Progressioni Economiche. Esperienza Professionale è cosa diversa dalla mera anzianità di servizio. Art. 86 CCNL Comparto Istruzione e Ricerca 2019-2021

Progressioni Economiche. Esperienza Professionale è cosa diversa dalla mera anzianità di servizio. Art. 86 CCNL Comparto Istruzione e Ricerca 2019-2021

 

Nell’ambito dell’evoluzione storica del meccanismo d’avanzamento economico all’interno dell’area di appartenenza, vi sono dei capisaldi da premettere. 

In primis, la progressione orizzontale può essere riconosciuta solo all’esito di una procedura selettiva che, tenuto conto di tutti gli elementi indicati dalla contrattazione collettiva, individui   i soggetti destinatari del relativoincremento.[1] Resta ferma la necessità che tutti gli elementi abbiano adeguati pesi ponderali rispecchianti la volontà normativa, sottesa al <<meccanismo delle PEO>>

La progressione economica orizzontale è uno strumento organizzativo cardine del processo di riforma del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione e persegue l’obiettivo del miglioramento  e  dell’efficienza  dell’azione  amministrativa  e  dei  servizi[2] . 

Il meccanismo PEO è stato previsto quale sistema premiante connesso alla valutazione dell’apporto individuale passato e potenziale del lavoratore con il vantaggio, per il lavoratore meritevole, di una carriera economica con incrementi di posizione retributiva, senza cambiamento di mansioni, mediante la valorizzazione delle capacità professionali del dipendente, con natura premiale e scevra da automatismi[3], a conferma del carattere meritocratico.

Ripercorrendo brevemente gli sviluppi di tale principio in ottica applicativa ai contratti collettivi, è opportunocitare il Documento sulle linee generali e sulle priorità dei rinnovi contrattuali 2006-2009, in cui è stato evidenziato che a seguito della privatizzazione del pubblico impiego, il nuovo regime retributivo è fra l'altro caratterizzato dall'abolizione di automatismi (l'art. 7, comma 5, del d.lgs. n.165 del 2001, in particolare, prevede chel'attribuzione del trattamento economico accessorio deve necessariamente corrispondere a prestazioni effettivamenterese) e dai meccanismi premiali di incentivazione della produttività. …Le progressioni cd. orizzontali …dovrannovalorizzare il merito professionale ed il conseguimento di obiettivi di efficienza. Il documento  chiedeva alla contrattazione collettiva …che le progressioni professionali si svolgessero in modo da assicurare reale selettività e sulla base non solo dell’anzianità di servizio ma considerando soprattutto l’esperienza professionale, acclarata daadeguati titoli di servizio e culturali, secondo principi di effettiva meritocrazia.

La materia è stata poi rivisitata dalla c.d. Riforma Brunetta, D. Lgs n. 150 del 2009, che, nel ridisegnare la ripartizione di competenze tra legge e contratto collettivo, è intervenuta con decisione nella materia del reclutamento edella carriera dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, disponendo che tali norme costituiscono principi generali non derogabili in sede di contrattazione collettiva e destinati ad essere immediatamente recepiti negliordinamenti delle amministrazioni pubbliche.[4]

Il  D. Lgs ha  disciplinato, tra l’altro,  le  progressioni  economiche  (art.  23) da assegnare con la stessa logica della retribuzione di risultato e, quindi, secondo principi di selettività e sulla base di competenze culturali eprofessionali e dei risultati rilevati dal sistema di valutazione.

Le conseguenze scaturite dall’applicazione di questa “nuova” normativa sono riassumibili in tre aspetti: 

-le progressioni orizzontali sono attribuite secondo quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e decentrati e neilimiti delle risorse disponibili.

- i CCNL sono vincolati al rispetto dei principi di selettività.

- vanno attribuite ad una quota limitata di dipendenti e in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed airisultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione.

L’art. 62 del D.Lgs. n. 150/2009 ha introdotto, poi, il comma 1 bis all’art. 52 del D. Lgs n. 165/2001, che, per i dipendenti pubblici (con esclusione dei dirigenti e del personale docente della scuola, delle accademie, conservatori eistituti assimilati), prevede progressioni all'interno dell’area di appartenenza secondo principi di selettività, in funzionedelle qualità culturali e professionali, dell'attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l'attribuzione di fasce di merito. I differenziali retributivi sono riconosciuti in base a criteri meritocratici e non esclusivamente su elementi automatici quali l’anzianità di servizio, da attribuire solo ad una percentuale limitata di lavoratori valutati come imigliori[5].

La contrattazione collettiva applica tali principi con identificazione dei criteri di valutazione e di selezionesecondo un meccanismo da attivarsi con un contratto integrativo. Inoltre ai sensi dell’art. 40-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001, i controlli in materia di contrattazione integrativa sono volti a verificare la  concreta definizione  ed  applicazione  di  criteri  improntati  alla premialità, al riconoscimento del merito ed alla valorizzazione dell'impegno e della qualità della  performance  individuale,  con  riguardo  ai  diversi  istituti  finanziati  dalla  contrattazione integrativa, nonché a parametri di selettività, con particolare riferimento alle progressioni economiche.

Nel 2010 interviene la Corte dei Conti nella sua “Relazione anno 2010 sul costo del lavoro pubblico” descrivendo come il sistema di classificazione del personale, proponga, da un lato, una nuova distribuzione dei profili, idonea ad assicurare la flessibilità e la coerenza delle risorse umane con le esigenze organizzative e, dall’altro, una valorizzazione del personale attraverso sistemi di incentivazione orientati ai risultati e al riconoscimento delle professionalità, della qualità delle prestazioni individuali e delle competenze acquisite attraverso la formazione el’esperienza   lavorativa.   

Numerosi sono stati negli anni gli interventi della Corte di Cassazione, della Corte dei Conti, del MEF e Ragioneria  dello Stato, nonché dell’ARAN e del  Dipartimento Funzione Pubblica, che hanno sempre espresso e ribadito come il principio della selettività sia principio fondante e che la disponibilità dei fondi rappresenta soltanto unlimite esterno, una sorta di cornice all’interno della quale operare con selettività.

 In particolare:

La nota nota 44366/2019 della Funzione pubblica, in tema di certificazione del contratto decentrato del Ministero delle infrastrutture, ha rilevato che l'esperienza professionale non può coincidere con la mera valutazione della anzianità di servizio o con riconoscimenti puramente formali, sottolineando con forza l’illiceità della considerazione dell’anzianità di servizio alla stregua di criterio per acquisire la progressione orizzontale.

L’Aran (RAL1013_Orientamenti Applicativi), afferma che le progressioni orizzontali vadano attivate “senza alcuna forma di automatismo (in proposito si ricorda che l’esperienza non si identifica con la mera anzianità di servizio, in quanto designa l’insieme delle cognizioni e delle abilità acquisite dal lavoratore in un determinato numero di anni lavorativi, che, naturalmente, deve essere sempre verificata attraverso il ricorso ad adeguati sistemi di valutazione)”.

La Corte dei conti, per voce della Sezione giurisdizionale per la Basilicata, 13 maggio 2010, n. 123, aggiunge: “La verifica delle concrete modalità con le quali è stata data attuazione alle progressioni orizzontali evidenzia, infatti, come sia stato completamente obliterato il criterio della selezione meritocratica – o di una comparazione ispirata alla valutazione della professionalità effettiva o della qualificazione e non una indiscriminata valutazione del mero dato dell’anzianità pregressa maturata nella ex qualifica di appartenenza. Il predetto requisito non vale, “ex se”, a costituire criterio di attendibile e valida selezione del merito e delle singole capacità professionali, e tale da poter e dover essere premiato con l’incremento economico e stipendiale previsto e disciplinato dalla contrattazione nazionale.

Aran e Corte dei conti hanno individuato le ragioni per le quali nel lavoro pubblico l’anzianità non può fondare, in modo sostanziale, un incremento del trattamento economico.

La progressione orizzontale, come previsto dai contratti e dal D.lgs 150/2009, è di natura competitiva. L’esperienza professionale, se valutata in base alla formazione ricevuta, ai risultati conseguiti e alle valutazioni ottenute, oltre che agli incarichi rivestiti, costituisce un patrimonio della persona del lavoratore, che non si modifica quindi nel suo passaggio da un Ente all’altro.

Il meccanismo che attribuisce, di fatto, un punteggio prevalente all’anzianità, è considerato quale causa di danno erariale dalla magistratura contabile. 

Le progressioni economiche, sia quelle verticali, che quelle orizzontali, mirano a valorizzare le capacità professionali dei dipendenti. La loro natura è premiale e scevra da automatismi  correlati all’anzianità di fatto…(delibera Corte dei Conti a sezioni riunite in sede di controllo del 18 maggio 2018). 

“Con particolare riferimento all’esperienza professionale occorre, altresì, evitare di considerare la mera anzianità di servizio ed altri riconoscimenti puramente formali, nell’ottica di valorizzare le capacità reali dei dipendenti, selezionati in base alle loro effettive conoscenze e a quello che gli stessi sono in grado di fare”.[6]  

Tra gli elementi che precedono l’applicazione dell’istituto, l’ARAN nell’orientamento n. 270 ha inserito anche la preventiva conoscenza, da parte del personale dell’ente, della decisione dell’amministrazione di voler attivare nuove progressioni orizzontali nell’anno di riferimento, in modo da consentire allo stesso l’adozione dei comportamenti ritenuti più opportuni ai fini della valutazione.

L’ARAN si è pronunciata con orientamento CFL96, nel quale “l’esperienza maturata negli ambiti professionali di riferimento” si identifica con lo sviluppo ed il miglioramento delle conoscenze e della capacità di svolgere, con efficacia e padronanza tecnica, le mansioni affidate, per effetto del servizio prestato.

L’esperienza (orientamenti ARAN 1013 e 1155) non si identifica mai con la mera anzianità di servizio, in quanto designa l’insieme delle cognizioni e delle abilità acquisite dal lavoratore in un determinato numero di anni lavorativi, che, naturalmente, devono essere sempre verificate attraverso il ricorso ad adeguati sistemi di valutazione.

Secondo i giudici di legittimità ( ordinanza Civile Ord. Sez. L Num. 27932 Anno 2020)[7], l’istituto della progressione economica orizzontale costituisce lo strumento, previsto dalla contrattazione collettiva, per premiare in modo selettivo, all’interno di ciascuna categoria, i lavoratori più meritevoli, al ricorrere di determinati criteri. Tali criteri non possono però consistere nella mera anzianità di servizio.

Si conferma, pertanto, come l’anzianità non costituisca un sinonimo dell’esperienza e, conseguentemente, che i criteri per la definizione della nozione di esperienza debbano prevedere necessariamente un giudizio ed una valutazione. 

Qualora il metodo utilizzato per l’erogazione delle progressioni economiche corrispondesse prevalentemente con l’anzianità di servizio, si finirebbe per snaturare la ratio sottesa all’istituto stesso.

La crescita non è un fatto quantitativo  (gli anni) ma qualitativo, nel senso di accrescimento di competenze non determinato dall’acquisizione di titoli, ma dal lavoro svolto. Si tratta cioè di misurare se e quanto le competenze si siano accresciute o consolidate  o rafforzate, per effetto dell’attività svolta, per esempio nei tre anni precedenti, di cogliere, quindi, il percorso professionale concretamente compiuto nell’assolvimento dei compiti affidati al partecipante alla selezione. E’ necessario, quindi, mettere a confronto le attività svolte dalla categoria di appartenenza,  i profili indicati per essa, con i progressi compiuti o consolidati nell’attuazione dei profili nell’arco del triennio. Questo esame molto analitico e, per così dire, penetrante, comporta che la valutazione di tale percorso di crescita sia molto legato allo specifico profilo professionale del valutato. Conseguentemente, per misurare tale esperienza, non si dovrebbero utilizzare schede valide per tutti i dipendenti di una determinata categoria, ma occorrerà una scheda per ciascun profilo professionale.[8]

Fatta questa cronologica premessa, possiamo confermare la coerenza delle attuali previsioni contrattuali e, in particolare, dell’art. 86 del Titolo II del CCNL Comparto Istruzione e Ricerca, triennio 2019-2021.

Il comma 1 del suddetto articolo, individua la finalità della progressione economica, intesa quale remunerazione del maggior grado di competenza professionale progressivamente acquisito dai dipendenti nello svolgimento delle funzioni proprie dell’Area e del settore professionale di appartenenza.

La progressione economica ex art. 52, comma 1-bis del D.lgs n. 165/2001, consta nell’attribuzione dei nuovi “differenziali stipendiali” -prosegue, tra l’altro, il comma 2-, mediante procedura selettiva con graduatoria dei partecipanti, definita, in sintesi, in base ai seguenti criteri:

• media delle ultime tre valutazioni individuali annuali conseguite nell’Area di appartenenza al momento della partecipazione alle selezioni o nella corrispondente categoria del precedente sistema di classificazione. Attribuzione di un peso non inferiore al 40% del totale previsto. Per il personale EP, la media è riferita alle valutazioni conseguite per lo svolgimento degli incarichi di cui all’art. 88, ricoperti nell’ultimo triennio;
• esperienza professionale maturata. Attribuzione di un peso non superiore al 40% del totale previsto.
• eventuali ulteriori criteri da definirsi in sede di CCI, correlati alle capacità professionali acquisite anche attraverso percorsi formativi.

L’effettiva ponderazione dei suddetti criteri sarà definita nell’ambito della CCI, fermo restando la possibile differenziazione in ragione dell’Area di appartenenza.

La Contrattazione può prevedere, facoltativamente, punteggi aggiuntivi per il personale che non abbia conseguito progressioni economiche da più di 6 anni.

La Contrattazione prevede come requisiti per accedere alle procedure selettive, il non aver beneficiato di alcuna progressione economica nell’Area (o ex Categorie), negli ultimi 3 anni. La contrattazione integrativa ha facoltà di ridurre a 2 o elevare a 4, l’anzidetto requisito. 

Per le Amministrazioni che non abbiano attivato le procedure di progressione nell’anno 2023, potenzialmente utile si rivelerebbe l’innalzamento a 4 anni del requisito di accesso. Ciò comporterà il coinvolgimento della platea di personale che avrebbe avuto diritto a partecipare alle PEO nell’anno 2023, qualora fosse stata bandita la relativa procedura.

In coerenza con quanto sopra rappresentato, è necessario  vigilare affinché non accada che i pesi ponderali diciascun criterio  e sotto criterio di valutazione, comportino eccesso di potere per irragionevolezza, disparità ditrattamento e ingiustizia manifesta, in quanto difformi dalla volontà normativa.

Ciò si concretizzerebbe qualora l’algoritmo utilizzato nelle attribuzioni di punteggio a fronte dei titoli previsti, di fatto sterilizzi, pressoché integralmente, l’attitudine selettiva di quello che, dichiaratamente, dovrebbe costituire il principale parametro di selezione dei candidati: valutazione della prestazione; esperienza professionale intesa quale competenza acquisita nell’ambito del percorso lavorativo; crescita professionale intesa come accrescimento del corredo di nozioni ed esperienze acquisite dal lavoratore[9].