Sulla estensione dei vincoli alle spese di personale sostenuti dagli enti locali e dalle società partecipate

La disciplina concernente il rapporto tra oneri di personale e spesa corrente delle amministrazioni pubbliche si applica anche a tutte le società controllate da enti locali titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali a rilevanza economica, e a quelle che erogano servizi pubblici locali privi di rilevanza economica (a prescindere dall’affidamento diretto) o svolgano attività strumentali (anche in questo caso a prescindere dall’affidamento diretto).

Ai sensi dell’ art. 76 comma 1 del d.l. n. 112/2008 convertito nella l. n. 133/2008, infatti, ai fini della verifica del contenimento degli oneri di personale da parte dell’amministrazionelocale è necessario computare anche la spesa relativa a “tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di impiego, in strutture e organismi variamente denominati e partecipati o comunque facenti capo all’ente”.

Il principio del consolidamento delle spese di personale dell’ente locale con quelle sostenute gli organismi partecipati, da computare in misura proporzionale alla partecipazione detenuta, è strumentale a prevenire forme di elusione dei vincoli da parte delle amministrazioni territoriali attraverso lo strumento dell’esternalizzazione di servizi ed attività a società partecipate che, collocando i costi di personale al di fuori dell’orbita dei bilanci pubblici, depotenzia di fatto l’efficacia dei tetti di spesa imposti dal legislatore statale.

L’obbligo di sommare alle spese di personale dell’ente anche quelle sostenute dalle società partecipate costituisce anche un efficace strumento ad un più attento controllo della gestione di questi organismi da parte degli enti locali soci, dato che le forme di malagestio delle politiche di personale “possono riflettersi – in presenza delle condizioni di legge - sull’amministrazione territoriale in termini di divieto di assunzioni”.

Ma, a ben vedere, “la rilevazione unitaria delle voci contabili riferite agli oneri per il personale tra ente locale e soggetto a vario titolo partecipato, non assolve soltanto ad una funzione di garanzia della razionalizzazione di questa categoria di spesa, ma si rivela anche uno strumento per ripristinare la par condicio tra gli enti locali e realizzare una più equa ripartizione dei tagli, evitando che i rigidi vincoli imposti dalla normativa statale finiscano con il penalizzare maggiormente gli enti che non ricorrono all’esternalizzazione o ne fanno un uso moderato.

Questi enti, infatti, svolgono interamente o in larga percentuale le funzioni di competenza attraverso le proprie strutture burocratiche, motivo per cui subiscono appieno la “durezza” dei tagli alle spese di personale.

In un simile contesto il tetto alle spese di personale potrebbe”costituire un incentivo all’affidamento di servizi all’esterno, ove non sia accompagnato da misure antielusive. Anche per questo motivo è necessario accedere ad una nozione più ampia di spesa di personale che vada oltre la rappresentazione in bilancio e tenga conto .. della spesa del personale impiegato in organismi esterni …”.

A seguito della positivizzazione da parte del legislatore del principio del consolidamento restano fuori dall’orbita del contingentamento di spesa e costituiscono centri di costo autonomi le società controllate da enti locali quotate su mercati regolamentari, e quelle titolari di affidamenti di servizi pubblici locali a rilevanza economica mediante procedura ad evidenza pubblica.

Mentre, ai fini del computo percentuale degli oneri di personale sostenuti dagli enti territoriali, si calcolano le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali a rilevanza economica, nonché quelle che erogano servizi pubblici locali privi di rilevanza economica o svolgono attività strumentali.

Dette società, peraltro, ai sensi dell’art. 19 comma 1 del D.L. n. 78 del 2009 (come modificato dalla legge n. 102 del 2009 sono vincolate al rispetto dei divieti e delle limitazioni alle assunzioni di personale in relazione al regime previsto per l’Amministrazione controllante, e devono adeguare le proprie politiche di personale alle disposizioni vigenti per le Amministrazioni controllanti in materia di contenimento degli oneri contrattuali, delle altre voci di natura retributiva o indennitaria, e per le consulenze.

Ed ai fini del consolidamento rilevano tutti gli oneri sostenuti dalle società partecipate, compresi quelli eventualmente gestiti dalle stesse in forma autonoma.

Lo ha precisato la sezione lombarda della Corte dei conti con il parere 20.09.2011 n. 479, reso su un quesito posto da un Comune lombardo in merito alla portata dell’ obbligo di considerare nel calcolo della spesa del personale dell’Ente anche quella sostenuta dalla società partecipata.

Il dubbio nasceva dalla limitazione del consolidamento alle spese di personale sostenute dalle società partecipate titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali a rilevanza economica.

In altri termini il comune chiedeva alla Corte se sia possibile escludere le spese sostenute dalla società partecipata per le attività svolte sul libero mercato, considerato che l’obbligo di sommare gli oneri di personale dell’ente locale a quelli delle controllate riguarda i costi relativi all’erogazione di servizi pubblici affidati dall’ente locale senza gara.

Non è infatti raro che società costituite per gestire servizi pubblici locali svolgano attività “autonome” ulteriori.

La Corte nega la possibilità di escludere dall’obbligo di consolidamento (in capo al predetto Comune) i centri di costo relativi ai servizi a rilevanza economica gestiti autonomamente dalle società partecipate ed erogati nell’ambito del libero mercato, sull’assunto che ai sensi delle vigenti disposizioni in materia gli affidamenti senza gara di servizi pubblici locali a rilevanza economica possono riguardare esclusivamente le società in house, e le attività gestite da questi organismi non sono compatibili con l’esistenza di altri centri di costo riferiti a servizi connotati da reale autonomia rispetto alle decisioni dell’ente locale socio. Ciò perché il requisito del controllo analogo, requisito imprescindibile per l’affidamento in house, conforma l’intera attività della società pubblica.

Di conseguenza “la presenza di alcuni servizi affidati in house dall’ente locale è ex se sufficiente ad attrarre complessivamente la società controllata” nell’alveo delle regole sul consolidamento dei costi di personale.

Oltre a ciò la separazione dei centri di costo autonomi si rivelerebbe in contrasto con l’obiettivo perseguito dal legislatore attraverso la disciplina sul consolidamento: ridurre gli oneri di personale sostenuti per la gestione dell’intero “universo” delle funzioni pubbliche locali, senza alcuna differenziazione in funzione dell’attività esercitata dalla società

Senza considerare che accedere alla tesi della limitazione delle consolidamento ai soli centri di costo/attività in house, renderebbe necessaria “una contabilità rigorosamente separata delle varie attività a fronte di una organizzazione unitaria”.

La disciplina concernente il rapporto tra oneri di personale e spesa corrente delle amministrazioni pubbliche si applica anche a tutte le società controllate da enti locali titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali a rilevanza economica, e a quelle che erogano servizi pubblici locali privi di rilevanza economica (a prescindere dall’affidamento diretto) o svolgano attività strumentali (anche in questo caso a prescindere dall’affidamento diretto).

Ai sensi dell’ art. 76 comma 1 del d.l. n. 112/2008 convertito nella l. n. 133/2008, infatti, ai fini della verifica del contenimento degli oneri di personale da parte dell’amministrazionelocale è necessario computare anche la spesa relativa a “tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di impiego, in strutture e organismi variamente denominati e partecipati o comunque facenti capo all’ente”.

Il principio del consolidamento delle spese di personale dell’ente locale con quelle sostenute gli organismi partecipati, da computare in misura proporzionale alla partecipazione detenuta, è strumentale a prevenire forme di elusione dei vincoli da parte delle amministrazioni territoriali attraverso lo strumento dell’esternalizzazione di servizi ed attività a società partecipate che, collocando i costi di personale al di fuori dell’orbita dei bilanci pubblici, depotenzia di fatto l’efficacia dei tetti di spesa imposti dal legislatore statale.

L’obbligo di sommare alle spese di personale dell’ente anche quelle sostenute dalle società partecipate costituisce anche un efficace strumento ad un più attento controllo della gestione di questi organismi da parte degli enti locali soci, dato che le forme di malagestio delle politiche di personale “possono riflettersi – in presenza delle condizioni di legge - sull’amministrazione territoriale in termini di divieto di assunzioni”.

Ma, a ben vedere, “la rilevazione unitaria delle voci contabili riferite agli oneri per il personale tra ente locale e soggetto a vario titolo partecipato, non assolve soltanto ad una funzione di garanzia della razionalizzazione di questa categoria di spesa, ma si rivela anche uno strumento per ripristinare la par condicio tra gli enti locali e realizzare una più equa ripartizione dei tagli, evitando che i rigidi vincoli imposti dalla normativa statale finiscano con il penalizzare maggiormente gli enti che non ricorrono all’esternalizzazione o ne fanno un uso moderato.

Questi enti, infatti, svolgono interamente o in larga percentuale le funzioni di competenza attraverso le proprie strutture burocratiche, motivo per cui subiscono appieno la “durezza” dei tagli alle spese di personale.

In un simile contesto il tetto alle spese di personale potrebbe”costituire un incentivo all’affidamento di servizi all’esterno, ove non sia accompagnato da misure antielusive. Anche per questo motivo è necessario accedere ad una nozione più ampia di spesa di personale che vada oltre la rappresentazione in bilancio e tenga conto .. della spesa del personale impiegato in organismi esterni …”.

A seguito della positivizzazione da parte del legislatore del principio del consolidamento restano fuori dall’orbita del contingentamento di spesa e costituiscono centri di costo autonomi le società controllate da enti locali quotate su mercati regolamentari, e quelle titolari di affidamenti di servizi pubblici locali a rilevanza economica mediante procedura ad evidenza pubblica.

Mentre, ai fini del computo percentuale degli oneri di personale sostenuti dagli enti territoriali, si calcolano le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali a rilevanza economica, nonché quelle che erogano servizi pubblici locali privi di rilevanza economica o svolgono attività strumentali.

Dette società, peraltro, ai sensi dell’art. 19 comma 1 del D.L. n. 78 del 2009 (come modificato dalla legge n. 102 del 2009 sono vincolate al rispetto dei divieti e delle limitazioni alle assunzioni di personale in relazione al regime previsto per l’Amministrazione controllante, e devono adeguare le proprie politiche di personale alle disposizioni vigenti per le Amministrazioni controllanti in materia di contenimento degli oneri contrattuali, delle altre voci di natura retributiva o indennitaria, e per le consulenze.

Ed ai fini del consolidamento rilevano tutti gli oneri sostenuti dalle società partecipate, compresi quelli eventualmente gestiti dalle stesse in forma autonoma.

Lo ha precisato la sezione lombarda della Corte dei conti con il parere 20.09.2011 n. 479, reso su un quesito posto da un Comune lombardo in merito alla portata dell’ obbligo di considerare nel calcolo della spesa del personale dell’Ente anche quella sostenuta dalla società partecipata.

Il dubbio nasceva dalla limitazione del consolidamento alle spese di personale sostenute dalle società partecipate titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali a rilevanza economica.

In altri termini il comune chiedeva alla Corte se sia possibile escludere le spese sostenute dalla società partecipata per le attività svolte sul libero mercato, considerato che l’obbligo di sommare gli oneri di personale dell’ente locale a quelli delle controllate riguarda i costi relativi all’erogazione di servizi pubblici affidati dall’ente locale senza gara.

Non è infatti raro che società costituite per gestire servizi pubblici locali svolgano attività “autonome” ulteriori.

La Corte nega la possibilità di escludere dall’obbligo di consolidamento (in capo al predetto Comune) i centri di costo relativi ai servizi a rilevanza economica gestiti autonomamente dalle società partecipate ed erogati nell’ambito del libero mercato, sull’assunto che ai sensi delle vigenti disposizioni in materia gli affidamenti senza gara di servizi pubblici locali a rilevanza economica possono riguardare esclusivamente le società in house, e le attività gestite da questi organismi non sono compatibili con l’esistenza di altri centri di costo riferiti a servizi connotati da reale autonomia rispetto alle decisioni dell’ente locale socio. Ciò perché il requisito del controllo analogo, requisito imprescindibile per l’affidamento in house, conforma l’intera attività della società pubblica.

Di conseguenza “la presenza di alcuni servizi affidati in house dall’ente locale è ex se sufficiente ad attrarre complessivamente la società controllata” nell’alveo delle regole sul consolidamento dei costi di personale.

Oltre a ciò la separazione dei centri di costo autonomi si rivelerebbe in contrasto con l’obiettivo perseguito dal legislatore attraverso la disciplina sul consolidamento: ridurre gli oneri di personale sostenuti per la gestione dell’intero “universo” delle funzioni pubbliche locali, senza alcuna differenziazione in funzione dell’attività esercitata dalla società

Senza considerare che accedere alla tesi della limitazione delle consolidamento ai soli centri di costo/attività in house, renderebbe necessaria “una contabilità rigorosamente separata delle varie attività a fronte di una organizzazione unitaria”.