinato in sede di rendiconto a condizione che siano verificate le seguenti prime due condizioni, e una delle successive:

a) sono state interamente accertate le entrate che costituiscono la copertura dell’intera spesa di investimento;

b) l’intervento cui il fondo pluriennale si riferisce risulti inserito nell’ultimo programma triennale dei lavori pubblici. Tale condizione non riguarda gli appalti di lavori pubblici che non devono essere inseriti nel programma triennale dei lavori pubblici ai sensi della legislazione vigente.

c) le spese previste nel quadro economico di un intervento inserito nel programma triennale delle opere pubbliche, sono state impegnate, anche parzialmente, sulla base di obbligazioni giuridicamente perfezionate, imputate secondo esigibilità per l’acquisizione di terreni, espropri e occupazioni di urgenza, per la bonifica aree, per l’abbattimento delle strutture preesistenti, per la viabilità riguardante l’accesso al cantiere, per l’allacciamento ai pubblici servizi, e per analoghe spese indispensabili per l’assolvimento delle attività necessarie per l’esecuzione dell’intervento da parte della controparte contrattuale;

d) in assenza di impegni di cui alla lettera c), sono state formalmente attivate le procedure di affidamento del progetto di fattibilità tecnica ed economica.

In assenza di aggiudicazione definitiva, entro l’esercizio successivo, le risorse accertate ma non ancora impegnate, cui il fondo pluriennale si riferisce, confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo.

Negli esercizi successivi all’aggiudicazione, la conservazione del fondo pluriennale vincolato è condizionata alla prosecuzione, senza soluzione di continuità, delle attività di progettazione riguardanti la realizzazione dell’opera. Pertanto, dopo l’aggiudicazione delle procedure di affidamento del progetto di fattibilità tecnica ed economica, le risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato riguardanti l’intero stanziamento continuano ad essere interamente conservate:

– nel corso degli esercizi in cui gli impegni registrati a seguito della stipula dei contratti riguardanti il progetto di fattibilità tecnica ed economica o il progetto esecutivo sono liquidati o liquidabili nei tempi previsti contrattualmente. In caso di contenzioso innanzi agli organi giurisdizionali e arbitrali, il fondo pluriennale è conservato;

– nell’esercizio in cui è stata verificata la progettazione esecutiva destinata ad essere posta a base della gara concernente l’esecuzione dell’intervento;

– nell’esercizio in cui sono state formalmente attivate le procedure di affidamento della progettazione esecutiva;

– nell’esercizio in cui la procedura di affidamento della progettazione esecutiva è aggiudicata, ecc. Nel rendiconto dell’esercizio in cui non risulta realizzata l’attività attesa nell’esercizio concluso secondo lo sviluppo procedimentale previsto, in conformità ai criteri di continuità sopra indicati, le risorse accertate ma non ancora impegnate cui il fondo pluriennale si riferisce confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo;

e) entro l’esercizio successivo alla validazione del progetto destinato ad essere posto a base della gara concernente l’esecuzione dell’intervento, sono state formalmente attivate le procedure di affidamento. In assenza di aggiudicazione definitiva delle procedure di cui al periodo precedente entro l’esercizio successivo, le risorse accertate ma non ancora impegnate, cui il fondo pluriennale si riferisce, confluiscono nell’avanzo di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo“.

La Commissione ritiene che per la conservazione nel fondo pluriennale vincolato sia sufficiente il progetto di fattibilità tecnico-economica che con il nuovo codice degli appalti si articola su due livelli: il progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE) e il progetto esecutivo, che viene esteso ed assorbe l’articolazione del vecchio progetto definitivo, in quanto la fattibilità tecnico-economica corrisponde alla sostanziale applicazione del principio contabile.

 

1. 2. - Disciplina del fondo pluriennale vincolato per opere di importo pari o inferiore alla soglia per l’affidamento diretto

Per le opere in ordine alle quali è ammesso l’affidamento diretto, ex articolo 50, comma 1, lettera a) del decreto legislativo n. 36/2023, di importo inferiore a € 150.000, la costituzione del FPV avviene all’atto in cui viene perfezionata l’obbligazione giuridica che avviene con la sottoscrizione del contratto d’appalto, a seguito del quale viene individuato il creditore e quantificato l’importo da corrispondere per i lavori da eseguire.

Tuttavia si evidenzia che, pur trattandosi di importi modesti, all’interno del quadro tecnico economico figurano spese a disposizione dell’Amministrazione (es., imprevisti, lavori in economia, allacciamenti ai pubblici servizi, indagini, IVA ed altre imposte e contributi dovuti per legge) che non vengono impegnate con la sottoscrizione del contratto d’appalto dei lavori, che potrebbero non essere utilizzate.

Nel sistema previgente queste modeste spese, anche se sprovviste di obbligazione giuridicamente perfezionata, confluivano nel FPV che veniva costituito per l’intero importo dell’opera pubblica. Anche con le nuove regole, considerato che il principio contabile nulla dispone in merito, riteniamo che gli Enti locali possano comportarsi come prima, vale a dire costituire il FPV per l’intero importo dell’opera pubblica.

 

Ribassi d’asta e mantenimento del Fondo Pluriennale Vincolato

Per quanto riguarda i ribassi d’asta, il principio contabile paragrafo 5.4.10, come aggiornato dal decreto ministeriale MEF del 1° marzo 2019, ha sostanzialmente confermato il sistema previgente di cui al punto 5.4 e dell’articolo 6-ter del decreto-legge n. 91/2017.

Al fine di consentire la completa realizzazione di opere pubbliche, il citato principio dispone che, a seguito di aggiudicazione definitiva della gara, le spese contenute nel quadro economico dell’opera prenotate, ancorché non impegnate, continuano ad essere finanziate dal fondo pluriennale vincolato, mentre gli eventuali ribassi di asta costituiscono economie di bilancio e confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento, fatta salva l’ipotesi in cui entro il 31 dicembre del secondo esercizio successivo a quello di sottoscrizione del contratto (sostitutivo dell’aggiudicazione definitiva della gara) non sia intervenuta formale rideterminazione del quadro economico progettuale dell’opera da parte del Responsabile Unico del Progetto (RUP) che incrementa le spese del quadro economico dell’opera finanziandole con le economie registrate in sede di stipula del contratto e l’Ente rispetti i vincoli di bilancio definiti dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243.

Quando l’opera è completata, o prima, in caso di svincolo da parte del Responsabile Unico del Progetto, le spese previste nel quadro economico dell’opera e non impegnate costituiscono economie di bilancio e confluiscono nel risultato di amministrazione coerente con la natura dei finanziamenti.

In tal caso le economie derivanti dal ribasso d’asta potranno rimanere all’interno del quadro economico di spesa, a disposizione del RUP, fino al completamento dell’opera, o prima, in caso di svincolo del predetto organo.

Le spese previste nel quadro economico dell’opera e non impegnate costituiscono economie di bilancio e confluiscono nel risultato di amministrazione coerente con la natura dei finanziamenti (utilizzo per altre opere).

 

Riflessioni finali

Come si è visto nel corso della trattazione, il nuovo codice degli appalti ha innovato in materia di progettazione di lavori pubblici introducendo un’articolata basata su due livelli.

Vengono introdotti:

1. il progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE);
2. il progetto esecutivo, mentre viene eliminata la fase della progettazione definitiva.

Aver ricondotto lo sviluppo della progettazione di opere pubbliche a due sole fasi (con abolizione della progettazione definitiva), è stata sicuramente una semplificazione accolta con favore dagli Enti e dagli operatori che da tempo auspicavano un intervento legislativo in tal senso.

La progettazione definitiva, nella maggioranza dei casi, in pratica si risolveva in una duplicazione di quella esecutiva che di per sé era esaustiva.

In molti Enti, infatti, era largamente diffusa la pratica di approvare congiuntamente, anche con unico atto giuntale, sia la progettazione definitiva che esecutiva, a dimostrazione della pressoché inutilità di quella definitiva che, in linea di massima e salvo poche eccezioni, veniva trasfusa in quella esecutiva.

Su questo aspetto la Commissione, con la citata FAQ n. 53 del 18 ottobre 2023 ritiene che, avendo il nuovo codice degli appalti previsto che la progettazione per la realizzazione di lavori pubblici si risolva nelle due suddette fasi (progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE) e progetto esecutivo, e che il primo debba essere elaborato e sviluppato prevedendo un grado di approfondimento equivalente di fatto al vecchio progetto definitivo), l’avvio formale delle procedure di affidamento della progettazione di fattibilità tecnica ed economica consenta la conservazione del FPV, in quanto corrisponde alla sostanziale applicazione del principio contabile.

 

Conservazione del Fondo Pluriennale Vincolato (FPV) per le spese non ancora impegnate

Arconet ritiene che, in attesa dell’adeguamento dei principi applicati al D.Lgs. n. 36/2023, per le opere avviate applicando le norme del nuovo codice dei contratti, gli enti conservino il fondo pluriennale vincolato secondo le modalità previste dal paragrafo 5.4.9 dell’Allegato 4/2 al D.Lgs. n. 118 del 2011, adeguandolo alle novità del D.Lgs. n. 36 del 2023 che, con riferimento alla progettazione, richiedono la prosecuzione, senza soluzione di continuità, delle attività riguardanti la realizzazione dell’opera.

La FAQ n. 53 del 2023 (ricordiamo che per la sua operatività è necessario che venga introdotta nel nostro ordinamento attraverso un intervento legislativo che modifichi l’Allegato 4/2, paragrafo 5.4.9 del decreto legislativo n. 118/2011), sicuramente semplifica la procedura di mantenimento nel FPV delle somme non impegnate, prevedendo come requisito indefettibile il solo avvio delle procedure di affidamento della progettazione di fattibilità tecnica ed economica.

Nel sistema previgente il FPV finanziava, invece, tutte le spese degli esercizi successivi relative ad investimenti per lavori pubblici esclusivamente a seguito di gara formalmente indetta, con aggiudicazione definitiva entro l’esercizio successivo. In difetto di formale indizione della gara, fatte salve alcune eccezioni di legge, l’entrata accertata andava a costituire il risultato di amministrazione.

La Commissione ha recepito le esigenze degli Enti locali che in più occasioni avevano manifestato disappunto rappresentato dal fatto che, nel caso in cui, alla fine dell’esercizio, l’entrata sia stata accertata o incassata e la spesa non fosse stata impegnata (nel sistema previgente l’impegno richiedeva il formale avvio delle procedure di affidamento dei livelli di progettazione successivi al minimo), tutti gli stanziamenti cui si riferiva la spesa, compresi quelli relativi al fondo pluriennale, iscritti nel primo esercizio del bilancio di previsione, costituivano economia di bilancio dando luogo alla formazione di una quota del risultato di amministrazione dell’esercizio da destinarsi in relazione alla tipologia di entrata accertata, vanificando l’attività pianificata degli Enti locali che dovevano riprogrammare l’opera pubblica nel nuovo esercizio.

La proposta Arconet produce, inoltre, effetti economici di indubbia rilevanza se si considera che il FPV, strumento fondamentale per il rafforzamento della funzione programmatoria, rappresenta un saldo finanziario che incide sulla quantificazione e sulla costituzione del risultato di amministrazione.

L’effettiva portata della indicazione suggerita da Arconet di modifica dei principi contabili appare ancora più giustificata nel momento in cui si tiene conto, relativamente agli appalti di lavori pubblici, che la costituzione e conservazione dell’intero FPV determinato in sede di rendiconto, diventa possibile anche in assenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate, per il finanziamento di spese non ancora impegnate, a condizione che siano rispettate le condizioni indicate al paragrafo sub) 3.1., sottraendole così al finanziamento del quadro economico di spesa programmato, esonerando l’Ente locale dal defatigante quanto laborioso compito di attivare ex novo i processi di pianificazione delle opere pubbliche non realizzate.