Il divieto di azioni esecutive individuali e la sospensione del corso degli interessi nella procedura di dissesto dell'Ente locale: questione di legittimità costituzionale

Il divieto di azioni esecutive individuali e la sospensione del corso degli interessi nella procedura di dissesto dell'Ente locale: questione di legittimità costituzionale

Abstract; l'art. 248 comma 2 D.lgs, 267/2000 (TUEL), nella parte in cui prevede che i creditori dell'Ente locale non possano esercitare azioni esecutive individuali fin quando non sia terminata la procedura di liquidazione, deve ritenersi costituzionalmente legittimo, in quanto coerente con le norme contenute nell'art. 255 commi 6 e 9 TUEL, ed anche per i seguenti motivi: ove venisse eliminato il divieto di azioni esecutive individuali, non vi sarebbe più alcuna differenza tra tra i crediti prededucibili, ossia quelli che per legge possono essere soddisfatti al di fuori della procedura, e gli altri crediti; lo stesso art. 248 comma 2 prevede che la singola procedura esecutiva si estingue anche nel caso in cui il Giudice abbia riconosciuto come fondate le istanze proposte dal creditore, e quindi un'eventuale riattivazione delle azioni esecutive individuali sarebbe in contrasto con la suddetta estinzione.

Article 248, paragraph 2 of Legislative Decree No. 267/2000 (TUEL), in the part where it provides that the creditors of the local authority cannot exercise individual enforcement actions until the liquidation procedure is completed, must be considered constitutionally legitimate, as it is consistent with the provisions contained in Article 255, paragraphs 6 and 9 of the TUEL, and also for the following reasons: if the prohibition on individual enforcement actions were removed, there would no longer be any difference between the preferred claims, that is, those which by law may be satisfied outside the procedure, and other claims; Article 248, paragraph 2 further provides that the individual enforcement procedure is extinguished even in the event that the Judge has recognized as well-founded the claims made by the creditor, and therefore any reactivation of individual enforcement actions would be in conflict with the aforementioned extinction.

L'art. 248 comma 4 TUEL, nella parte in cui prevede che i crediti ammessi al passivo non producono più interessi dalla data della deliberazione di dissesto e sino all'approvazione del rendiconto, deve ritenersi costituzionalmente illegittimo per contrasto con gli artt. 1282, 1283 e 1207 c.c., nonché con l'art. 222 comma 2 TUEL.

Article 248, paragraph 4 of the Consolidated Law on Local Authorities (TUEL), in the part where it provides that credits admitted to the liabilities no longer accrue interest from the date of the resolution of financial distress until the approval of the financial statement, must be considered constitutionally illegitimate due to conflict with Articles 1282, 1283, and 1207 of the Civil Code, as well as with Article 222, paragraph 2 of the TUEL.

L'art. 78 del D.L. 112/2008, nel disciplinare le "Disposizioni urgenti per Roma capitale", prevede che, per tutte le obbligazioni contratte adal Comune di Roma anteriormente alla data di emanazione del decreto ministeriale di nomina, da parte del Presidente del Consiglio, del Commissario Straordinario "per la ricognizione della situazione economico-finanziaria del comune e delle società da esso partecipate", debbano essere applicate le norme contenute negli artt. 248 commi 2, 3 e 4 e 255 comma 12 del D.lgs. 267/2000 (TUEL).

L'art. 248 comma 2 TUEL stabilisce che "dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all'approvazione del rendiconto di cui all'articolo 256 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell'ente per i debiti che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione".  A sua volta l'art. 256 stabilisce che l'organo straordinario della liquidazione è tenuto ad approvare il rendiconto della gestione "entro il termine di sessanta giorni dall'ultimazione delle operazioni di pagamento".

Lo stesso art. 248, al comma 4, stabilisce che "dalla data della deliberazione di dissesto e sino all'approvazione del rendiconto di cui all'articolo 256 i debiti insoluti a tale data e le somme dovute per anticipazioni di cassa già erogate non producono più interessi".

L'art. 255 comma 12 TUEL stabilisce che "nei confronti della massa attiva … non sono ammessi sequestri o procedure esecutive. Le procedure esecutive eventualmente intraprese non determinano vincoli sulle somme".

La Cassazione Sezione Terza Civile, con ordinanza interlocutoria n. 6538 del 19.03.2026, ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 24 e 117, primo comma, Cost. - quest’ultimo in relazione agli artt. 1 del Protocollo addizionale 1 alla CEDU e 6, § 1, della medesima Convenzione -, la "questione di legittimità costituzionale dell’art. 78, comma sesto, del d.l. n. 112 del 2008 (conv. con modif. dalla l. n. 133 del 2008), nella parte in cui - prevedendo, per i creditori del Comune di Roma e con riguardo a fatti ed atti anteriori al 28 aprile 2008, il divieto di iniziare o proseguire azioni esecutive individuali e l’esclusione della maturazione di interessi per tutta la durata della procedura di risanamento e liquidazione dalla stessa legge instaurata, senza contemplare un termine finale - determina, in combinato disposto con la successiva disciplina, una limitazione all’esercizio dell’azione esecutiva suscettibile di conculcare il diritto nella sua stessa sostanza, senza rispettare un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo prefisso".

• Per quanto riguarda il divieto di azioni esecutive individuali, la questione è stata sollevata in quanto non è dato sapere quando termineranno le "operazioni di pagamento" dalla cui cessazione decorre il termine dei 30 gg., previsto dall'art. 256 TUEL, per l'approvazione del rendiconto da parte dell'organo straordinario della liquidazione. La Sezione remittente evidenzia, infatti, quanto segue: "la possibilità di una procedura di accertamento e liquidazione del credito verso un ente pubblico che abbia durata indeterminata o sine die può configurare un’ipotesi di sostanziale espropriazione del credito, essendo noto che il soddisfacimento in un termine irragionevole o addirittura senza termine equivale al non soddisfacimento e lede il diritto di difesa"; "la possibilità di accesso alla giustizia del creditore non può essere procrastinata fino ad una data futura che dipende dall’attività di una commissione amministrativa indipendente, anche perché la celerità della procedura dinanzi a tale organo sfugge completamente al controllo del creditore stesso".

La stessa Sezione, poi, richiamando il divieto di azioni esecutive individuali previsto dal Codice della crisi d'impresa (CCI), evidenzia che mentre in quest'ultimo ambito è previsto l'istituto della esdebitazione, per effetto del quale il credito diviene definitivamente inesigibile, invece nelle procedure di dissesto di Enti locali l'istituto della esdebitazione non opera, ed è proprio tale inoperatività a giustificare, a giudizio della Sezione, "l’esigenza, per il creditore insoddisfatto, di ottenere al più presto tutela esecutiva davanti all’autorità giudiziaria".

La esdebitazione, disciplinata dagli artt. 278 - 283 del CCI, "consiste nella liberazione dai debiti e comporta la inesigibilità dal debitore dei crediti rimasti insoddisfatti nell'ambito di una procedura". Essa, pertanto, costituisce, nella sostanza, una "remissione del debito", prevista dagli artt. 1236 – 1240 c.c. .

Il ragionamento della Sezione sembra essere il seguente: nelle procedure di dissesto, siccome non vi è la possibilità che i creditori liberino definitivamente il debitore (esdebitazione), essi debbono poter agire individualmente; quindi la facoltà di esercitare – una volta decorso un termine ragionevolmente breve dall'avvio della procedura di dissesto e quindi un termine che deve essere individuato con precisione, non potendo esso essere "incerto" (qual è invece quello della "ultimazione delle operazioni di pagamento" di cui all'art. 256 TUEL) – azioni esecutive individuali, dipende dal fatto che non è prevista una "remissione del debito" da parte dei creditori: questi ultimi, poiché non possono rinunciare ad esigere il credito, debbono, coerentemente, ritenersi legittimati anche a riprendere il libero esercizio delle azioni esecutive individuali nel caso in cui le attività di liquidazione dei beni dell'Ente e di ripartizione dell'attivo non siano compiuti entro e non oltre una "certa" data.

Invece, nelle procedure di liquidazione giudiziale aventi ad oggetto crediti vantati verso soggetti privati (e non quindi nei confronti di Enti pubblici), il divieto di azioni esecutive individuali trova la propria ratio nel fatto che qui i creditori hanno la facoltà di rimettere il debito: essi, se possono rinunciare ad esigere il credito, potranno rinunciare anche ad agire individualmente contro il debitore prima ancora che la procedura concorsuale sia terminata.

In merito a tale aspetto, peraltro, è da rilevare che nella liquidazione giudiziale aventi ad oggetto crediti vantati verso soggetti privati, il divieto di azioni esecutive individuali sussiste soltanto "salvo diversa disposizione della legge" (art. 150 CCI): nelle procedure che non riguardino crediti vantati verso un Ente pubblico, vi può essere una norma la quale stabilisce che tali azioni possano essere esercitate pure quando la liquidazione non si è ancora conclusa. E ciò quindi, in un'ottica di "par condicio creditorum", rafforza ancor di più la necessità, evidenziata dalla Sezione, che i creditori dell'Ente pubblico possano esecitare le medesime azioni ancor prima che siano terminate le operazioni di pagamento ex art. 256 TUEL, esattamente al pari di ciò che è consentito ai creditori dei soggetti privati. Pertanto tale facoltà deve ricollegarsi non solo (e non tanto) alla mancanza, nell'ambito della procedura di dissesto, dell'istituto della esdebitazione, ma anche (e soprattutto) al fatto che, nelle procedure di liquidazione giudiziale aventi ad oggetto crediti verso privati, la legge possa prevedere una deroga al divieto di esercitare le suddette azioni.

Tutto ciò premesso, va tuttavia rilevato che nella procedura di dissesto l'organo straordinario di liquidazione (e quindi l'Ente pubblico) ha delle possibilità di incrementare la massa attiva, ossia la liquidità necessaria per il soddisfacimento dei creditori, che invece il privato nella liquidazione giudiziale non ha. Il suddetto organo, infatti, può alienare i beni dell'Ente anche "in deroga a disposizioni vigenti che attribuiscono specifiche destinazioni ai proventi derivanti da alienazioni di beni" (art. 255 comma 9 TUEL); inoltre, può fruire del contributo dello Stato per quanto riguarda la contrazione del mutuo con la Cassa DD.PP. destinato specificamente al risanamento dell'Ente, senza che a quest'ultimo si applichino i limiti normalmente previsti per gli Enti che si trovino in situazioni di indebitamento (art. 255 comma 6 TUEL). Il debitore sottoposto a liquidazione giudiziale, invece, non ha accesso a tali strumenti: infatti egli può essere ammesso a contrarre finanziamenti prededucibili, ma si tratta di prestiti che dovrà comunque rimborsare, eventualmente anche cedendo in garanzia (pegno od ipoteca) beni propri oppure cedendo propri crediti. Pertanto, visto il potere di accumulo di liquidità di cui gode l'organo straordinario di liquidazione nella procedura di dissesto, riconoscere ai creditori il potere di esercitare comunque azioni esecutive individuali, potrebbe risultare eccedente rispetto a quelle che sono le già di per sé elevate possibilità di soddisfacimento insite nella procedura stessa. Sotto questo aspetto, quindi, al contrario di quanto ritenuto dalla Sezione remittente, non sembrerebbero esservi dubbi sulla legittimità del divieto di tali azioni, previsto dall'art. 248 comma 2 TUEL.

Inoltre, rovesciando il principio adottato dalla Sezione remittente, si potrebbe ritenere quanto segue: il fatto che nella procedura di dissesto non sia prevista la liberazione del debitore Ente pubblico (esdebitazione), non implica che i creditori siano legittimati ad esercitare le azioni esecutive individuali allo scadere di una certa data; tale fatto implica, al contrario, che essi debbano necessariamente attendere l'ultimazione, da parte dell'organo straordinario di liquidazione, delle operazioni di pagamento, in quanto la suddetta procedura "apre il concorso dei creditori" esattamente al pari della liquidazione giudiziale, e tale "concorso" impedisce, per sua stessa natura, che ciascun creditore possa agire autonomamente per soddisfare le proprie ragioni fin quando non siano scaduti i termini della medesima. Se così non fosse, non vi sarebbe più alcuna differenza tra i crediti prededucibili, ossia quelli che per legge possono essere soddisfatti al di fuori della procedura, e gli altri crediti: anche questi ultimi, infatti, poiché verrebbero azionati tramite ricorsi individuali, sarebbero soddisfatti al di fuori della procedura, la quale, pertanto, non avrebbe più, a quel punto, alcuna ragion d'essere.

Vero è che, ai sensi dell'art. 1 comma 1 del CCI, dal concetto di "debitore" sono espressamente esclusi sia lo Stato che gli altri Enti pubblici. Di conseguenza, si potrebbe ritenere che gli effetti vincolanti derivanti dal concorso dei creditori, i quali sono propri della liquidazione giudiziale, non possano essere gli stessi che derivano dalla procedura di dissesto disciplinata dal TUEL, e che pertanto quest'ultima possa, legittimamente, lasciare maggiore spazio alle iniziative giudiziali individuali dei singoli creditori.

Però è anche vera un'altra cosa, ossia che l'art. 248 comma 2 TUEL prevede l'estinzione di ufficio delle "procedure esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'ente" e di quelle nelle quali tale opposizione "benché proposta è stata rigettata". Tale estinzione comporta l'inserimento nella massa passiva dell'importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese. Ebbene, l'osservazione è la seguente: se i processi esecutivi instaurati in precedenza dai singoli creditori si estinguono, a beneficio della procedura concorsuale di dissesto, anche nel caso in cui l'opposizione proposta dall'Ente debitore sia stata rigettata, e quindi in mancanza di una rinuncia agli atti esecutivi da parte del singolo creditore, a maggior ragione quest'ultimo non potrà intraprendere alcuna azione esecutiva fin quando la suddetta procedura è ancora in corso. Se la singola procedura esecutiva non può proseguire neanche nel caso in cui il Giudice abbia dichiarato infondate le istanze dell'Ente debitore e perciò neanche laddove il medesimo abbia riconosciuto come fondate quelle proposte dal creditore, non si vede su che basi quest'ultimo possa riacquisire, a procedura di dissesto in corso, il libero esercizio dell'azione giudiziaria esecutiva individuale: una simile "ripresa" entrerebbe in contraddizione con la suddetta estinzione.

A parere di chi scrive, quindi, non semrbano esservi i presupposti per una declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 248 comma 2 TUEL, nella parte in cui prevede che, fino all'approvazione del rendiconto da parte dell'organo straordinario di liquidazione, sono vietate le azioni esecutive individuali.

• Per quanto riguarda il principio per cui i crediti ammessi alla procedura di dissesto non producono più interessi fino all'approvazione del rendiconto di cui all'art. 256 TUEL, si evidenzia quanto segue.

Si potrebbero, in teoria, richiamare gli artt. 8 comma 5, 76 comma 5 e 268 comma 5 del CCI, a norma dei quali il corso degli interessi (legali o convenzionali) è sospeso "fino alla chiusura della procedura", laddove tuttavia restano comunque esclusi da tale sospensione i "crediti garantiti da ipoteca, da pegno o privilegio". La domanda da porsi è quindi la seguente: i crediti vantati verso Enti pubblici (nel caso di specie, il Comune) si possono considerare come assistiti da "prelazione"? Ciò in quanto, in caso affermativo, si potrebbe ritenere che, per parità di trattamento rispetto ai crediti vantati verso privati (nei riguardi dei quali gli interessi continuano a correre indipendentemente dall'apertura della liquidazione), anche sui crediti verso Enti pubblici debbano continuare a correre gli interessi indipendentemente dall'apertura della procedura di dissesto. L'art. 2752 c.c. prevede che, sui beni mobili del debitore, abbiano privilegio generali i crediti "dello Stato" per imposte, pene pecuniarie e soprattasse, e non anche i crediti "verso lo Stato". Se ne dovrebbe quindi desumere che questi ultimi crediti, siccome non sono assistiti da prelazione, debbano ricevere lo stesso trattamento – ossia sospensione del corso degli interessi – che viene applicato dal CCI ai crediti senza prelazione verso privati.

Tuttavia, l'art. 2776 c.c., all'ultimo comma, stabilisce che i crediti "dello Stato" sono sì preferiti rispetto ai crediti chirografari, ma "dopo i crediti" indicati dagli artt. 2751 e 2751 bis c.c., e cioè, tra gli altri, anche i crediti retributivi dei lavoratori subordinati (art. 2751 bis lett. A), per tali dovendosi intendere pure quelli "verso lo Stato e gli altri Enti pubblici". Di conseguenza, anche questi ultimi crediti debbono, in realtà, considerarsi come assistiti da cause di prelazione, e pertanto ad essi dovrebbe essere riservato il medesimo trattamento – ossia continuità del corso degli interessi – previsto dal CCI per i crediti con prelazione vantati verso i privati. Quindi, l'ordinanza di rimessione appare, sotto questo aspetto, fondata.

Anche in tal caso, tuttavia, all'applicabilità del CCI è di ostacolo il fatto che, ai sensi dell'art. 1 comma 1 di quest'ultimo, dal concetto di "debitore" sono espressamente esclusi lo Stato e gli enti pubblici. Di conseguenza, la tesi sopra esposta – secondo cui, siccome nella liquidazione giudiziale gli interessi sui crediti privilegiati continuano a correre, lo stesso vale anche per gli interessi sui crediti verso gli Enti locali in quanto anche i crediti verso lo Stato godono di privilegio (art. 2751 bis lett. A c.c.) – appare difficile da sostenere.

Proviamo, allora, ad inquadrare la questione sotto un profilo esclusivamente civilistico.

Ai sensi dell'art. 1282 c.c., gli interessi sono prodotti "di pieno diritto" da crediti i quali siano "liquidi ed esigibili". Un credito diviene "esigibile" quando la sua riscossione non è più subordinata né a condizioni né a termini. L'apertura della procedura di dissesto, poiché si verifica a seguito della constatata impossibilità dell'Ente locale di procedere al pagamento dei debiti alle scadenze pattuite, sancisce la piena "esigibilità" dei rispettivi crediti. La esclusione del corso degli interessi, prevista dall'art. 248 comma 4 TUEL, è in contrasto con la "esigibilità" del credito: se quest'ultima genera interessi "di pieno diritto", e quindi comporta il "correre" di questi ultimi, non si capisce perché tale decorrenza debba poi, al tempo stesso, rimanere "esclusa". Non a caso il CCI – ferma restando la sua non applicabilità quando il debitore è lo Stato od altro Ente pubblico – prevede che il corso degli interessi sia "sospeso ai soli effetti del concorso" tra creditori.

Inoltre, ai sensi dell'art. 1207 c.c., quando il creditore è in mora, il debitore non è più tenuto al pagamento degli interessi. la esigibilità di questi ultimi è quindi impedita dal ritardo con il quale il creditore si è attivato per la riscossione del credito. Proprio per questo, però, allora, tale esigibilità non dovrebbe essere pregiudicata quando, come nella procedura di dissesto ex art. 248 comma 2 TUEL, non soltanto il creditore non è stato in mora ma addirittura si è dovuta aprire, nei confronti del debitore Ente locale, una procedura di dissesto, per conclamata incapacità di quest'ultimo di adempiere regolarmente alle proprie obbligazioni.

L'unico caso in cui la decorrenza degli interessi viene esclusa è quello dell'anatocismo (art. 1283 c.c.), ossia della produzione di interessi che sono a loro volta generati da interessi maturati precedentemente, anziché dal credito principale. Nel caso della procedura di dissesto TUEL, invece, gli interessi "sospesi" sono quelli derivanti dal credito, e non da interessi precedenti, e pertanto tale sospensione finisce con il parificare tali interessi a quelli che sono oggetto del divieto di anatocismo.

A ciò si aggiunga anche questa ulteriore considerazione.

L'art. 222 comma 2 TUEL prevede che gli interessi sulle anticipazioni effettuate dal tesoriere decorrono non dalla data in cui le somme sono state erogate dal tesoriere ma dalla data di "effettivo utilizzo delle somme".

La esigibilità del pagamento degli interessi è determinata dal concreto impiego delle suddette somme e cioè dall'utilizzo materiale del credito concesso: fino a che tale impiego non si verifica, tale esigibilità resta "esclusa". Nel caso della procedura di dissesto, la esigibilità degli interessi è data dal fatto stesso che quest'ultima è stata aperta, ossia dal fatto che è stato riscontrata l'incapacità dell'Ente locale di provvedere al pagamento dei correlativi crediti, i quali sono venuti a scadere e pertanto, ex art. 1282 c.c., hanno generato interessi. Nel caso ex art. 222 TUEL, gli interessi si generano da quando il credito principale è stato utilizzato; nel caso ex art. 248 comma 4, essi si producono da quando il credito principale è scaduto, ragion per cui si è aperto il concorso con altri creditori. Non si vede il motivo per cui, nel primo caso, gli interessi debbano essere esclusi fin quando non si è verificato il presupposto (utilizzo del credito principale) per la loro esigibilità, mentre, nel secondo caso, debbano essere esclusi nonostante che si sia verificato il presupposto (scadenza del credito principale) previsto per la loro esigibilità.

Pertanto, a parere di chi scrive, appaiono sussistere i presupposti per una declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 248 comma 4 TUEL nella parte in cui prevede che i crediti maturati nei confronti dell'Ente locale non producono più interessi fino alla conclusione della procedura di dissesto.