Il “ruolo provvisorio” del Segretario comunale

Con l’introduzione nel nostro ordinamento della Legge 30 luglio 2010, n. 122, il legislatore ha disposto la soppressione dell’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali e il trasferimento delle relative funzioni e personale al Ministero dell’Interno.

Resta interamente da capire l’evoluzione normativa sullo status dei Segretari e se su di essa può influire la soppressione dell’Agenzia oppure se quest’ultima scelta del legislatore resterà ininfluente e dettata esclusivamente dallo scopo di tagliare i costi della struttura.

Da una parte con tale “controriforma” si è tornati all’antico, riconducendo la figura del Segretario sotto la gestione del Ministero dell’Interno e delle Prefetture. Ciò potrebbe, in realtà, “ripristinare” quelle funzioni di controllo e garanzia di soggetto terzo proprie della storia del ruolo del Segretario comunale, particolarmente coerenti col disegno di riforma dei controlli contenuta nella carta delle autonomie. Dall’altra parte è anche vero che interventi non coordinati e imposti dall’alto, che stravolgono la struttura di vertice degli Enti Locali, si pongono in controtendenza rispetto al processo federalista in fase di attuazione e al riconoscimento delle autonomie degli Enti Locali.

Il rischio è quello di concentrare l’attenzione esclusivamente sul presunto taglio dei costi perdendo di vista l’efficienza degli Enti e l’essenza stessa della funzione di direzione degli Enti.

Da più parti, Comuni e Province, è stata espressa la necessità di una profonda riflessione circa le incongruenze ed incoerenze che caratterizzano la situazione attuale che impongono un urgente ripensamento complessivo della figura del Segretario in linea con il riconoscimento dell’autonomia degli Enti Locali e dunque con il processo di riforma federalista in fase di attuazione.

Un processo di “ri-statalizzazione” potrebbe andare verso la direzione opposta che è propria delle politiche del riconoscimento di autonomie locali sempre più tangibili, perseguite negli ultimi due decenni dal legislatore. Ciò potrebbe non garantire agli Enti Locali la totale autonomia nella definizione della propria struttura organizzativa e nella caratterizzazione delle competenze e delle professionalità necessarie per corrispondere alle esigenze dei propri cittadini attraverso il raggiungimento di obiettivi specifici di qualità e di adeguatezza delle risposte rese e per perseguire, contemporaneamente, i massimi livelli di efficienza nell’impiego delle risorse messe a disposizione per tale scopo. Come abbiamo già avuto modo di sottolineare la “ri-statalizzazione” potrebbe apparire di dubbia legittimità costituzionale, determinando incoerenze ed incongruenze nella gestione concreta del rapporto tra Segretario ed organo politico di riferimento.

Lo studio della figura apicale dei Comuni italiani, come sostengono Fosti e Turrini docenti della SDA Bocconi, «non riesce a dare una risposta definitiva rispetto alla possibilità che i Segretari possano “uscire dall’ombra”, esprimersi come leader e accettare la sfida di un nuovo ruolo all’interno di un nuovo Ente Locale».

In questo momento storico, caratterizzato da un acceso dibattito circa il ruolo che dovrà svolgere il Segretario, alla luce delle riforme in atto, egli svolge ancora funzioni di tipo direzionale all’interno dell’istituzione di appartenenza, lasciando nell’ambito di uno spazio residuale la gestione di “relazioni con attori esterni”.

Da una parte ci troviamo davanti ad un “professionista” del management pubblico, motivato, capace di intensi ritmi di lavoro, profondo conoscitore delle dinamiche politico-amministrative. Dall’altra parte è ormai palese il superamento dell’ “antico” ruolo di notaio o consulente legale del Comune, che ha lasciato il posto ad una molteplicità di nuove funzioni che il Segretario oggi ricopre (ruolo di supporto e collaborazione con l’organo politico, coordinamento dei dirigenti.

Ribadendo ancora una volta quanto sia indispensabile garantire agli Enti Locali la totale autonomia nella definizione della propria struttura organizzativa, nella caratterizzazione e nella articolazione delle competenze e delle professionalità necessarie per dare risposte ai territori amministrati ed ai suoi abitanti, è fondamentale che primo tra tutti sia il Segretario comunale la figura apicale capace di garantire il raggiungimento di obiettivi specifici di qualità e di adeguatezza delle risposte rese, per perseguire i massimi livelli di efficienza.

Le funzioni del Segretario comunale sono essenziali, infatti, se si intendono davvero perseguire obiettivi di modernizzazione, innovazione e cambiamento della Pubblica amministrazione, favorendo l’affermazione di una cultura organizzativa orientata al risultato e al raggiungimento degli obiettivi prefissati.

È fondamentale valorizzare e diffondere il processo di valutazione su base scientifica del profilo dei singoli Segretari comunali, necessario al fine di attuare un rigoroso controllo sulla professionalità degli incaricati della Segreteria Generale dei Comuni, attraverso eventuali procedure di validazione e verifica dei curricula attuate da autorevoli soggetti terzi e al di fuori di ogni logica autoreferenziale.

Per i Comuni, soprattutto quelli di maggiori dimensioni, a mio parere, resta fondamentale la scelta di dotarsi di un funzionario apicale che deve essere garante della legalità e della legittimità, meno dipendente dalla figura politica, che potrebbe costituire l’attore principale del sistema del controllo interno.

Alla luce delle bozze di riforma del TUEL (d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) bisognerebbe sostenere il principio di autonomia del Comune circa gli indirizzi delle varie politiche che l’Amministrazione pro tempore intenderà perseguire nell’interesse generale-collettivo e, nello specifico, lasciando al Sindaco l’individuazione del Segretario comunale.

Tuttavia la nomina dovrebbe essere formalizzata non già dal Sindaco, bensì dal Prefetto competente per territorio, al fine di garantire su un “duplice binario” da una parte il c.d. rapporto fiduciario Sindaco-Segretario comunale; dall’altra la terzietà e l’indipendenza formale nell’esercizio delle sue funzioni di Segretario comunale.

Tutto ciò si potrebbe realizzare attraverso la scelta di tale figura da parte del Capo dell’Amministrazione, scelta basata sull’esame dei curricula, delle esperienze maturate e dei titoli posseduti; mentre per mezzo dell’investitura da parte del Prefetto, si garantirebbe al Segretario comunale una sorta di status di “cohabitation”: quando al Sindaco ed alla maggioranza consiliare che lo sostiene corrisponde un Segretario comunale nominato dall’organo politico, il potere dell’Amministrazione comunale si espande, “confinando” l’Alto funzionario in una funzione di mera ratifica degli atti prodotti. In situazione di “coabitazione” tale potere invece si contrae e le figure del Sindaco e della sua Giunta finiscono per avvicinarsi maggiormente ad organi di garanzia.

Una legge di manovra economica non può avere la pretesa di regolamentare un istituto così importante e fondamentale per gli Enti Locali. È necessario, a mio parere, che il legislatore prenda in seria considerazione il tema dei Segretari comunali, ridisegnando tale figura con apposita legge, che recepisca quanto finora esaminato.

Con l’introduzione nel nostro ordinamento della Legge 30 luglio 2010, n. 122, il legislatore ha disposto la soppressione dell’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali e il trasferimento delle relative funzioni e personale al Ministero dell’Interno.

Resta interamente da capire l’evoluzione normativa sullo status dei Segretari e se su di essa può influire la soppressione dell’Agenzia oppure se quest’ultima scelta del legislatore resterà ininfluente e dettata esclusivamente dallo scopo di tagliare i costi della struttura.

Da una parte con tale “controriforma” si è tornati all’antico, riconducendo la figura del Segretario sotto la gestione del Ministero dell’Interno e delle Prefetture. Ciò potrebbe, in realtà, “ripristinare” quelle funzioni di controllo e garanzia di soggetto terzo proprie della storia del ruolo del Segretario comunale, particolarmente coerenti col disegno di riforma dei controlli contenuta nella carta delle autonomie. Dall’altra parte è anche vero che interventi non coordinati e imposti dall’alto, che stravolgono la struttura di vertice degli Enti Locali, si pongono in controtendenza rispetto al processo federalista in fase di attuazione e al riconoscimento delle autonomie degli Enti Locali.

Il rischio è quello di concentrare l’attenzione esclusivamente sul presunto taglio dei costi perdendo di vista l’efficienza degli Enti e l’essenza stessa della funzione di direzione degli Enti.

Da più parti, Comuni e Province, è stata espressa la necessità di una profonda riflessione circa le incongruenze ed incoerenze che caratterizzano la situazione attuale che impongono un urgente ripensamento complessivo della figura del Segretario in linea con il riconoscimento dell’autonomia degli Enti Locali e dunque con il processo di riforma federalista in fase di attuazione.

Un processo di “ri-statalizzazione” potrebbe andare verso la direzione opposta che è propria delle politiche del riconoscimento di autonomie locali sempre più tangibili, perseguite negli ultimi due decenni dal legislatore. Ciò potrebbe non garantire agli Enti Locali la totale autonomia nella definizione della propria struttura organizzativa e nella caratterizzazione delle competenze e delle professionalità necessarie per corrispondere alle esigenze dei propri cittadini attraverso il raggiungimento di obiettivi specifici di qualità e di adeguatezza delle risposte rese e per perseguire, contemporaneamente, i massimi livelli di efficienza nell’impiego delle risorse messe a disposizione per tale scopo. Come abbiamo già avuto modo di sottolineare la “ri-statalizzazione” potrebbe apparire di dubbia legittimità costituzionale, determinando incoerenze ed incongruenze nella gestione concreta del rapporto tra Segretario ed organo politico di riferimento.

Lo studio della figura apicale dei Comuni italiani, come sostengono Fosti e Turrini docenti della SDA Bocconi, «non riesce a dare una risposta definitiva rispetto alla possibilità che i Segretari possano “uscire dall’ombra”, esprimersi come leader e accettare la sfida di un nuovo ruolo all’interno di un nuovo Ente Locale».

In questo momento storico, caratterizzato da un acceso dibattito circa il ruolo che dovrà svolgere il Segretario, alla luce delle riforme in atto, egli svolge ancora funzioni di tipo direzionale all’interno dell’istituzione di appartenenza, lasciando nell’ambito di uno spazio residuale la gestione di “relazioni con attori esterni”.

Da una parte ci troviamo davanti ad un “professionista” del management pubblico, motivato, capace di intensi ritmi di lavoro, profondo conoscitore delle dinamiche politico-amministrative. Dall’altra parte è ormai palese il superamento dell’ “antico” ruolo di notaio o consulente legale del Comune, che ha lasciato il posto ad una molteplicità di nuove funzioni che il Segretario oggi ricopre (ruolo di supporto e collaborazione con l’organo politico, coordinamento dei dirigenti.

Ribadendo ancora una volta quanto sia indispensabile garantire agli Enti Locali la totale autonomia nella definizione della propria struttura organizzativa, nella caratterizzazione e nella articolazione delle competenze e delle professionalità necessarie per dare risposte ai territori amministrati ed ai suoi abitanti, è fondamentale che primo tra tutti sia il Segretario comunale la figura apicale capace di garantire il raggiungimento di obiettivi specifici di qualità e di adeguatezza delle risposte rese, per perseguire i massimi livelli di efficienza.

Le funzioni del Segretario comunale sono essenziali, infatti, se si intendono davvero perseguire obiettivi di modernizzazione, innovazione e cambiamento della Pubblica amministrazione, favorendo l’affermazione di una cultura organizzativa orientata al risultato e al raggiungimento degli obiettivi prefissati.

È fondamentale valorizzare e diffondere il processo di valutazione su base scientifica del profilo dei singoli Segretari comunali, necessario al fine di attuare un rigoroso controllo sulla professionalità degli incaricati della Segreteria Generale dei Comuni, attraverso eventuali procedure di validazione e verifica dei curricula attuate da autorevoli soggetti terzi e al di fuori di ogni logica autoreferenziale.

Per i Comuni, soprattutto quelli di maggiori dimensioni, a mio parere, resta fondamentale la scelta di dotarsi di un funzionario apicale che deve essere garante della legalità e della legittimità, meno dipendente dalla figura politica, che potrebbe costituire l’attore principale del sistema del controllo interno.

Alla luce delle bozze di riforma del TUEL (d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) bisognerebbe sostenere il principio di autonomia del Comune circa gli indirizzi delle varie politiche che l’Amministrazione pro tempore intenderà perseguire nell’interesse generale-collettivo e, nello specifico, lasciando al Sindaco l’individuazione del Segretario comunale.

Tuttavia la nomina dovrebbe essere formalizzata non già dal Sindaco, bensì dal Prefetto competente per territorio, al fine di garantire su un “duplice binario” da una parte il c.d. rapporto fiduciario Sindaco-Segretario comunale; dall’altra la terzietà e l’indipendenza formale nell’esercizio delle sue funzioni di Segretario comunale.

Tutto ciò si potrebbe realizzare attraverso la scelta di tale figura da parte del Capo dell’Amministrazione, scelta basata sull’esame dei curricula, delle esperienze maturate e dei titoli posseduti; mentre per mezzo dell’investitura da parte del Prefetto, si garantirebbe al Segretario comunale una sorta di status di “cohabitation”: quando al Sindaco ed alla maggioranza consiliare che lo sostiene corrisponde un Segretario comunale nominato dall’organo politico, il potere dell’Amministrazione comunale si espande, “confinando” l’Alto funzionario in una funzione di mera ratifica degli atti prodotti. In situazione di “coabitazione” tale potere invece si contrae e le figure del Sindaco e della sua Giunta finiscono per avvicinarsi maggiormente ad organi di garanzia.

Una legge di manovra economica non può avere la pretesa di regolamentare un istituto così importante e fondamentale per gli Enti Locali. È necessario, a mio parere, che il legislatore prenda in seria considerazione il tema dei Segretari comunali, ridisegnando tale figura con apposita legge, che recepisca quanto finora esaminato.