Il decreto-legge n. 144/2026 e i debiti fuori bilancio: una nuova flessibilità finanziaria per gli enti dissestati?

Il decreto-legge n. 144/2026 e i debiti fuori bilancio: una nuova flessibilità finanziaria per gli enti dissestati?

 

Abstract

L’articolo analizza le principali novità introdotte dal decreto-legge 7 agosto 2026, n. 144 in materia di enti locali dissestati, con particolare attenzione alla disciplina dei debiti fuori bilancio e alle modifiche apportate al Testo unico degli enti locali. L’intervento normativo si colloca nel delicato equilibrio tra esigenze di risanamento finanziario, tutela dei creditori e rispetto dei principi costituzionali in materia di equilibrio di bilancio e di indebitamento degli enti territoriali.

Particolare rilievo assume la possibilità, riconosciuta all’ente in dissesto, di ricorrere al mutuo per il finanziamento dei debiti fuori bilancio secondo le modalità previste dall’art. 194 TUEL. La riforma introduce, sotto questo profilo, una maggiore flessibilità nella gestione delle passività pregresse, consentendo all’ente di disporre di uno strumento finanziario ulteriore per fronteggiare obbligazioni già maturate e riconosciute.

L’analisi si concentra, in particolare, sul rapporto tra tale facoltà e i limiti costituzionali all’indebitamento, nonché sulla distinzione tra funzione di finanziamento della passività e responsabilità derivante dalle modalità con cui il debito si è formato. Il debito fuori bilancio, infatti, non costituisce soltanto una questione contabile, ma rappresenta spesso il risultato di criticità nella programmazione, nella gestione della spesa o nell’organizzazione amministrativa dell’ente.

Premessa: una modifica apparentemente circoscritta, ma sistematicamente rilevante

Il decreto-legge 7 agosto 2026, n. 144, recante disposizioni urgenti per la funzionalità della pubblica amministrazione e degli enti territoriali, interviene, tra l’altro, sulla disciplina degli enti locali deficitari o dissestati, modificando alcuni articoli del testo unico degli enti locali (D.Lgs. n. 267/2000).

Tra le disposizioni di maggiore interesse si colloca la modifica dell’art. 249 TUEL, che, nella nuova formulazione, fa salva la facoltà dell'ente locale in dissesto di ricorrere a mutui ai sensi degli artt. 202 e seguenti TUEL “per il finanziamento di debiti fuori bilancio con le modalità previste dall'articolo 194”.

La norma merita, a nostro parere, una considerazione che va oltre la sua apparente dimensione tecnica.

Non siamo infatti di fronte a una semplice modifica delle modalità di copertura di una passività già esistente. Il legislatore interviene sul delicato rapporto tra legalità della spesa, equilibrio finanziario, tutela del creditore e responsabilità dell’amministrazione, proprio nel momento patologico della vita dell’ente: quello del dissesto.

La questione centrale diventa allora questa: quanto può essere utilizzato il debito come strumento di risanamento di un ente che proprio l'eccessivo accumulo di passività ha condotto al dissesto?

Il vero tema del problema è proprio questo.

Il punto di partenza: che cosa sono realmente i debiti fuori bilancio

L’art. 194 TUEL non configura il debito fuori bilancio come una categoria indistinta di debiti dell’amministrazione.

La disposizione individua tassativamente alcune fattispecie suscettibili di riconoscimento: sentenze esecutive; disavanzi di organismi partecipati nei limiti previsti dalla legge; ricapitalizzazioni; procedure espropriative o di occupazione d’urgenza; acquisizione di beni e servizi effettuata in violazione delle regole contabili, nei limiti dell’utilità e dell’arricchimento dell’ente.

Questa tassatività è fondamentale.

Il riconoscimento del debito fuori bilancio non rappresenta, infatti, una sorta di generale meccanismo di “sanatoria” dell’irregolarità amministrativo-contabile.

Soprattutto con riferimento alla fattispecie di cui alla lettera e) dell’art. 194, la giurisprudenza ha da tempo chiarito che il riconoscimento non sana automaticamente un contratto invalido o nullo, ma consente di ricondurre nell’ambito della contabilità dell’ente quella particolare utilità che l’amministrazione abbia effettivamente conseguito attraverso l’attività svolta.

Ne deriva una distinzione che dovrebbe rimanere sempre ben presente: riconoscere contabilmente un debito non significa legittimare retroattivamente il comportamento amministrativo che lo ha generato.

E’ anzi, esattamente il contrario: la disciplina dei debiti fuori bilancio presuppone che l’ordinamento prenda atto della patologia verificatasi e stabilisca come ricondurne le conseguenze finanziarie all’interno del sistema di bilancio.

In questo senso il debito fuori bilancio è, prima ancora che un problema finanziario, un sintomo di una patologia organizzativa o gestionale.

La funzione dell’art. 194: riconoscimento, finanziamento e responsabilità

Il procedimento previsto dall’art. 194 svolge almeno tre funzioni; la prima è una funzione di emersione contabile: una passività che non risultava rappresentata nel bilancio viene formalmente riconosciuta; la seconda è una funzione di salvaguardia degli equilibri finanziari: il Consiglio deve individuare le risorse necessarie al pagamento; la terza è una funzione di garanzia e responsabilizzazione politica: il debito viene portato all’attenzione dell’organo consiliare, anche per consentire di individuare le cause che lo hanno prodotto.

La Corte dei conti ha evidenziato proprio questa duplice dimensione: il procedimento di cui all’art. 194 non è destinato semplicemente a “riconoscere” un’obbligazione già accertata, ma assolve anche a una funzione di salvaguardia degli equilibri di bilancio e di individuazione delle responsabilità connesse alla formazione della passività.

Il dato è particolarmente significativo per le modifiche introdotte dal decreto-legge n. 144/2026: se infatti il mutuo diventa uno degli strumenti attraverso cui il debito viene finanziato, occorre evitare che il finanziamento finisca per oscurare la questione preliminare: perché quel debito si è formato?

La novità del decreto-legge n. 144/2026: il mutuo nell’ente dissestato

Nel regime previgente, l’art. 249 TUEL stabiliva, in termini generali, che dalla dichiarazione di dissesto sino all’emanazione del decreto di cui all’art. 261, comma 3, l’ente non potesse contrarre nuovi mutui, salvo specifiche eccezioni.

Il decreto-legge n. 144/2026 modifica radicalmente questo punto, eliminando il riferimento ai mutui previsti dall’art. 255 e inserendo espressamente la possibilità di ricorrere a mutui, ai sensi degli artt. 202 e seguenti, per finanziare debiti fuori bilancio secondo le modalità dell’art. 194.

La ratio della modifica appare evidente: evitare che il dissesto trasformi una passività già esistente in un ostacolo assoluto al pagamento dei creditori, quando l’ente non disponga di risorse liquide sufficienti.

La novità, pertanto, deve essere letta insieme alle modifiche apportate all’art. 255 e al complessivo riassetto della disciplina finanziaria degli enti dissestati.

Il legislatore sembra voler costruire una distinzione più netta tra:

• indebitamento destinato al generico risanamento dell’ente;
• indebitamento destinato a finanziare una specifica passività riconoscibile ai sensi dell’art. 194.

E’ una distinzione importante; il primo tipo di indebitamento rischia di trasformarsi in una prosecuzione del deficit attraverso nuovo debito; il secondo, almeno astrattamente, può rappresentare uno strumento di liquidazione ordinata di passività già maturate.

La questione costituzionale: l’art. 119 Cost. e il problema della “spesa di investimento”

Il tema più delicato riguarda però l’art. 119, sesto comma, Cost., il quale stabilisce che gli enti territoriali possono ricorrere all’indebitamento soltanto per finanziare spese di investimento, con contestuale previsione di piani di ammortamento e nel rispetto dell’equilibrio di bilancio.

A prima vista, quindi, potrebbe sorgere un problema: come può un mutuo destinato a pagare un debito fuori bilancio essere compatibile con il principio costituzionale che limita l’indebitamento alle spese di investimento?

La risposta non può essere semplicemente ricavata dalla formula legislativa dell’art. 194.

Il fatto che il TUEL consenta il ricorso al mutuo non significa, di per sé, che ogni debito fuori bilancio sia finanziabile mediante indebitamento; la compatibilità costituzionale richiede che la fattispecie concreta rientri nell’ambito delle spese di investimento finanziabili mediante debito e che siano rispettati tutti gli altri vincoli sull’indebitamento.

Da questo punto di vista, la modifica dell’art. 249 va interpretata restrittivamente e sistematicamente, non come una generale autorizzazione all’ente dissestato a indebitarsi per qualsiasi debito riconosciuto ai sensi dell’art. 194.

La stessa relazione tecnica collegata alla riforma evidenzia che l’eliminazione del riferimento ai mutui dell’art. 255 è funzionale al superamento di una disciplina non più coerente con l’art. 119 Cost., mentre viene espressamente salvaguardata la possibilità di ricorrere ai mutui per i debiti fuori bilancio nelle forme dell’art. 194.

Questa impostazione, tuttavia, lascia aperta una questione interpretativa non marginale: la compatibilità costituzionale non può dipendere dalla mera qualificazione formale della passività, ma dalla natura sostanziale della spesa che il mutuo è chiamato a finanziare.

Ed è probabilmente su questo terreno che potranno emergere, in futuro, le questioni più interessanti davanti alla magistratura contabile.

Il rischio di una “normalizzazione” del debito fuori bilancio

La disciplina dei debiti fuori bilancio nasce per gestire una patologia; il rischio, tuttavia, è che l’esistenza di strumenti relativamente agevoli per finanziarla produca un effetto perverso: la trasformazione della patologia in una modalità ordinaria di gestione finanziaria.

In altri termini, se l’amministrazione sa che una passività non prevista può essere successivamente riconosciuta e, in presenza dei presupposti, finanziata anche attraverso indebitamento, il sistema potrebbe perdere una parte della propria funzione deterrente.

Il problema non è tanto il singolo mutuo, quanto l’incentivo istituzionale. Una buona disciplina contabile dovrebbe infatti produrre il seguente comportamento: prima si programma la spesa, poi si assume l’impegno, quindi si esegue la prestazione e infine si paga.

Il debito fuori bilancio inverte questo schema: prima si genera l’obbligazione, poi la si riconosce e infine si individua la copertura.

E’ chiaro che non tutte le fattispecie dipendono da cattiva amministrazione. Una sentenza esecutiva può derivare da un contenzioso fisiologico; un’espropriazione può produrre conseguenze non perfettamente prevedibili; possono verificarsi eventi straordinari.

Ma è altrettanto evidente che una quota significativa dei debiti fuori bilancio deriva da carenze programmatorie, ritardi decisionali, violazioni delle procedure di spesa o insufficiente monitoraggio del contenzioso.

Per questa ragione, l’apertura all’indebitamento dovrebbe essere accompagnata da una rigorosa analisi causale della passività.

Il problema della responsabilità: pagare il creditore non significa chiudere la vicenda

Questo è forse il profilo più importante sul piano della responsabilità amministrativa.

Il riconoscimento del debito fuori bilancio ha come obiettivo primario quello di assicurare che l’ente paghi ciò che deve pagare.

Ma, parallelamente, deve rimanere ferma la necessità di verificare chi e che cosa abbia prodotto quella passività.

La stessa disciplina dell’art. 194, soprattutto per i debiti derivanti da acquisizioni di beni e servizi in violazione delle regole contabili, è costruita attorno alla verifica dell’utilità e dell’arricchimento dell’ente.

Il riconoscimento non dovrebbe dunque diventare il punto finale dell’indagine, ma il punto di partenza di un controllo più ampio.

In questa prospettiva sarebbe auspicabile che le deliberazioni consiliari di riconoscimento contenessero sempre, con maggiore sistematicità:

1. la ricostruzione cronologica dei fatti;
2. l’individuazione della violazione delle regole di spesa;
3. la quantificazione del debito;
4. l’indicazione delle ragioni per cui esso rientra nell’art. 194;
5. l’individuazione della fonte di finanziamento;
6. l’indicazione dei soggetti e degli uffici coinvolti;
7. una valutazione circa l’eventuale presenza di profili di responsabilità.

Diversamente, il rischio è che la procedura contabile si trasformi in una sorta di “lavatrice amministrativa” della passività: il debito entra fuori bilancio e ne esce formalmente riconosciuto, ma le cause della sua formazione rimangono sostanzialmente prive di conseguenze.

Il particolare problema dei debiti da sentenza

Una riflessione diversa deve essere fatta per i debiti derivanti da sentenze esecutive.

Qui il margine di discrezionalità dell’ente è assai più ridotto: il debito da sentenza esecutiva non dipende dalla volontà dell’amministrazione di riconoscerlo; l’obbligazione deriva da un titolo giudiziale.

Il passaggio consiliare previsto dall’art. 194 assolve quindi soprattutto a una funzione contabile e finanziaria.

La giurisprudenza contabile ha sottolineato che, per questa fattispecie, il riconoscimento costituisce un passaggio necessario, anche se il Consiglio non può evidentemente rimettere in discussione il contenuto della pronuncia giudiziaria.

Per tali debiti la nuova disciplina può avere una funzione positiva particolarmente evidente; un ente dissestato potrebbe infatti trovarsi nella situazione paradossale di avere un debito giudizialmente accertato, un creditore munito di titolo esecutivo e, contemporaneamente, l’impossibilità di reperire nell’immediato risorse sufficienti per adempiere.

La possibilità di ricorrere al mutuo può contribuire a spezzare questo circuito patologico.

Ma anche qui deve valere un principio: la soluzione finanziaria non deve diventare una soluzione processuale.

L’amministrazione non può utilizzare l’indebitamento per rinviare sine die il pagamento o per prolungare contenziosi che avrebbero potuto essere definiti tempestivamente.

Dissesto e tutela del creditore: una prospettiva che merita maggiore attenzione

La modifica dell’art. 249 può essere valutata favorevolmente anche sotto un altro profilo.

La disciplina del dissesto tende fisiologicamente a proteggere l’equilibrio dell’ente e la par condicio dei creditori, ma il creditore pubblico o privato non può essere considerato una variabile meramente finanziaria.

Dietro il debito dell’ente locale può esserci:

• un’impresa che ha eseguito lavori;
• un professionista che ha svolto una prestazione;
• un cittadino che ha ottenuto una sentenza favorevole;
• un proprietario espropriato;
• un soggetto che attende un risarcimento.

La gestione del dissesto deve quindi trovare un equilibrio tra risanamento dell’ente e affidamento del creditore.

Da questo punto di vista, la possibilità di reperire risorse mediante indebitamento può rappresentare uno strumento di maggiore effettività della tutela giurisdizionale.

E’ un aspetto che spesso rimane sullo sfondo del diritto contabile, ma che dovrebbe invece essere valorizzato: l’equilibrio di bilancio non è un fine isolato, ma uno strumento per garantire la sostenibilità dell’azione pubblica e, al tempo stesso, l’adempimento delle obbligazioni giuridicamente dovute.

Le modifiche all’art. 255: dal divieto di nuovo debito alla gestione della massa passiva

L’art. 3 del decreto non si limita all’art. 249.

Particolarmente significativa è anche la riscrittura dell’art. 255 TUEL, relativa alle anticipazioni del Fondo di rotazione per gli enti dissestati che abbiano aderito alla modalità semplificata di liquidazione.

La nuova disciplina prevede anticipazioni destinate all’incremento della massa attiva della gestione liquidatoria, entro i limiti della massa passiva censita e tenendo conto delle precedenti anticipazioni. Sono inoltre previste regole di riparto e restituzione.

Si intravede così una precisa filosofia legislativa: il dissesto non deve più essere gestito soltanto come una condizione di blocco dell’ente, ma come una procedura finanziaria strutturata di liquidazione delle passività.

E’ un cambio di paradigma condivisibile; il rischio, però, è che la crescente articolazione degli strumenti finanziari finisca per rendere la disciplina del dissesto sempre più complessa e sempre meno leggibile per gli amministratori e per i cittadini.

E qui emerge una considerazione di carattere generale: la complessità normativa è essa stessa un fattore di rischio finanziario.

Più strumenti, più deroghe, più fondi e più eccezioni significano necessariamente anche maggiore esigenza di competenze specialistiche.

Il rapporto tra Consiglio, Giunta e responsabili finanziari

La riforma non modifica il dato fondamentale secondo cui il riconoscimento dei debiti fuori bilancio appartiene alla competenza consiliare. Questo aspetto non è meramente formale.

La scelta legislativa conserva una precisa logica democratica: una passività non programmata, che incide sugli equilibri dell’ente, deve essere portata davanti all’organo rappresentativo della comunità.

Ma proprio per questo la deliberazione consiliare dovrebbe essere molto più di un atto di “presa d’atto”. Il Consiglio dovrebbe essere messo nelle condizioni di comprendere:

• l’origine della passività;
• l’urgenza del pagamento;
• la sua classificazione giuridica;
• l’impatto sugli equilibri;
• la durata dell’eventuale finanziamento;
• il costo complessivo dell’indebitamento;
• le conseguenze sui bilanci futuri.

In altre parole, la trasparenza finanziaria dovrebbe precedere la decisione politica, non seguirla.

Il mutuo come soluzione o come trasferimento intertemporale del problema?

E’ questa, probabilmente, la domanda più importante. Un mutuo non elimina il debito: lo trasforma.

La passività immediata nei confronti del creditore viene sostituita da una passività finanziaria nei confronti dell’intermediario.

L’ente ottiene un beneficio immediato - il pagamento del debito - ma trasferisce una parte dell’onere sugli esercizi futuri.

Questo può essere ragionevole quando:

• il debito è effettivamente dovuto;
• il suo pagamento immediato è necessario;
• non esistono alternative finanziarie meno onerose;
• l’ente dispone di una capacità di rimborso sostenibile;
• il finanziamento è compatibile con i vincoli costituzionali e legislativi.

Diventa invece problematico quando il mutuo serve semplicemente a spostare nel tempo l’emersione del problema finanziario.

Il vero parametro di giudizio dovrebbe quindi essere la sostenibilità intertemporale.

Non basta chiedersi: “Possiamo pagare oggi?”. Occorre chiedersi: “Possiamo permetterci di finanziare oggi questo pagamento senza compromettere gli equilibri dei prossimi anni?”

Una possibile criticità: il rischio di “moral hazard” istituzionale

La previsione merita anche una lettura economico-istituzionale.

Quando un ordinamento rende più semplice finanziare ex post una passività, può diminuire l’incentivo degli amministratori e degli apparati burocratici a prevenire la formazione della passività stessa.

E’il classico problema del moral hazard.

Per evitare questo effetto sarebbe opportuno che l’accesso al mutuo per il finanziamento dei debiti fuori bilancio fosse accompagnato da una vera e propria analisi delle cause del debito.

In particolare, nei casi di reiterazione di debiti riconducibili alla medesima struttura organizzativa o alla medesima tipologia di violazione, l’ente dovrebbe essere chiamato a predisporre specifiche misure correttive.

Il principio potrebbe essere espresso in termini semplici: il primo debito può essere un incidente; il quinto debito identico è un problema organizzativo.

Ed è soprattutto quest’ultimo che il sistema dei controlli dovrebbe essere in grado di intercettare.

Il ruolo della Corte dei conti

La nuova disciplina rafforza indirettamente l’importanza dei controlli della Corte dei conti.

Se il debito fuori bilancio viene finanziato attraverso indebitamento, la questione non riguarda più soltanto l’esistenza della passività, ma anche:

• la corretta qualificazione della spesa;
• la legittimità del ricorso al mutuo;
• la sostenibilità dell’operazione;
• il rispetto dei vincoli costituzionali;
• la corretta contabilizzazione;
• l’impatto sugli equilibri pluriennali.

Il controllo contabile dovrebbe quindi spostarsi sempre più dalla fotografia del disavanzo alla dinamica causale del disavanzo.

Non basta sapere che un ente presenta debiti fuori bilancio; occorre sapere perché li produce, con quale frequenza e con quali conseguenze.

Questo dovrebbe, a nostro parare, diventare uno degli indicatori fondamentali della qualità finanziaria di un ente locale.

Quadro sinottico – Mutui per il finanziamento dei debiti fuori bilancio

Profilo	Prima del D.L. 144/2026	Dopo il D.L. 144/2026	Obiettivo e Impatto Operativo
Norma interessata	Art. 249 TUEL	Art. 249 TUEL, come modificato dall’art. 3 D.L. n. 144/2026	Viene modificata la disciplina delle risorse finanziarie dell’ente dissestato
Mutui dell’ente in dissesto	L’art. 249 richiamava i mutui previsti dall’art. 255 TUEL, nell’ambito della gestione del dissesto	Il riferimento ai mutui dell’art. 255 viene eliminato	Separazione tra mutui dell’ente e finanziamento della gestione liquidatoria
Nuova facoltà	Non risultava espressamente prevista dall’art. 249 la possibilità di utilizzare la disciplina generale degli artt. 202 ss. per finanziare debiti fuori bilancio	E’ stabilito espressamente che l’ente può ricorrere a mutui ai sensi degli artt. 202 e seguenti TUEL	Apertura esplicita al ricorso al debito
Finalità del mutuo	-	Finanziamento di debiti fuori bilancio	Il mutuo può costituire fonte di finanziamento del debito fuori bilancio
Condizione sostanziale	-	Il finanziamento deve avvenire con le modalità previste dall’art. 194 TUEL	Il mutuo non “sana” il DFB: resta necessaria la procedura di riconoscimento ex art. 194
Soggetto che contrae il mutuo	-	L’ente locale, non l’OSL	Il debito da finanziamento resta nella gestione dell’ente
OSL	Gestisce la massa passiva del dissesto	La nuova facoltà riguarda il finanziamento dei debiti fuori bilancio dell’ente secondo l’art. 194	Occorre distinguere nettamente massa passiva OSL e debiti finanziati dall’ente
Art. 255 TUEL	Disciplina collegata anche ai mutui nell’ambito della gestione del dissesto	Il decreto-legge n. 144/2026 introduce invece un nuovo meccanismo di anticipazione del Fondo di rotazione per gli enti che hanno scelto la procedura semplificata	Due strumenti distinti: mutuo dell’ente e anticipazione alla gestione liquidatoria

La formulazione introdotta dal decreto è particolarmente significativa: “Resta salva la facoltà dell’ente di ricorrere a mutui ai sensi degli articoli 202 e seguenti per il finanziamento di debiti fuori bilancio con le modalità previste dall’articolo 194.”

La logica della nuova disciplina

Si possono quindi distinguere tre livelli:

1. Debito fuori bilancio dell’ente
↓
riconoscimento ex art. 194 TUEL
↓
possibilità di finanziamento mediante mutuo ex artt. 202 ss. TUEL

2. Debiti della gestione liquidatoria
↓
OSL / massa passiva del dissesto
↓
risorse della massa attiva + nuovo meccanismo di anticipazione ex art. 255 TUEL

3. Piano di riequilibrio finanziario
↓
disciplina diversa
↓
non va confusa con la nuova facoltà dell’art. 249.

Punto chiave: il mutuo non è automaticamente utilizzabile per qualsiasi debito

La disposizione non introduce una deroga generalizzata alla disciplina dei debiti fuori bilancio.

Il percorso è: debito → verifica della fattispecie dell’art. 194 → riconoscimento del debito → individuazione della fonte di finanziamento → eventuale mutuo ex artt. 202 ss.

Quindi, il nuovo art. 249 consente il ricorso al mutuo, ma rinvia espressamente alle “modalità previste dall’articolo 194”.

Il punto più delicato: chi paga?

Situazione	Soggetto	Strumento
Debito fuori bilancio riconducibile alla gestione ordinaria dell’ente	Ente locale	Mutuo ex artt. 202 ss. + art. 194
Debito ammesso alla massa passiva del dissesto	OSL	Risorse della massa attiva
Debiti della massa passiva con procedura semplificata	OSL, attraverso le risorse messe a disposizione	Anticipazione Fondo di rotazione ex nuovo art. 255
Mutuo contratto dall’ente	Ente locale	Rimborso secondo il relativo piano di ammortamento

In sostanza: il decreto-legge n. 144/2026 sembra voler chiarire che il dissesto non impedisce, di per sé, all’ente di utilizzare la propria capacità di indebitamento per finanziare debiti fuori bilancio, purché siano rispettati gli artt. 194 e 202 ss. TUEL. Parallelamente, viene rafforzata la dotazione della gestione liquidatoria attraverso l’anticipazione del Fondo di rotazione.

La vera novità del D.L. 144/2026

La modifica dell'art. 249 è molto precisa.

Prima, l’art. 249 stabiliva: dissesto → divieto di nuovi mutui con alcune eccezioni, tra cui i mutui dell’art. 255 e quelli con oneri integralmente a carico di Stato o Regioni.

Dopo il D.L. 144/2026, il nuovo art. 249 elimina il riferimento ai mutui dell’art. 255 e aggiunge: “Resta salva la facoltà dell’ente di ricorrere a mutui ai sensi degli articoli 202 e seguenti per il finanziamento di debiti fuori bilancio con le modalità previste dall’articolo 194.”

Conseguenza

Il legislatore ha quindi creato questa sequenza:

DISSESTO
↓
art. 249: divieto generale di nuovi mutui
↓
ECCEZIONE ESPRESSA
↓
DEBITI FUORI BILANCIO ex art. 194
↓
mutuo ex artt. 202 ss.
↓
finanziamento del debito fuori bilancio

Ma quali debiti fuori bilancio può finanziare l’ente?

Questo è il punto più importante: non basta che un’obbligazione sia qualificabile come  “debito fuori bilancio”, bisogna prima stabilire a quale gestione appartiene il debito.

A. Debito appartenente alla gestione OSL

L’OSL ha competenza sui fatti e atti di gestione verificatisi entro il termine individuato dall’art. 252, comma 4, TUEL: 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato.

Schema: fatto/atto di gestione ante dissesto nel perimetro dell’art. 252

↓
debito correlato

↓
massa passiva

↓
OSL
↓
liquidazione/pagamento

In questo caso, il debito fuori bilancio non diventa automaticamente un debito finanziabile dal Comune mediante il nuovo mutuo ex art. 249.

La sua sede naturale è la gestione liquidatoria.

Debito che rimane nella gestione dell’ente

Diversa è la situazione del debito che non rientra nella competenza temporale/materiale dell’OSL.

Ad esempio: fatto/atto di gestione successivo al termine di competenza OSL

↓
obbligazione dell’ente

↓
eventuale debito fuori bilancio ex art. 194

↓
riconoscimento da parte del Consiglio

↓
finanziamento
↓
mutuo ex artt. 202 ss.

Ed è proprio qui che la nuova disposizione dell’art. 249 assume rilevanza pratica; l’art. 252 attribuisce infatti all’OSL la competenza sui fatti e atti rientranti nel relativo perimetro temporale, mentre l’ente continua a gestire le obbligazioni estranee alla gestione liquidatoria.

Il rapporto tra nuovo mutuo e art. 255

Qui il decreto-legge n. 144/2026 introduce una distinzione ancora più netta.

Strumento	Beneficiario	Finalità	Gestione
Mutuo art. 249 + 202 ss.	Ente locale	Finanziamento di debito fiori bilancio ex art. 194	Gestione ordinaria dell’ente
Anticipazione art. 255, c. 3	Ente → risorse all’OSL	Incremento della massa attiva	Gestione liquidatoria
Mutuo ex precedente art. 255	Sistema della liquidazione	Finanziamento della massa passiva	OSL
Risorse proprie	Ente o OSL secondo competenza	Pagamento debiti	Gestione rispettiva

Il nuovo art. 255, comma 3, prevede infatti un’anticipazione del Fondo di rotazione destinata all’incremento della massa attiva della gestione liquidatoria, per pagare i debiti ammessi alla procedura semplificata ex art. 258.

Quindi abbiamo oggi due canali finanziari distinti:

CANALE A - Ente

DFB dell’ente
→ art. 194
→ mutuo art. 202 ss.
→ bilancio dell’ente
→ rimborso del mutuo a carico dell’'ente.

CANALE B — OSL

Debito della massa passiva
→ art. 252/254/258
→ massa attiva
→ anticipazione Fondo di rotazione ex art. 255
→ OSL
→ pagamento dei creditori.

Un esempio concreto

Supponiamo un Comune dichiarato dissestato.

Caso A - sentenza relativa a un fatto ante-dissesto

Il Comune perde una causa relativa a un rapporto contrattuale sorto nel periodo ricompreso nella competenza dell’OSL.

Debito → OSL.

Il Consiglio comunale non può semplicemente dire: “riconosco il debito ex art. 194 e accendo un mutuo per pagarlo”: prima bisogna verificare la competenza dell’OSL; se il debito appartiene alla massa passiva, la sua gestione compete all’OSL.

Caso B — sentenza relativa a un’obbligazione successiva

Il fatto generatore dell’obbligazione si colloca invece al di fuori della gestione OSL. Il debito rimane dell’ente.

Se ricorrono i presupposti dell’art. 194: DFB → art. 194 → finanziamento con mutuo → art. 249, nuova deroga.

Qui il decreto-legge n. 144/2026 è immediatamente rilevante.

Una valutazione complessiva: norma necessaria, ma da applicare con prudenza

Il giudizio sul decreto-legge n. 144/2026 non può essere, quindi, né semplicemente positivo né semplicemente negativo.

La norma presenta una ratio condivisibile.

L’ente dissestato non può essere imprigionato in un sistema nel quale, per il solo fatto di trovarsi in dissesto, gli è impedito di reperire le risorse necessarie per pagare passività riconosciute e giuridicamente dovute.

Sotto questo profilo, la possibilità di utilizzare il mutuo per specifici debiti fuori bilancio può rendere più efficiente la gestione della crisi.

Ma la norma presenta anche un evidente profilo di rischio; il ricorso al debito non deve trasformarsi in uno strumento per rendere finanziariamente sostenibile ciò che amministrativamente non lo è.

In altre parole: la sostenibilità finanziaria non può diventare il surrogato della legalità amministrativa.

Il vero obiettivo dovrebbe essere duplice:

1. pagare rapidamente e correttamente i debiti che l’ente deve pagare;
2. impedire che si formino nuovi debiti fuori bilancio.

La prima finalità riguarda la tutela del creditore; la seconda riguarda la qualità dell’amministrazione.

Una disciplina realmente efficace dovrebbe perseguirle entrambe.

Una proposta interpretativa: il principio di “stretta necessità finanziaria”

Sarebbe opportuno leggere la nuova disposizione secondo un criterio di stretta necessità finanziaria.

Il mutuo dovrebbe essere utilizzato per il debito fuori bilancio soltanto quando:

a) il debito rientra effettivamente in una delle fattispecie dell’art. 194;

b) il debito è stato formalmente riconosciuto secondo la procedura prevista;

c) sono state concretamente verificate tutte le alternative di finanziamento;

d) l’ente motiva specificamente l’impossibilità di utilizzare risorse ordinarie;

e) l’indebitamento è costituzionalmente e legislativamente ammissibile;

f) l’operazione risulta sostenibile sul piano pluriennale;

g) la deliberazione individua le cause della formazione del debito e le eventuali misure organizzative necessarie per evitarne la reiterazione.

In questa prospettiva, il mutuo non sarebbe una “via d'uscita” dal dissesto, ma uno strumento eccezionale di ordinata gestione della passività.

E’ una differenza concettuale tutt’altro che marginale.

Conclusioni: dal “debito fuori bilancio” al “debito fuori controllo”

Il decreto-legge n. 144/2026 sembra muoversi verso una concezione più pragmatica del dissesto.

Il legislatore prende atto che la crisi finanziaria dell’ente non può essere gestita soltanto attraverso divieti e blocchi, ma richiede strumenti concreti per trasformare la massa passiva in un percorso finanziariamente governabile.

La modifica dell’art. 249 va dunque letta positivamente nella misura in cui consente di evitare che il divieto assoluto di indebitamento produca conseguenze paradossali sulla capacità dell’ente di adempiere obbligazioni già riconosciute.

Ma proprio perché il nuovo strumento è potente, deve essere utilizzato con particolare cautela.

Il punto fondamentale è che il debito fuori bilancio non dovrebbe mai essere considerato una semplice categoria contabile: è la manifestazione finanziaria di una vicenda amministrativa.

Dietro ogni debito fuori bilancio c’è una storia: una sentenza, un contratto, un’opera, un’espropriazione, una prestazione, un errore, una carenza di programmazione o talvolta un evento imprevedibile.

La buona amministrazione non consiste soltanto nel trovare i soldi per pagare quella storia; consiste soprattutto nel fare in modo che quella storia non debba ripetersi.

Ed è proprio qui che si misura il limite più significativo della riforma del 2026: essa offre nuovi strumenti per governare gli effetti del debito fuori bilancio, ma non sembra intervenire con altrettanta incisività sulle sue cause.

Il rischio è quindi quello di ottenere un sistema più efficiente nel finanziare la patologia, senza renderlo altrettanto efficace nel prevenirla.

Per questo la vera sfida applicativa del decreto-legge n. 144/2026 non sarà stabilire semplicemente quando l’ente possa accendere un mutuo.

Sarà stabilire quando il ricorso al mutuo rappresenti una soluzione di risanamento e quando, invece, costituisca soltanto un differimento nel tempo del problema finanziario.

La differenza tra le due ipotesi è sottile sul piano contabile, ma decisiva sul piano della responsabilità amministrativa e della sostenibilità dell’ente