I flussi di cassa negli enti locali: finalità, metodologie di calcolo, controllo dei revisori, consigli pratici per responsabili di servizi, revisori dei conti e amministratori
I flussi di cassa negli enti locali: finalità, metodologie di calcolo, controllo dei revisori, consigli pratici per responsabili di servizi, revisori dei conti e amministratori
Abstract
Il contributo analizza il ruolo dei flussi di cassa nella gestione finanziaria degli enti locali, evidenziandone la rilevanza quale strumento di programmazione, monitoraggio e prevenzione delle tensioni di liquidità.
L’analisi muove dalla distinzione tra competenza finanziaria, fondo di cassa, residui e dinamica effettiva degli incassi e dei pagamenti, sottolineando come l’equilibrio di bilancio non possa essere valutato prescindendo dalla dimensione temporale dei movimenti finanziari.
Particolare attenzione è dedicata alle principali metodologie di previsione e calcolo dei flussi di cassa, alla costruzione di un sistema di monitoraggio periodico e all’elaborazione di strumenti gestionali quali il cash flow forecast, il calendario degli incassi e dei pagamenti, gli indicatori di liquidità e gli stress test finanziari.
Viene inoltre proposto un percorso operativo finalizzato a integrare le informazioni provenienti dai diversi servizi dell’ente e a trasformare la previsione di cassa in un effettivo strumento di supporto alle decisioni.
Una specifica sezione è dedicata al ruolo dell’organo di revisione economico-finanziaria, con particolare riguardo alla verifica dell’attendibilità delle previsioni, alla dinamica della riscossione, alla gestione della cassa vincolata, all’eventuale ricorso all’anticipazione di tesoreria e all’analisi degli scostamenti tra dati previsionali e consuntivi.
L’articolo si conclude con esempi applicativi, check-list e indicazioni operative rivolte ai responsabili dei servizi, ai revisori dei conti e agli amministratori, proponendo una visione della gestione di cassa non meramente contabile, ma orientata alla previsione dei rischi e al governo prospettico degli equilibri finanziari dell’ente.
I flussi cassa negli enti locali: origine, evoluzione e finalità nella disciplina vigente - introduzione
La gestione dei flussi di cassa costituisce uno dei profili più delicati della contabilità degli enti locali.
La disponibilità finanziaria dell’ente, infatti, non dipende esclusivamente dall’ammontare delle entrate accertate e delle spese impegnate, ma anche dal momento nel quale le entrate vengono effettivamente riscosse e le obbligazioni vengono concretamente pagate.
Questa distinzione assume particolare rilevanza negli enti locali, nei quali possono verificarsi situazioni nelle quali l’equilibrio formale della competenza finanziaria coesiste con una situazione di tensione della liquidità.
Un ente può, infatti, presentare un risultato positivo sotto il profilo della competenza e, contemporaneamente, incontrare difficoltà nel pagamento delle obbligazioni scadute a causa della lentezza delle riscossioni, della concentrazione temporale dei pagamenti, della presenza di entrate vincolate o dell’accumulo di residui attivi difficilmente riscuotibili.
L’evoluzione dell’ordinamento contabile ha progressivamente rafforzato la consapevolezza che la gestione della cassa non costituisce una fase meramente esecutiva del bilancio, ma rappresenta una componente essenziale della programmazione finanziaria, della sostenibilità della spesa e della capacità dell’ente di rispettare tempestivamente le proprie obbligazioni.
Nel quadro vigente nel 2026 tale evoluzione trova una manifestazione particolarmente significativa nell’introduzione del Piano annuale dei flussi di cassa, che rende la previsione dei flussi monetari un vero e proprio strumento di programmazione.
Dalla contabilità finanziaria alla gestione dinamica della liquidità
La contabilità pubblica italiana ha tradizionalmente attribuito alla contabilità finanziaria una funzione prevalentemente autorizzatoria.
Il bilancio rappresentava lo strumento attraverso il quale l’organo rappresentativo autorizzava l’amministrazione a acquisire entrate e sostenere spese entro determinati limiti.
In tale impostazione, la distinzione tra competenza e cassa assumeva un rilievo fondamentale.
La competenza individuava il momento giuridico-finanziario dell’operazione, mentre la cassa rappresentava il momento monetario effettivo.
L’entrata poteva quindi essere accertata senza essere immediatamente riscossa e la spesa poteva essere impegnata senza essere contestualmente pagata.
La progressiva evoluzione della normativa contabile ha tuttavia evidenziato che questa distinzione non può essere interpretata come una separazione assoluta.
La capacità di sostenere una determinata spesa dipende infatti non soltanto dalla disponibilità di uno stanziamento di competenza, ma anche dalla possibilità concreta di effettuare il relativo pagamento nel momento in cui l’obbligazione diviene esigibile.
Si è così progressivamente affermata una concezione nella quale la cassa deve essere programmata insieme alla competenza.
Il TUEL n. 267/2000 e il principio della programmazione
Il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) ha rappresentato un passaggio fondamentale nella sistematizzazione della disciplina finanziaria degli enti locali.
L’art. 151 TUEL stabilisce che gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione.
Nel testo vigente dal 1° gennaio 2026, il bilancio di previsione è riferito a un orizzonte almeno triennale ed è elaborato sulla base delle linee strategiche contenute nel Documento unico di programmazione, nel rispetto dei principi contabili generali e applicati allegati al D.Lgs. n. 118/2011.
La programmazione finanziaria non può quindi limitarsi alla quantificazione degli stanziamenti; essa deve interrogarsi anche sulla concreta sostenibilità temporale delle entrate e delle spese.
La domanda non è soltanto: quanto può spendere l’ente? ma anche: quando dovrà pagare e quando disporrà delle risorse necessarie per farlo?
La riforma dell’armonizzazione contabile
Il D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 ha modificato profondamente il sistema contabile degli enti territoriali.
L’armonizzazione contabile ha introdotto un sistema fondato su principi uniformi e ha rafforzato il collegamento tra:
- programmazione;
- bilancio;
- gestione;
- rendicontazione;
- competenza finanziaria;
- cassa.
Uno degli elementi qualificanti della riforma è il principio della competenza finanziaria potenziata, secondo il quale le obbligazioni giuridicamente perfezionate sono registrate nell’esercizio nel quale diventano esigibili.
La collocazione temporale dell'esigibilità assume un’importanza decisiva anche per la cassa: se un’obbligazione è esigibile nel 2026, il relativo pagamento deve trovare collocazione nella programmazione dei flussi di cassa del 2026.
Ne consegue che la corretta imputazione temporale delle obbligazioni costituisce uno dei presupposti per una previsione attendibile dei pagamenti.
Competenza finanziaria potenziata e cassa
La relazione tra competenza e cassa può essere sintetizzata attraverso tre momenti:obbligazione giuridicamente perfezionata → esigibilità → pagamento.
L’impegno registra l’obbligazione sotto il profilo della competenza; l’esigibilità individua l’esercizio nel quale l’ente è tenuto ad adempiere; il pagamento determina infine il concreto movimento finanziario.
La distanza temporale tra questi momenti può essere molto significativa: per esempio, una spesa può essere impegnata nel 2026, diventare esigibile nel 2027 e essere effettivamente pagata nel 2027.
La programmazione della cassa deve pertanto concentrarsi soprattutto sul momento nel quale il pagamento è previsto, senza perdere il collegamento con l’origine dell’obbligazione.
Le previsioni di cassa nel bilancio
La cassa assume rilievo già nella fase di formazione del bilancio di previsione.
Le previsioni di cassa non possono essere considerate una semplice conseguenza aritmetica degli stanziamenti di competenza.
Il principio contabile applicato concernente la programmazione è stato ulteriormente aggiornato nel 2026.
L’Allegato 4/1 al D.Lgs. n. 118/2011 prevede che le previsioni di cassa siano elaborate tenendo conto delle previsioni di competenza e dell’ammontare dei residui e che non possano corrispondere alla semplice sommatoria di tali valori.
La previsione di cassa deve quindi essere costruita attraverso una valutazione effettiva della capacità di riscossione e della dinamica dei pagamenti.
Questo rappresenta un passaggio concettuale importante: la cassa non è un dato derivato automaticamente dalla competenza; è una grandezza che deve essere autonomamente programmata.
L’art. 183, comma 8, TUEL: il vincolo di compatibilità dei pagamenti
Un elemento centrale della disciplina è rappresentato dall’art. 183, comma 8, TUEL.
Il responsabile che assume un impegno di spesa deve verificare la compatibilità dell’obbligazione con il programma dei conseguenti pagamenti, tenendo conto degli stanziamenti di bilancio e di cassa.
La disposizione costituisce un vero e proprio presidio preventivo di sostenibilità finanziaria.
La verifica non deve quindi limitarsi alla domanda: esiste uno stanziamento di competenza?
Deve essere posta anche la domanda: l’ente sarà in grado di effettuare il pagamento quando l’obbligazione diventerà esigibile?
La programmazione della cassa diviene così parte integrante del procedimento di assunzione della spesa.
Nel quadro 2026 questo principio assume particolare rilievo perché il rafforzamento della previsione dei flussi rende maggiormente verificabile la compatibilità tra impegni assunti e pagamenti programmati.
Il Piano annuale dei flussi di cassa
La novità più importante degli ultimi anni è rappresentata dal Piano annuale dei flussi di cassa (PAFC).
L’art. 6, comma 1, del decreto-legge 19 ottobre 2024, n. 155, convertito dalla legge 9 dicembre 2024, n. 189, ha previsto, per rafforzare le misure dirette alla riduzione dei tempi di pagamento e dare attuazione alla milestone M1C1-72 bis del PNRR, che le amministrazioni pubbliche adottino entro il 28 febbraio di ciascun anno un piano annuale dei flussi di cassa.
Il piano deve contenere un cronoprogramma degli incassi e dei pagamenti relativi all’esercizio di riferimento. La predisposizione deve avvenire sulla base dei modelli resi disponibili dal MEF - Ragioneria generale dello Stato.
Il competente organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile verifica che il piano sia predisposto.
La novità è particolarmente significativa perché trasforma la previsione dei flussi da attività prevalentemente interna alla gestione contabile in un vero e proprio adempimento programmatorio formalizzato.
Una corretta metodologia può essere articolata in sei passaggi.
Fase 1 - Analisi storica
Si analizzano i flussi degli esercizi precedenti.
Fase 2 - Analisi dei residui
Si verifica quali residui attivi e passivi possono generare effettivi movimenti di cassa nell’esercizio.
Fase 3 - Analisi della competenza
Si individuano le nuove entrate e le nuove spese previste dal bilancio.
Fase 4 - Analisi temporale
Si stabilisce in quale trimestre ciascun flusso dovrebbe concretamente verificarsi.
Fase 5 - Verifica della liquidità
Si determina il saldo progressivo e la disponibilità di cassa.
Fase 6 - Stress test
Si valutano gli effetti di eventuali ritardi nelle riscossioni o anticipazioni nei pagamenti.
Una volta stimate entrate e uscite, occorre determinare il saldo progressivo.
La formula di base è: Cassa finale = Cassa iniziale + Incassi – Pagamenti.
Su base trimestrale:
Cassa Q1 = Cassa iniziale + Incassi Q1 – Pagamenti Q1
Cassa Q2 = Cassa Q1 + Incassi Q2 – Pagamenti Q2
Cassa Q3 = Cassa Q2 + Incassi Q3 – Pagamenti Q3
Cassa Q4 = Cassa Q3 + Incassi Q4 – Pagamenti Q4
Il saldo così determinato deve essere poi confrontato con:
- somme vincolate;
- eventuale anticipazione di tesoreria;
- disponibilità effettivamente libera.
Il contenuto del Piano annuale dei flussi di cassa
Il Piano è costruito secondo una logica temporale.
La previsione viene articolata in periodi dell’esercizio e considera:
- incassi previsti;
- pagamenti previsti;
- andamento della liquidità;
- dati storici;
- residui;
- previsioni di competenza;
- andamento degli investimenti;
- trasferimenti;
- debiti commerciali.
Il modello utilizza anche dati oggettivi desumibili da SIOPE, in particolare i flussi registrati negli esercizi precedenti.
La finalità è ridurre il carattere discrezionale delle previsioni e aumentare l’attendibilità della programmazione.
In altri termini, l’ente non dovrebbe limitarsi a dichiarare quanto prevede di incassare o pagare, ma dovrebbe costruire la previsione sulla base di evidenze storiche e di una valutazione delle obbligazioni effettivamente programmabili.
Una procedura interna potrebbe essere strutturata così:
Gennaio
Raccolta dei dati storici e predisposizione delle prime stime.
Febbraio
Confronto con i responsabili dei servizi e approvazione del PAFC entro il 28 febbraio.
Marzo
Monitoraggio del primo trimestre.
Aprile
Analisi degli scostamenti e aggiornamento.
Giugno
Verifica del secondo trimestre.
Luglio
Aggiornamento delle previsioni.
Settembre
Verifica del terzo trimestre.
Ottobre
Nuova revisione.
Dicembre
Previsione del consuntivo e costruzione del PAFC dell’esercizio successivo; questa procedura trasforma il PAFC in un ciclo continuo anziché in un documento statico.
UNA MATRICE DI RESPONSABILIA’
|
Attività |
Responsabile finanziario |
Responsabili servizi |
Revisori |
Organo politico |
|
Raccolta dati storici |
● |
○ |
||
|
Previsione incassi |
● |
● |
○ |
|
|
Previsione pagamenti |
● |
● |
○ |
|
|
Elaborazione PAFC |
● |
● |
||
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Adozione |
● |
|||
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Verifica |
● |
|||
|
Aggiornamento |
● |
● |
○ |
|
|
Analisi scostamenti |
● |
● |
○ |
La tabella evidenzia che il PAFC è uno strumento trasversale.
Dal bilancio autorizzatorio al governo della liquidità
Nella gestione finanziaria degli enti locali esiste una grandezza che, per lungo tempo, è stata considerata prevalentemente come una conseguenza della gestione di bilancio e che, invece, dovrebbe assumere una posizione centrale nei processi decisionali dell’ente: la liquidità.
Il tema dei flussi di cassa presenta una caratteristica peculiare; mentre il bilancio di competenza consente di programmare e autorizzare entrate e spese, la cassa mostra la capacità concreta dell’ente di trasformare le proprie previsioni, gli accertamenti e gli impegni in incassi e pagamenti effettivi.
Questa distinzione è tutt’altro che teorica: un Comune può presentare un bilancio formalmente equilibrato, disporre di significativi residui attivi e, contemporaneamente, attraversare una fase di tensione di liquidità; può, in altri termini, essere “solido sulla carta” e avere difficoltà a pagare tempestivamente fornitori, appaltatori, dipendenti o altri creditori.
La situazione inversa è altrettanto possibile: un elevato saldo di cassa non significa necessariamente che l’ente disponga di risorse liberamente utilizzabili; una parte della giacenza può essere vincolata, destinata a specifiche finalità, collegata a trasferimenti non ancora rendicontati o comunque non immediatamente disponibile per il finanziamento di spese diverse.
La prima considerazione metodologica è quindi la seguente: il saldo di cassa è una fotografia; il flusso di cassa è un film.
Ed è il “film”, più della fotografia, a consentire di comprendere se la situazione finanziaria dell’ente stia migliorando oppure deteriorandosi.
Il legislatore ha progressivamente rafforzato questa prospettiva; l’art. 162 TUEL n. 267/2000 prevede che il bilancio di previsione finanziario comprenda le previsioni di competenza e di cassa del primo esercizio e richiede, tra l’altro, che sia garantito un fondo di cassa finale non negativo.
La stessa disposizione impone il rispetto dei principi di veridicità e attendibilità delle previsioni.
Il dato normativo è significativo: la cassa non è una variabile meramente tecnica, ma costituisce una delle dimensioni attraverso cui si misura l’attendibilità della programmazione finanziaria.
La vera utilità del PAFC emerge quando lo scostamento produce una decisione.
Ad esempio: minori riscossioni → revisione delle previsioni → intensificazione della riscossione → aggiornamento della cassa → eventuale rimodulazione dei pagamenti.
Oppure: anticipazione di un investimento → incremento dei pagamenti → riduzione della liquidità → verifica della copertura → aggiornamento del cronoprogramma.
Il valore dello strumento è quindi direttamente proporzionale alla capacità dell'ente di reagire alle informazioni prodotte.
Perché il flusso di cassa è diverso dal risultato di amministrazione
Uno degli errori più frequenti consiste nel confondere tre grandezze profondamente diverse:
- il risultato di amministrazione;
- il fondo di cassa;
- il flusso di cassa prodotto o assorbito dalla gestione.
Il risultato di amministrazione è una grandezza composita, che tiene conto del fondo di cassa, dei residui attivi e passivi e del fondo pluriennale vincolato, secondo le regole della contabilità armonizzata.
Il fondo di cassa rappresenta invece la disponibilità risultante presso il sistema di tesoreria, al netto delle componenti che devono essere considerate secondo la specifica disciplina contabile.
Il flusso di cassa, infine, misura la variazione finanziaria intervenuta in un determinato periodo per effetto degli incassi e dei pagamenti.
La relazione elementare è: Cassa finale = Cassa iniziale + Incassi – Pagamenti.
Ma, ai fini gestionali, questa formula deve essere ulteriormente articolata: Flusso netto di cassa = Flusso corrente + Flusso in conto capitale + Flusso da finanziamento + Altri movimenti di cassa.
La semplice variazione del saldo non è quindi sufficiente; occorre comprendere perché la cassa aumenta o diminuisce.
Un incremento di € 5 milioni può derivare da una riscossione ordinaria particolarmente efficace, ma anche dall’accensione di un mutuo o dall’incasso di un trasferimento in conto capitale. Nel primo caso l’incremento può essere espressione di una gestione corrente sana; nel secondo può rappresentare soltanto l’ingresso di una risorsa destinata a uno specifico investimento.
La qualità della cassa dipende pertanto dalla sua composizione e dalla sua origine.
La finalità fondamentale: anticipare la crisi di liquidità
La funzione più importante del monitoraggio dei flussi di cassa è, a parere di chi scrive, quella di consentire all’ente di anticipare il problema finanziario.
Il dato contabile tradizionale tende a descrivere ciò che è già accaduto.
Il prospetto di cassa, se costruito correttamente, consente invece di rispondere a una domanda prospettica: “Avrò, nel momento in cui dovrò effettuare il pagamento, la liquidità necessaria?”
Questa domanda dovrebbe essere posta non soltanto dal responsabile finanziario, ma da ogni responsabile di servizio che programma una spesa significativa.
L’assunzione dell’impegno costituisce infatti un momento giuridico-contabile essenziale, ma non coincide con la disponibilità materiale delle risorse necessarie al pagamento.
Da qui deriva un principio gestionale che meriterebbe di essere maggiormente valorizzato: nessuna spesa rilevante dovrebbe essere valutata soltanto in termini di competenza; deve essere valutata anche in termini di impatto temporale sulla cassa.
La programmazione finanziaria dovrebbe quindi affiancare alla domanda “quanto costa?” una seconda domanda: “quando dovrò pagare?”
E, soprattutto: “con quali incassi finanzierò quel pagamento?”
Alla luce della disciplina vigente, le principali finalità possono essere così sintetizzate.
1. Garantire l'equilibrio finanziario
L’ente deve mantenere una situazione nella quale le risorse finanziarie siano compatibili con le obbligazioni da adempiere.
2. Garantire la solvibilità
La disponibilità di cassa deve essere sufficiente a fronteggiare i pagamenti alle rispettive scadenze.
3. Garantire la tempestività dei pagamenti
La programmazione deve prevenire ritardi nei pagamenti delle obbligazioni commerciali.
4. Evitare tensioni di liquidità
La previsione anticipata dei periodi di maggiore fabbisogno consente di adottare tempestivamente le necessarie misure correttive.
5. Migliorare la qualità delle previsioni
L’utilizzo di dati storici e di informazioni SIOPE consente di rendere più attendibili le stime.
6. Rafforzare il controllo
Il confronto tra previsione e consuntivo consente di individuare le cause degli scostamenti.
7. Tutelare l’equilibrio dell’ente
La gestione della liquidità costituisce uno degli strumenti attraverso i quali prevenire l’insorgenza di situazioni di squilibrio finanziario.
Il concetto di “cash flow gap”
Per rendere operativo il monitoraggio è utile introdurre il concetto di cash flow gap, vale a dire il divario temporale tra fabbisogni di pagamento e disponibilità finanziarie effettivamente utilizzabili.
Una rappresentazione semplificata può essere la seguente: Cash flow gap = Disponibilità di cassa utilizzabile → Pagamenti previsti nel periodo.
Se il risultato è positivo, esiste un margine di sicurezza; se è prossimo allo zero, la gestione richiede particolare attenzione; se diventa negativo, l’ente deve individuare tempestivamente le misure necessarie per evitare una crisi di liquidità.
E’ importante sottolineare che non si tratta di un indicatore previsto dal TUEL come autonomo parametro legale di equilibrio: è piuttosto, uno strumento manageriale di controllo interno.
La sua utilità risiede proprio nella capacità di trasformare dati contabili dispersi in un’informazione immediatamente utilizzabile.
La metodologia: dal dato storico alla previsione rolling
Per gli enti locali appare particolarmente utile adottare una metodologia di previsione rolling, cioè continuamente aggiornata; una previsione annuale elaborata una sola volta all’inizio dell’esercizio rischia infatti di perdere rapidamente attendibilità.
E’ preferibile utilizzare almeno tre livelli:
Livello 1 - previsione annuale
Consente di avere una visione complessiva dell’esercizio.
Livello 2 - previsione trimestrale
Consente di individuare i principali periodi di tensione finanziaria.
Livello 3 - previsione mensile o settimanale
E’ necessaria quando l’ente presenta criticità di liquidità o deve gestire pagamenti di importo significativo.
In presenza di tensioni particolarmente rilevanti, può essere utile arrivare a una previsione rolling a 13 settimane, metodologia largamente utilizzata nei sistemi di tesoreria finanziaria perché consente di mantenere costantemente un orizzonte prospettico sufficientemente ampio.
Per un Comune, tale strumento potrebbe essere costruito con un semplice foglio elettronico o, preferibilmente, integrato nel sistema informativo contabile.
Il modello operativo di base
Il prospetto minimo potrebbe essere costruito nel seguente modo:
|
Voce |
Mese 1 |
Mese 2 |
Mese 3 |
Totale |
|
Fondo cassa iniziale |
5.000.000 |
4.400.000 |
3.900.000 |
- |
|
Incassi correnti |
1.200.000 |
1.500.000 |
2.300.000 |
5.000.000 |
|
Incassi in conto capitale |
300.000 |
100.000 |
1.500.000 |
1.900.000 |
|
Altri incassi |
50.000 |
50.000 |
50.000 |
150.000 |
|
Pagamenti correnti |
-1.700.000 |
-1.600.000 |
-1.900.000 |
-5.200.000 |
|
Pagamenti investimento |
-400.000 |
-550.000 |
-1.100.000 |
-2.050.000 |
|
Rimborso finanziamenti |
-50.000 |
-50.000 |
-50.000 |
-150.000 |
|
Saldo netto mensile |
-600.000 |
-550.000 |
750.000 |
-400.000 |
|
Fondo cassa finale |
4.400.000 |
3.850.000 |
4.600.000 |
4.600.000 |
La lettura completa della tabella è più importante del dato finale.
L’ente termina il trimestre con € 4,6 milioni, ma durante il periodo la cassa scende progressivamente fino a € 3,85 milioni. Il problema non è quindi il saldo finale: è il percorso della liquidità.
Questo è uno dei motivi per cui il monitoraggio dei flussi deve essere effettuato con una periodicità adeguata: il saldo annuale può nascondere tensioni che si manifestano soltanto per alcune settimane o alcuni mesi.
Dalla previsione degli incassi alla previsione “probabilistica”
Una previsione seria non dovrebbe considerare ogni entrata prevista come se fosse automaticamente incassabile.
Occorre distinguere almeno tre categorie:
- incassi altamente probabili;
- incassi probabili ma incerti nella tempistica;
- incassi meramente teorici o scarsamente prevedibili.
Questa distinzione è fondamentale soprattutto per:
- entrate tributarie;
- sanzioni;
- recupero dell’evasione;
- trasferimenti;
- contributi in conto capitale;
- alienazioni;
- proventi da concessioni;
- crediti derivanti da contenzioso.
E’ metodologicamente più prudente attribuire alle entrate un coefficiente di realizzabilità temporale.
Ad esempio:
|
Entrata prevista |
Importo |
Coefficiente prudenziale |
Incasso stimato |
|
IMU |
€ 3.000.000 |
90% |
€ 2.700.000 |
|
TARI |
€ 2.500.000 |
80% |
€ 2.000.000 |
|
Recupero evasione |
€ 1.000.000 |
40% |
€ 400.000 |
|
Trasferimento regionale |
€ 2.000.000 |
75% |
€ 1.500.000 |
|
Alienazione patrimonio |
€ 1.500.000 |
30% |
€ 450.000 |
Il metodo non sostituisce la previsione contabile ufficiale.
Serve a costruire una previsione gestionale prudenziale della cassa.
Ed è proprio questa distinzione che, a nostro parere, dovrebbe entrare stabilmente nella cultura finanziaria degli enti locali: il dato contabile autorizzatorio e il dato gestionale prospettico rispondono a domande diverse.
La previsione dei pagamenti: il vero punto critico
Prevedere gli incassi è difficile; prevedere i pagamenti, paradossalmente, dovrebbe essere più semplice.
L’ente conosce infatti:
- contratti;
- fatture;
- stati di avanzamento;
- stipendi;
- rate di mutuo;
- trasferimenti;
- contributi;
- obbligazioni derivanti da sentenze;
- cronoprogrammi delle opere.
Per ogni pagamento significativo dovrebbe essere costruita una scheda contenente almeno: creditore → titolo giuridico → importo → esigibilità → data stimata di pagamento → servizio responsabile → fonte di finanziamento → eventuali vincoli.
La data del pagamento diventa così una variabile gestionale; non è sufficiente sapere che una fattura ammonta a € 500.000, occorre sapere se sarà pagata:
- entro 15 giorni;
- entro 30 giorni;
- entro 60 giorni;
- nell’esercizio successivo.
La differenza può modificare radicalmente la previsione di cassa.
Il cronoprogramma di cassa degli investimenti
Un’attenzione particolare deve essere dedicata agli investimenti.
L’errore più frequente consiste nel considerare l’investimento come un unico evento finanziario.
In realtà un’opera pubblica genera normalmente una sequenza: progettazione → affidamento → anticipazione → SAL → ulteriori SAL → collaudo → saldo.
A ciascuna fase corrisponde un diverso fabbisogno finanziario.
Il cronoprogramma dell'opera dovrebbe quindi essere integrato con un cronoprogramma finanziario di cassa.
Esempio:
|
Mese |
Pagamento opera |
|
Gennaio |
€ 0 |
|
Febbraio |
€ 150.000 |
|
Marzo |
€ 300.000 |
|
Aprile |
€ 0 |
|
Maggio |
€ 450.000 |
|
Giugno |
€ 200.000 |
|
Luglio |
€ 0 |
|
Agosto |
€ 0 |
|
Settembre |
€ 500.000 |
|
Ottobre |
€ 300.000 |
|
Novembre |
€ 100.000 |
|
Dicembre |
€ 0 |
L’importo complessivo dell’investimento può essere perfettamente finanziato: ma se nel mese di settembre l’ente non dispone della liquidità necessaria, il problema diventa immediato.
Cassa vincolata e cassa disponibile
Uno dei profili più delicati riguarda la distinzione tra cassa complessiva e cassa effettivamente disponibile.
Il dato: “Abbiamo € 10 milioni in tesoreria” non è sufficiente. La domanda corretta è: “Quanti di questi € 10 milioni sono effettivamente utilizzabili per finanziare pagamenti ordinari?”
La gestione deve quindi distinguere almeno:
- cassa libera;
- cassa vincolata;
- eventuali risorse soggette a specifiche destinazioni;
- disponibilità derivanti da anticipazioni;
- risorse destinate a investimenti.
Questa distinzione deve essere costantemente riconciliata con la contabilità; un errore nella determinazione della cassa disponibile può produrre una rappresentazione finanziaria significativamente distorta.
Il ruolo dell’anticipazione di tesoreria
L’anticipazione di tesoreria non dovrebbe essere considerata una normale fonte di finanziamento della gestione. E’, per sua natura, uno strumento destinato a fronteggiare temporanee esigenze di liquidità. La differenza è fondamentale.
Se un ente utilizza sistematicamente l’anticipazione per finanziare spese ordinarie, non siamo più di fronte a una semplice oscillazione temporanea della cassa.
Potremmo trovarci davanti a un disallineamento strutturale tra tempi degli incassi e tempi dei pagamenti. Da qui deriva un indicatore gestionale estremamente importante: giorni di utilizzo dell’anticipazione / giorni dell’esercizio; e, ancora più significativo: quota di anticipazione utilizzata mediamente / anticipazione massima disponibile.
Un ricorso occasionale e rapidamente riassorbito ha un significato completamente diverso da un utilizzo quasi permanente.
La questione fondamentale diventa: l’eventuale ricorso all’anticipazione è fisiologico e temporaneo oppure rappresenta un fenomeno strutturale?
La risposta richiede un’analisi pluriennale.
Il ciclo finanziario dell’ente
Per comprendere realmente i flussi di cassa è utile introdurre il concetto di ciclo finanziario.
Il ciclo può essere rappresentato così: accertamento → riscossione → disponibilità di cassa e, sul lato della spesa: impegno → liquidazione → ordinazione → pagamento.
Il tempo intercorrente tra queste fasi è determinante: un ente che accerta oggi un’entrata ma la incassa dopo 18 mesi presenta una situazione completamente diversa da quella di un ente che incassa entro 30 giorni.
Analogamente, un ente che assume impegni per € 20 milioni ma li paga distribuiti su tre anni ha un fabbisogno di cassa molto diverso da quello di un ente che concentra i pagamenti in pochi mesi.
La gestione finanziaria deve quindi essere orientata non soltanto all’importo, ma anche al tempo.
A modesto parere, è proprio questa la vera rivoluzione culturale che dovrebbe accompagnare il monitoraggio della cassa: il tempo è una variabile finanziaria tanto importante quanto l’importo.
Gli indicatori fondamentali
Per rendere il monitoraggio sistematico è possibile costruire un cruscotto di indicatori.
1 Saldo di cassa
Cassa finale - Cassa iniziale
Misura la variazione complessiva della liquidità.
2 Cash flow corrente
Incassi correnti - Pagamenti correnti.
Indica se la gestione ordinaria produce o assorbe liquidità.
3 Cash conversion delle entrate
Incassi / Accertamenti
Misura la capacità di trasformare l’entrata accertata in denaro effettivamente riscosso.
4 Cash conversion della spesa
Pagamenti / Impegni
Misura la trasformazione dell’obbligazione in effettivo esborso.
5 Velocità di riscossione
Può essere analizzata attraverso il rapporto tra incassi e stock di crediti/residui attivi.
6 Velocità di pagamento
Può essere correlata all’ammontare dei debiti e al volume dei pagamenti.
7 Cash burn rate
Indica la velocità con cui l’ente consuma liquidità in un determinato periodo.
8 Cash runway
Indica, in termini puramente gestionali, per quanto tempo la liquidità disponibile potrebbe sostenere un determinato ritmo di pagamenti in assenza di nuovi incassi.
Quest’ultimo indicatore non è un parametro giuridico-contabile previsto dal TUEL, ma può essere estremamente utile come strumento di allerta interna.
Un esempio di cash runway
Si consideri un ente con:
- cassa utilizzabile: € 4.000.000;
- pagamenti medi mensili: € 1.500.000;
- incassi medi mensili: € 1.000.000.
Il consumo netto medio di liquidità è: € 1.500.000 – € 1.000.000 = € 500.000 al mese.
La liquidità disponibile garantisce quindi, in termini puramente matematici: € 4.000.000 / € 500.000 = 8 mesi.
Il dato non significa che l'ente “fallirà” dopo otto mesi; significa che, mantenendo invariati quei flussi, entro otto mesi la liquidità disponibile sarebbe sostanzialmente assorbita.
Questo è esattamente il tipo di informazione che dovrebbe consentire agli amministratori di intervenire prima che il problema diventi emergenziale.
Il controllo dei revisori dei conti
Il collegio dei revisori non dovrebbe limitare l’analisi della cassa al controllo del saldo risultante dalla contabilità.
Il controllo dovrebbe essere orientato anche alla dinamica prospettica della liquidità.
A tal fine il revisore dovrebbe acquisire almeno:
- situazione di cassa aggiornata;
- riconciliazione con il tesoriere;
- composizione della cassa vincolata;
- utilizzo di eventuali anticipazioni;
- elenco dei pagamenti in sospeso;
- elenco delle fatture da pagare;
- scadenziario dei principali debiti;
- previsione degli incassi;
- andamento della riscossione;
- cronoprogramma finanziario degli investimenti;
- andamento dei residui attivi;
- eventuali contenziosi con effetti finanziari;
- previsioni di trasferimenti;
- andamento dei debiti commerciali.
Il revisore dovrebbe poi confrontare previsione e consuntivo della cassa.
Questa verifica è particolarmente importante.
Se il Comune prevede sistematicamente incassi per € 10 milioni e ne realizza € 6 milioni, il problema non è soltanto la minore riscossione; è anche un problema di qualità delle previsioni finanziarie.
La verifica dello scostamento previsionale
Una metodologia efficace potrebbe prevedere, per ogni trimestre: Previsione iniziale - previsione aggiornata - dato effettivo - scostamento - causa dello scostamento - azione correttiva.
Esempio:
|
Voce |
Previsto |
Effettivo |
Scostamento |
Causa |
|
IMU |
€ 2.000.000 |
€ 1.850.000 |
-€ 150.000 |
riscossione differita |
|
TARI |
€ 1.500.000 |
€ 1.200.000 |
-€ 300.000 |
minore incasso |
|
Trasferimenti |
€ 1.000.000 |
€ 1.000.000 |
0 |
- |
|
Investimenti |
€ 2.000.000 |
€ 1.300.000 |
+700.000 |
ritardo lavori |
Il dato più interessante non è necessariamente lo scostamento: è la causa dello scostamento.
Se lo scostamento dipende da un ritardo amministrativo facilmente correggibile, la soluzione è gestionale; se dipende da una sopravvalutazione strutturale della capacità di riscossione, la soluzione è finanziaria e organizzativa.
Il rapporto tra flussi di cassa e residui attivi
Uno degli indicatori più interessanti per il revisore consiste nel rapporto tra residui attivi e riscossioni; un elevato volume di residui attivi non rappresenta necessariamente una risorsa finanziaria; può, al contrario, essere il sintomo di una crescente difficoltà di riscossione.
Si pensi a un Comune con:
- residui attivi: € 30 milioni;
- riscossioni annue su residui: € 3 milioni.
La domanda non dovrebbe essere soltanto: “Quanto ammontano i residui?” ma: “Con quale velocità vengono trasformati in cassa?”
Questa seconda domanda è finanziariamente molto più significativa.
Un credito di € 1 milione incassabile domani e un credito di € 1 milione difficilmente riscuotibile tra cinque anni hanno lo stesso valore nominale, ma un valore finanziario completamente diverso.
Il legame tra riscossione e liquidità
La gestione della riscossione dovrebbe quindi essere considerata una delle principali politiche di tesoreria dell’ente. Non basta accertare. Occorre riscuotere. E non basta riscuotere, occorre riscuotere nei tempi compatibili con i fabbisogni finanziari dell’ente.
Questo suggerisce una stretta connessione tra: ufficio tributi - ufficio finanziario - responsabili dei servizi – tesoreria - amministratori.
Il flusso informativo deve essere circolare; il responsabile finanziario deve conoscere le previsioni di pagamento; il responsabile delle entrate deve conoscere il fabbisogno di cassa.
L’amministratore deve conoscere le conseguenze finanziarie delle proprie decisioni; il revisore deve poter verificare che queste informazioni siano coerenti.
Un percorso operativo in dieci passaggi
Si immagini, per la gestione ordinaria di un ente, il seguente percorso.
Passaggio 1 - fotografia iniziale
Determinare:
- fondo di cassa;
- cassa vincolata;
- cassa libera;
- anticipazioni;
- disponibilità effettivamente utilizzabile.
Passaggio 2 - mappatura degli incassi
Classificare tutte le principali entrate secondo:
- importo;
- data prevista;
- probabilità;
- fonte;
- eventuale vincolo.
Passaggio 3 - mappatura dei pagamenti
Individuare tutti i pagamenti significativi dei successivi 3-6 mesi.
Passaggio 4 - calendario finanziario
Costruire un calendario mensile degli incassi e dei pagamenti.
Passaggio 5 - analisi degli scostamenti
Confrontare previsione e consuntivo.
Passaggio 6 - analisi delle cause
Attribuire lo scostamento al servizio responsabile.
Passaggio 7 - stress test
Simulare scenari sfavorevoli:
- riscossioni inferiori;
- trasferimenti ritardati;
- pagamenti anticipati;
- aumento delle spese;
- ritardi negli investimenti.
Passaggio 8 - individuazione delle misure correttive
Ad esempio:
- accelerazione della riscossione;
- rimodulazione dei cronoprogrammi;
- revisione delle priorità di pagamento;
- aggiornamento delle previsioni;
- gestione delle risorse vincolate secondo legge.
Passaggio 9 - reporting agli amministratori
Predisporre un report sintetico, comprensibile anche a chi non opera professionalmente nella contabilità.
Passaggio 10 - verifica da parte dei revisori
Il collegio verifica attendibilità, coerenza e sostenibilità delle informazioni.
Lo stress test di cassa
Un ulteriore strumento che dovrebbe entrare nella prassi degli enti è lo stress test finanziario.
Si può costruire un modello molto semplice.
Scenario base
Incassi previsti: € 12 milioni; pagamenti previsti: € 11 milioni; flusso netto: +€ 1 milione.
Scenario prudenziale
Incassi -10%: € 10,8 milioni. Pagamenti invariati: € 11 milioni. Flusso netto: -€ 200.000.
Scenario severo
Incassi -20% e pagamenti +5%: Incassi: € 9,6 milioni. Pagamenti: € 11,55 milioni. Flusso netto: -€ 1,95 milioni.
Questo esercizio consente agli amministratori di comprendere immediatamente quanto sia robusto il bilancio di cassa rispetto a variazioni ragionevoli delle ipotesi.
Il “semaforo” della liquidità
Per rendere il sistema facilmente utilizzabile dagli organi politici e dai responsabili di servizio, può essere introdotto un sistema semaforico interno.
Verde
- cassa stabile o crescente;
- nessuna significativa concentrazione di pagamenti;
- incassi in linea con le previsioni;
- assenza di tensioni significative.
Giallo
- progressiva riduzione della cassa;
- scostamenti significativi negli incassi;
- crescita dei pagamenti;
- incremento dell'utilizzo dell’anticipazione;
- concentrazione di pagamenti nei mesi successivi.
Rosso
- cassa disponibile fortemente ridotta;
- significativa divergenza tra incassi previsti e realizzati;
- utilizzo ricorrente dell’anticipazione;
- impossibilità di finanziare tempestivamente pagamenti programmati;
- presenza di rilevanti obbligazioni imminenti non adeguatamente coperte.
Il sistema semaforico non ha valore giuridico autonomo: è uno strumento di early warning gestionale.
La sua utilità sta nella capacità di trasformare un’informazione tecnica in una decisione tempestiva.
Cosa dovrebbe fare il responsabile del servizio
Il responsabile di servizio dovrebbe considerare il flusso di cassa una componente della propria responsabilità gestionale.
Quando propone una nuova spesa significativa, dovrebbe essere in grado di indicare:
- importo;
- fonte di finanziamento;
- cronoprogramma;
- momento previsto del pagamento;
- eventuali pagamenti pluriennali;
- impatto sulla cassa dell’esercizio;
- eventuali vincoli.
Un responsabile che conosce perfettamente la propria spesa ma non conosce quando quella spesa diventerà pagamento dispone soltanto di una conoscenza parziale della gestione.
Cosa dovrebbe fare il responsabile finanziario
Il responsabile finanziario dovrebbe trasformarsi progressivamente da “custode della contabilità” a responsabile del sistema informativo finanziario dell’ente.
Ciò significa:
- coordinare le previsioni di cassa;
- verificare la coerenza tra competenza e cassa;
- monitorare gli scostamenti;
- dialogare con i responsabili di servizio;
- elaborare scenari;
- segnalare tempestivamente le criticità;
- proporre misure correttive.
La contabilità non dovrebbe limitarsi a registrare ciò che è accaduto, deve diventare uno strumento per prevedere ciò che potrebbe accadere.
Cosa dovrebbe fare il revisore
Il revisore dovrebbe evitare due errori opposti: il primo consiste nel limitarsi al controllo formale dei saldi; il secondo consiste nel sostituirsi al responsabile finanziario nella gestione.
Il ruolo corretto è intermedio: controllare l’affidabilità del sistema e segnalare tempestivamente i rischi.
A tal fine, il revisore dovrebbe porre domande semplici ma decisive:
- La previsione degli incassi è realistica?
- Qual è il tasso storico di realizzazione?
- Quali sono i principali crediti da riscuotere?
- Quanto tempo occorre mediamente per riscuoterli?
- Quali sono i principali pagamenti dei prossimi mesi?
- Qual è la cassa effettivamente disponibile?
- Quanto è vincolata?
- E’ stata utilizzata l’anticipazione?
- Per quanto tempo?
- Qual è il trend?
- Gli scostamenti sono spiegati?
- Gli amministratori sono informati?
Queste domande possono essere più significative di molte verifiche meramente formali.
Cosa dovrebbe fare l’amministratore
L’amministratore locale non deve diventare un esperto di contabilità finanziaria, deve però conoscere almeno cinque informazioni:
1. Quanta cassa realmente disponibile abbiamo?
2. Quanto incassiamo mediamente ogni mese?
3. Quanto paghiamo mediamente ogni mese?
4. Quali sono i tre principali rischi di liquidità dei prossimi mesi?
5. Quali decisioni dobbiamo assumere oggi per evitare problemi domani?
Se il sistema informativo finanziario non è in grado di rispondere a queste cinque domande in modo semplice e tempestivo, probabilmente non sta svolgendo pienamente la propria funzione manageriale.
Un esempio completo
Si immagini un Comune con:
- cassa iniziale: € 6 milioni;
- incassi mensili medi: € 2 milioni;
- pagamenti mensili medi: € 2,4 milioni.
Il flusso netto mensile è: € 2 milioni – € 2,4 milioni = -€ 400.000.
Dopo sei mesi, in assenza di variazioni: € 6 milioni – (€ 400.000 × 6) = € 3,6 milioni.
A prima vista la situazione potrebbe sembrare ancora sostenibile.
Ma si consideri che al settimo mese sono previsti:
- € 2 milioni di pagamenti ordinari;
- € 2,5 milioni per un SAL;
- € 1 milione di pagamento straordinario.
Totale: € 5,5 milioni. Gli incassi previsti nello stesso mese ammontano a € 1,5 milioni.
Il fabbisogno netto è: € 5,5 milioni – € 1,5 milioni = € 4 milioni.
Con una cassa iniziale di € 3,6 milioni, emerge un gap di € 400.000.
La criticità non sarebbe stata evidente guardando soltanto il saldo di cassa; diventa invece immediatamente visibile attraverso il calendario dei flussi.
Questa è, in ultima analisi, la funzione principale del cash flow forecasting.
La qualità della previsione: il back-testing
Un metodo particolarmente utile, soprattutto per gli enti di dimensioni medio-grandi, consiste nel sottoporre le previsioni a back-testing.
Si confrontano sistematicamente: previsione fatta a gennaio → risultato effettivo a gennaio; previsione fatta a febbraio → risultato effettivo a febbraio; e così via.
Dopo un certo periodo sarà possibile individuare:
- servizi che sovrastimano sistematicamente gli incassi;
- servizi che sottostimano i pagamenti;
- entrate caratterizzate da elevata volatilità;
- periodi ricorrenti di tensione;
- errori sistematici di previsione.
La previsione di cassa può quindi diventare progressivamente più accurata.
Il rapporto con il bilancio di previsione
La previsione di cassa non deve essere costruita separatamente dal bilancio; al contrario, deve costituire una sorta di secondo livello di lettura del bilancio.
Il bilancio risponde prevalentemente alla domanda: “Quali sono le entrate e le spese previste?”
Il cash flow risponde alla domanda: “Quando queste entrate diventeranno disponibilità e quando queste spese diventeranno pagamenti?”
Le due informazioni devono essere coerenti: una previsione di cassa radicalmente diversa dal profilo temporale emergente dalla gestione di competenza dovrebbe costituire un segnale da approfondire.
L’art. 162 TUEL, del resto, collega espressamente il bilancio di previsione alle previsioni di cassa e ai principi di veridicità e attendibilità.
Flussi di cassa e attendibilità del bilancio
L’analisi della cassa può diventare anche uno strumento di verifica dell’attendibilità complessiva della programmazione.
Si consideri un ente che prevede:
- forte crescita degli accertamenti;
- forte riduzione dei residui;
- incremento degli investimenti;
- sostanziale stabilità della liquidità.
Il quadro può essere corretto, ma potrebbe anche nascondere ipotesi eccessivamente ottimistiche sulla riscossione.
La previsione di cassa obbliga quindi l’ente a confrontarsi con la dimensione temporale e probabilistica delle proprie previsioni.
E’ per questo che considero il cash flow non semplicemente un prospetto contabile, ma un vero e proprio test di realtà del bilancio.
Il rischio di “abbellire” la situazione finanziaria
Un’attenzione particolare deve essere dedicata alle entrate difficilmente realizzabili.
L’errore più pericoloso non è necessariamente quello aritmetico, è quello concettuale: confondere una previsione di entrata con una disponibilità finanziaria.
Un accertamento di € 1 milione non equivale a € 1 milione in tesoreria; un residuo attivo di € 1 milione non equivale a € 1 milione immediatamente spendibile; un finanziamento concesso ma non ancora erogato non equivale a liquidità disponibile; una vendita patrimoniale programmata non equivale a un incasso.
Queste equivalenze apparenti devono essere rigorosamente evitate.
Una proposta: il “budget di cassa direzionale”
A sommesso parere, gli enti locali dovrebbero affiancare al bilancio di previsione un documento gestionale interno denominabile, ad esempio: Budget direzionale dei flussi di cassa.
Non si tratterebbe di una nuova fonte contabile prevista dalla legge, ma di uno strumento interno di management.
Il documento potrebbe contenere:
- cassa iniziale;
- incassi previsti;
- pagamenti previsti;
- cassa finale;
- cassa vincolata;
- cassa libera;
- utilizzo dell’anticipazione;
- principali scostamenti;
- rischi;
- misure correttive.
Il documento dovrebbe essere aggiornato almeno trimestralmente e, nei Comuni caratterizzati da maggiore complessità, mensilmente.
Una proposta ulteriore: il “Comitato di liquidità”
Negli enti di maggiori dimensioni potrebbe essere utile istituire, anche attraverso strumenti organizzativi interni, una riunione periodica dedicata alla liquidità.
Dovrebbero partecipare almeno:
- responsabile finanziario;
- responsabili dei servizi maggiormente incidenti sulla spesa;
- responsabile delle entrate;
- responsabile degli investimenti;
- tesoreria, secondo le modalità organizzative dell’ente.
Il revisore non dovrebbe essere trasformato in componente gestionale del comitato, ma potrebbe ricevere periodicamente il relativo reporting.
Il principio da perseguire è semplice: le decisioni che producono significativi effetti sulla cassa devono essere assunte conoscendone preventivamente l’impatto finanziario.
La funzione di early warning
Il sistema dei flussi di cassa può essere interpretato come un vero e proprio sistema di early warning.
Gli indicatori da monitorare potrebbero essere:
- diminuzione continuativa della cassa;
- aumento dei pagamenti arretrati;
- riduzione del tasso di riscossione;
- incremento dei residui attivi;
- aumento dell’anticipazione di tesoreria;
- crescente concentrazione di pagamenti;
- rinvio di pagamenti programmati;
- crescente distanza tra previsioni e consuntivi;
- ritardi nei trasferimenti;
- incremento di obbligazioni non ancora tradotte in pagamenti.
Nessuno di questi elementi, isolatamente considerato, dimostra necessariamente una situazione patologica.
La loro combinazione e persistenza nel tempo, tuttavia, può costituire un segnale importante.
La revisione professionale, del resto, considera i flussi di cassa negativi prospettici tra gli indicatori che possono assumere rilievo nella valutazione delle difficoltà finanziarie.
Un punto critico: cassa elevata non significa sempre salute finanziaria
E’ opportuno insistere su un equivoco ricorrente: un Comune con € 20 milioni di cassa non è necessariamente più sano di un Comune con € 5 milioni.
Occorre conoscere:
- quanto è vincolato;
- da quali fonti deriva;
- quali pagamenti deve finanziare;
- quali trasferimenti sono temporaneamente giacenti;
- quale sarà la dinamica futura degli incassi e dei pagamenti.
Una grande disponibilità di cassa può essere, in alcuni casi, il risultato di risorse destinate a investimenti non ancora utilizzate.
La valutazione deve quindi essere effettuata sulla liquidità netta effettivamente disponibile e sulla sua evoluzione prospettica.
Flusso di cassa e capacità amministrativa
Esiste infine una dimensione organizzativa che merita di essere evidenziata: una cattiva gestione della cassa può derivare non soltanto da problemi finanziari, ma da problemi amministrativi:
- fatture non liquidate tempestivamente;
- ritardi nell’emissione degli atti;
- SAL non verificati;
- determine tardive;
- rendicontazioni incomplete;
- ritardi nella richiesta di trasferimenti;
- mancata riscossione delle entrate;
- procedure di recupero non tempestive.
Il flusso di cassa diventa quindi anche un indicatore della qualità dei processi amministrativi.
Se il Comune non riesce a incassare tempestivamente una somma che avrebbe titolo a riscuotere, il problema non è soltanto contabile: è organizzativo.
Se il Comune non riesce a pagare tempestivamente una fattura regolarmente liquidabile, il problema può essere organizzativo prima ancora che finanziario.
Una diversa cultura della programmazione
Il passaggio fondamentale consiste quindi nell’abbandonare una cultura nella quale la domanda dominante è: “Abbiamo stanziamento?” per adottare una cultura nella quale le domande diventano: “Abbiamo stanziamento?”; “Abbiamo accertamento/impegno corretto?”; “Quando incasseremo?”; “Quando pagheremo?”; “Quale sarà l’effetto sulla cassa?; “Quale sarà la situazione tra tre, sei e dodici mesi?”
A parer nostro è questa la vera maturazione della contabilità finanziaria degli enti locali.
Checklist operativa per i responsabili dei servizi
Prima di assumere una decisione di spesa significativa, il responsabile dovrebbe verificare:
☐ esistenza dello stanziamento;
☐ correttezza della fonte di finanziamento;
☐ cronoprogramma dell'obbligazione;
☐ previsione del momento di liquidazione;
☐ previsione del momento di pagamento;
☐ impatto sulla cassa dell’esercizio;
☐ eventuali pagamenti negli esercizi successivi;
☐ presenza di vincoli sulle risorse;
☐ compatibilità con il cronoprogramma finanziario complessivo;
☐ comunicazione al responsabile finanziario delle eventuali variazioni.
Checklist operativa per i revisori
Il revisore dovrebbe poter rispondere almeno alle seguenti domande:
☐ il fondo di cassa è riconciliato con il tesoriere?
☐ la cassa vincolata è correttamente determinata?
☐ l’ente utilizza anticipazioni?
☐ con quale frequenza?
☐ la previsione degli incassi è supportata da dati storici?
☐ sono stati considerati i tempi effettivi di riscossione?
☐ sono stati analizzati i principali pagamenti futuri?
☐ esiste un cash flow forecast aggiornato?
☐ gli scostamenti sono monitorati?
☐ gli investimenti dispongono di un cronoprogramma finanziario?
☐ sono presenti segnali di tensione finanziaria?
☐ gli organi di governo sono informati?
La revisione dovrebbe concentrarsi non soltanto sul dato, ma sul processo attraverso cui il dato viene prodotto. I principi professionali di revisione attribuiscono infatti rilievo alla valutazione dei rischi e all’acquisizione di elementi probativi sufficienti e appropriati.
Checklist operativa per gli amministratori
L'organo politico dovrebbe ricevere periodicamente un report di massimo due o tre pagine.
Il report dovrebbe evidenziare:
Cassa disponibile: € …
Incassi ultimi 3 mesi: € …
Pagamenti ultimi 3 mesi: € …
Previsione cassa a 3 mesi: € …
Previsione cassa a 6 mesi: € …
Principali rischi: …
Anticipazione di tesoreria: …
Pagamenti straordinari previsti: …
Misure correttive proposte: …
Questa semplificazione è essenziale; un buon sistema informativo non è quello che presenta più numeri; è quello che consente di capire rapidamente quali numeri contano davvero.
Considerazioni conclusive
Il Piano annuale dei flussi di cassa rappresenta il punto di arrivo di un’evoluzione che ha progressivamente trasformato la cassa da semplice momento contabile a variabile strategica della gestione.
La sua funzione può essere sintetizzata in quattro parole: prevedere, monitorare, correggere, prevenire.
Prevedere i flussi significa stimare realisticamente incassi e pagamenti; monitorare significa confrontare periodicamente previsioni e dati effettivi; correggere significa aggiornare il Piano quando le condizioni cambiano.
Prevenire significa utilizzare le informazioni disponibili per evitare che una tensione di liquidità si trasformi in ritardi nei pagamenti o in squilibri finanziari.
Il PAFC deve quindi essere letto in modo coordinato con:
- bilancio di previsione;
- principio della competenza finanziaria potenziata;
- art. 183, comma 8, TUEL;
- gestione dei residui;
- FCDE;
- FPV;
- SIOPE;
- gestione della cassa vincolata;
- anticipazione di tesoreria;
- disciplina della tempestività dei pagamenti.
La Corte dei conti, nel questionario 2026, considera espressamente il PAFC, la sua coerenza con le previsioni di cassa, il confronto con i dati SIOPE e la partecipazione dei responsabili dei servizi alla programmazione dei pagamenti.
Ne deriva una conclusione di carattere generale: “Il PAFC non dovrebbe essere concepito come un documento aggiuntivo rispetto al bilancio, ma come il dispositivo operativo attraverso il quale l’ente traduce le proprie previsioni finanziarie in un calendario realistico di incassi e pagamenti.”
La qualità del bilancio di previsione si misura quindi anche nella qualità della sua programmazione di cassa.
E, parallelamente, la qualità della gestione finanziaria si misura nella capacità dell’ente di mantenere nel tempo la coerenza tra: obbligazioni assunte → esigibilità → pagamenti → incassi → liquidità disponibile.
In quest’ottica, il Piano annuale dei flussi di cassa rappresenta uno degli strumenti più importanti per il passaggio da una contabilità prevalentemente consuntiva a una gestione finanziaria predittiva, nella quale gli squilibri vengono individuati prima che si traducano in concrete difficoltà di pagamento.
Ciò detto, l’analisi dei flussi di cassa negli enti locali non dovrebbe essere relegata alla dimensione meramente contabile.
Essa rappresenta uno strumento di:
- programmazione;
- controllo;
- prevenzione;
- responsabilizzazione;
- coordinamento organizzativo;
- supporto alle decisioni politiche;
- tutela degli equilibri finanziari.
Il principio fondamentale può essere sintetizzato in una formula: competenza per programmare, cassa per governare, residui per capire il passato, previsione dei flussi per governare il futuro.
Naturalmente, questa formula non significa che la competenza finanziaria perda importanza. Al contrario, la contabilità armonizzata impone di mantenere la corretta imputazione delle obbligazioni e degli accertamenti secondo le regole previste.
Significa, piuttosto, che la competenza da sola non è sufficiente per governare la liquidità.
Il bilancio dice quanto l’ente prevede di acquisire e spendere; la cassa dice quanto è effettivamente entrato e uscito; il cash flow forecast aggiunge la dimensione decisiva: quanto entrerà e quanto uscirà, e soprattutto quando.
E’ questa terza dimensione che consente di trasformare la contabilità da strumento prevalentemente consuntivo in strumento di governo prospettico.
La gestione finanziaria di un ente locale dovrebbe quindi essere concepita come un sistema nel quale bilancio, tesoreria, riscossione, programmazione degli investimenti e pagamenti costituiscono parti di un unico processo: da questa prospettiva, il monitoraggio della cassa non rappresenta un adempimento ulteriore.
E’ una vera e propria infrastruttura decisionale.
L’amministratore che conosce soltanto il bilancio conosce la dimensione autorizzatoria della propria amministrazione; il responsabile finanziario che conosce anche i flussi conosce la dimensione finanziaria; l’amministrazione che integra entrambe le informazioni dispone, invece, di una capacità di governo molto più completa.
La sfida dei prossimi anni dovrebbe pertanto consistere nel passaggio da una gestione della cassa reattiva, nella quale si interviene quando la liquidità comincia a scarseggiare, a una gestione predittiva, nella quale le tensioni vengono individuate con sufficiente anticipo.
In definitiva, il vero obiettivo non è semplicemente avere “più cassa”; è avere la cassa giusta, nel momento giusto, per pagare ciò che l’ente deve pagare, senza compromettere gli equilibri futuri.
Ed è proprio questa capacità di previsione che dovrebbe diventare uno degli indicatori qualitativi della buona amministrazione finanziaria locale.
TABELLA DI CONFRONTO: COMPETENZE SUL PIANO DEI FLUSSI DI CASSA
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Attività/Adempimento |
Organo di Gestione (Amministratori/Responsabili |
Organo di controllo (Revisori dei Conti) |
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Organi di governo – Sindaco/Presidente, Giunta, Consiglio |
Indirizzo politico-amministrativo e programmazione. |
Definiscono gli indirizzi e approvano gli strumenti di programmazione e bilancio; assumono le decisioni che determinano effetti finanziari significativi; monitorano le condizioni complessive di equilibrio dell’ente. Responsabilità politico-amministrativa per le scelte di indirizzo; non sostituiscono i responsabili della gestione nelle attività gestionali. |
|
Redazione e predisposizione |
Elaborato dai Responsabile Finanziario con il supporto dei vari servizi sui modelli ministeriali. |
Nessuna (compito gestionale) |
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Approvazione iniziale |
Delibera di Giunta entro il 28 febbraio di ogni anno. |
Verifica formale della presenza dell’atto e della sua tempestività. Vigila sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione; esprime pareri nei casi previsti; verifica gli equilibri; effettua controlli sulla gestione finanziaria e sulla corretta rappresentazione dei dati. Responsabilità connessa all’attività di vigilanza e ai pareri espressi nell'ambito delle proprie attribuzioni. |
|
Aggiornamenti periodici |
Determina trimestrale del Responsabile Finanziario comunicata alla Giunta. |
Esame dei flussi e monitoraggio della coerenza trimestrale durante le verifiche ordinarie di cassa. |
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Monitoraggio sul campo |
Monitoraggio quotidiano dei mandati, delle reversali e dei tempi di pagamento. |
Controllo di corrispondenza tramite la piattaforma Anagrafe SIOPE e verifiche di tesoreria. |
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Tesoriere |
Esecuzione materiale dei flussi monetari. |
Riscuote le entrate, esegue i pagamenti, custodisce le disponibilità dell’ente, gestisce il conto di tesoreria e le eventuali anticipazioni nei limiti di legge; rende il conto della gestione. Responsabilità derivante dalla convenzione di tesoreria e dalla normativa applicabile alle operazioni effettuate. |
|
Segretario comunale/provinciale |
Coordinamento giuridico-amministrativo e supporto al sistema dei controlli. |
Svolge le funzioni previste dalla legge e dallo statuto; partecipa, secondo l’organizzazione dell’ente, al sistema dei controlli interni e al coordinamento dell’attività amministrativa. Responsabilità riferita alle funzioni proprie e a quelle eventualmente attribuite. |
