Azione di ingiustificato arricchimento anche nel caso in cui il contratto sia nullo per mancanza della forma scritta: esperibilità da parte della PA; limiti (residualità dell'azione)

Azione di ingiustificato arricchimento anche nel caso in cui il contratto sia nullo per mancanza della forma scritta: esperibilità da parte della PA; limiti (residualità dell'azione)

Abstract: il diritto della PA di esercitare contro il privato l'azione di arricchimento ingiustificato ex art. 2041 c.c., non è precluso dal fatto che il contratto, dal quale tale azione deriva, non è stato concluso in forma scritta, e ciò sia perché l'obbligo della PA di stipulare i contratti per iscritto non è inderogabile (art. 11 Legge 241/90) sia perché, in base all'art. 31 comma 4 del Codice del Processo Amministrativo (D.lgs. 104/2010), la nullità degli atti è sempre opponibile dalla stessa PA.

Tuttavia, quando il credito vantato dall'Ente pubblico ha ad oggetto i canoni del servizio idrico, la predetta azione, poiché caratterizzata dal principio della residualità (art. 2042 c.c.), non può essere esercitata, in quanto lo stesso Ente già dispone, a tal fine, di una procedura di riscossione disciplinata dalla legge qual è quella contenuta nel D.lgs. 33 del 24.03.2025, ragion per cui l'azione stessa deve considerarsi come "non residuale" e quindi non esperibile.

The right of a public administration to bring an action for unjust enrichment against a private individual pursuant to Article 2041 of the Italian Civil Code is not precluded by the fact that the contract from which such action arises was not concluded in writing. This is both because the obligation of the public administration to stipulate contracts in writing is not mandatory (Article 11 of Law 241/90) and because, pursuant to Article 31, paragraph 4 of the Administrative Procedure Code (Legislative Decree 104/2010), the nullity of deeds can always be invoked by the public administration itself.

However, when the debt claimed by the public administration concerns water service fees, the aforementioned action, characterized by the principle of residuality (Article 2042 of the Italian Civil Code), cannot be exercised, as the public administration already has a collection procedure governed by law for this purpose, such as that contained in Legislative Decree 104/2010. 33 of 03.24.2025, which is why the action itself must be considered "non-residual" and therefore not actionable.

L'art. 2041 c.c. – il quale è inserito nel Libro IV del codice civile, dedicato alle "obbligazioni" – disciplina   l'azione di "arricchimento senza causa" prevedendo che "chi, senza una giusta causa, si è arricchito a danno di un'altra persona è tenuto, nei limiti dell'arricchimento, a indennizzare quest'ultima della correlativa diminuzione patrimoniale".

La mancanza di una "giusta causa" consiste essenzialmente nel fatto che l'arricchimento è stato conseguito in violazione delle norme disciplinanti il rapporto contrattuale oppure senza che sussistessero i presupposti previsti dalla legge ai fini dell'esclusione della punibilità per il fatto commesso (ossia le c.d. "cause di giustificazione" previste dal codice penale, quali: stato di necessità, legittima difesa, adempimento di un dovere od esercizio di un diritto).

In entrambi i suddetti casi, la mancanza coincide con l'inosservanza di norme.

Le Sezioni Unite Civili della Cassazione sono state chiamate a pronunciarsi sulla seguente questione:

se la violazione dell'obbligo della forma scritta – previsto dall'art. 11 della Legge 241/90, sotto pena di nullità, per i contratti della PA – rivesta una gravità tale da impedire a quest'ultima di qualificare come "illecito" (ossia, per l'appunto, "senza giusta causa") l'arricchimento conseguito dal privato e quindi di poter esercitare contro quest'ultimo l'azione ex art. 2041 c.c. .

Le Sezioni, con la sentenza n. 11513 del 28.04.2026, hanno affermato che "la nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma 2, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge".

Per le Sezioni, il fatto che il contratto concluso dalla PA sia nullo per mancanza della forma scritta, non impedisce alla stessa di esercitare l'azione di arricchimento senza giusta causa, in quanto l'assenza di tale requisito non è "così grave" da impedire alla stessa di richiedere al privato il pagamento di un indennizzo per il depauperamento subìto, il quale, nel caso di specie, è consistito nell'omesso pagamento dei canoni del servizio idrico. Il fatto che il contratto con il privato non sia stato concluso per iscritto, non impedisce di qualificare come "illecito" l'arricchimento ottenuto da quest'ultimo.

Il principio affermato dalle Sezioni Unite appare essere fondato sui seguenti motivi:

- l'art. 11 della Legge, nel qualificare come "nullo" il contratto della PA concluso senza la forma scritta, prevede una deroga, e cioè "salvo che la legge disponga altrimenti". Se l'osservanza della suddetta forma costituisse un obbligo di legge inderogabile, la norma sopra citata non lascerebbe, ad altre disposizioni di legge, la facoltà di stabilire che i contratti della PA siano validi anche se non conclusi per iscritto.

Essa, invece, lascia aperta questa possibilità, e pertanto ciò implica che il requisito della forma scritta non costituisce un "principio generale dell'ordinamento".

- Per effetto dell'art. 11 della Legge 241/90, è essenzialmente la PA il soggetto primariamente tenuto alla stipula in forma scritta: infatti, quest'obbligo, se ricadesse sulla PA in una misura uguale, e cioè non superiore, a quella che caratterizza l'obbligo del privato, troverebbe collocazione in una norma del codice civile; il fatto che, invece, esso sia stabilito da una disposizione la quale riguarda il "dover essere" del procedimento amministrativo, indica che è proprio la PA stessa il soggetto tenuto, in via prioritaria, al relativo adempimento.

Ciò premesso, quindi, la domanda da porsi, in tal caso, è la seguente: la PA può esercitare tale azione contro il privato anche quando il contratto, che costituisce il presupposto di tale azione, sia nullo per difetto della forma scritta e tale nullità sia imputabile alla PA stessa?

La PA può chiedere un indennizzo al privato anche quando l'illiceità dell'arricchimento di quest'ultimo è derivata da un comportamento omissivo della PA stessa?

L'art. 31 comma 4 del D.lgs. 104/2010 (Codice del Processo Amministrativo), nel prevedere che "la domanda volta all'accertamento delle nullità previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni", specifica che "la nullità dell'atto può sempre essere opposta dalla parte resistente".

La "domanda" è quella che viene proposta dal privato al fine, appunto, di far dichiarare la nullità dell'atto.

Di conseguenza, la "parte resistente" non può che essere la PA, anche perché non avrebbe senso che fosse quest'ultima a domandare al Giudice di dichiarare nullo un proprio atto: la PA, se accerta che quest'ultimo è illegittimo, lo rimuove utilizzando il potere di autotutela.

Pertanto, si deve ritenere che la PA possa sempre opporre, dinanzi ad una istanza del privato volta a poter godere dei benefici derivanti dall'atto emesso a suo favore, la nullità di quest'ultimo: il fatto che la PA abbia emesso un atto nullo, non le vieta di agire per far valere tale nullità e per rendere quindi l'atto stesso del tutto improduttivo di effetti. Ebbene, la PA, se può invocare la nullità di un atto (o di un contratto) per neutralizzare l'istanza del privato volta ad ottenere i benefici derivanti dall'atto stesso, dovrà ritenersi legittimata anche ad invocare la medesima nullità per esercitare nei confronti del privato un'azione indennitaria, qual è quella prevista dall'art. 2041 c.c. .

Pertanto, la PA può esercitare contro il privato l'azione di arricchimento senza "giusta causa" anche quando il contratto, dal quale tale azione deriva, deve qualificarsi come "nullo" per mancanza della forma scritta, mancanza derivata da un fatto imputabile alla PA stessa (ossia violazione dell'art. 11 della Legge 241/90).

Tuttavia, occorre evidenziare quanto segue.

L'art. 2042 c.c. precisa che l'azione di cui sopra "non è proponibile quando il danneggiato può esercitare un'altra azione per farsi indennizzare del pregiudizio subito".

Essa, pertanto, non può essere esercitata nel caso in cui il danneggiato possa conseguire l'indennizzo avvalendosi di altre azioni giudiziali appositamente previste per la fattispecie che ha generato il danno.

Di conseguenza, l'azione ex art. 2041 c.c. è esercitabile solo in via "residuale".

Ebbene, nel caso di specie, l'illiceità dell'arricchimento conseguito dal privato è consistito nella violazione dell'obbligo di pagare i canoni del servizio pubblico idrico.

L'art. 21 ter della Legge 241/90 stabilisce che "ai fini dell'esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l'esecuzione coattiva dei crediti dello Stato".

Tali disposizioni, per quanto riguarda i canoni del servizio idrico, sono contenute nella Legge n. 160 del 27.12.2019, la quale, all'art. 1 comma 792, prevede che l'avviso di accertamento avente per oggetto la riscossione delle entrate patrimoniali deve contenere l'intimazione ad adempiere, entro sessanta giorni dalla notifica, all'obbligo del pagamento degli importi in essi indicati. Decorsi questi 60 gg., si procede ad esecuzione forzata, senza che sia necessaria la preventiva notifica della cartella di pagamento e dell'ingiunzione fiscale di cui al testo unico delle disposizioni di legge relative alla procedura coattiva per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici, dei proventi di Demanio pubblico e di pubblici servizi e delle tasse sugli affari, di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639. La lettera F) del comma 792 prevede che gli Enti locali si avvalgono, ai fini della riscossione coattiva, delle norme di cui al titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n.  602. Tale DPR è stato abrogato, con effetto a partire dal 01.01.2026, dal nuovo "Testo Unico in materia di versamenti e di riscossione" (D.lgs. 33 del 24.03.2025).

Di conseguenza, in realtà, l'Ente locale già dispone, al fine di riscuotere i canoni del servizio idrico, di una procedura disciplinata dalla legge, per l'appunto quella del Testo Unico, e quindi, in base al principio della residualità dell'azione di ingiustificato arricchimento stabilito dall'art. 2042 c.c., tale azione non dovrebbe poter essere esercitata.

Pertanto, ciò che suona "strano" nella pronuncia in esame è questo.

Le Sezioni Unite, da un lato, rivendicano esse stesse la rilevanza del requisito della sussidiarietà di cui all'art. 2042 c.c., evidenziando come il medesimo "abbia una portata più complessa e articolata di quella che si ricava dal dato letterale dell’art. 2042 c.c., poiché chiama in gioco le esigenze di stabilità delle disciplina evocate dalla pronuncia n. 33954/2023, che ha chiarito che l’art. 2042 c.c. è diretto a garantire la certezza dei rapporti giuridici e ad evitare l’elusione dei limiti posti all’esercizio delle azioni principali o duplicazioni di tutela e che è precluso il cumulo tra i diversi rimedi in funzione integrativa o complementare della tutela principale o il concorso alternativo tra le azioni".

Esse, però, dall'altro lato, anziché affermare che l'azione ex art. 2041 c.c. non è proponibile, per difetto di sussidiarietà (art. 2042 c.c.), in quanto la PA ha già, a sua disposizione, lo strumento della procedura di riscossione coattiva disciplinata dal Testo Unico versamenti e riscossione, affermano che la suddetta azione non è proponibile, per difetto di sussidiarietà (art. 2042 c.c.), in quanto l'Ente pubblico danneggiato può esercitare l'azione di ripetizione d'indebito di cui all'art. 2033 c.c. . Esse, dopo aver constatato che l’impossibilità del ricorrente di provvedere alla restituzione in natura dei quantitativi di acqua consumati impediva il ricorso all’azione di ripetizione da parte dell’amministrazione, dichiarano, proprio per questa ragione, che l'azione di arricchimento ingiustificato è l’unico rimedio esperibile per eliminare l’impoverimento e perciò la considerano come esperibile.

In pratica, secondo il ragionamento delle Sezioni Unite, la disciplina principale la quale osta all'esperibilità dell'azione (residuale) dell'arricchimento senza causa, è rappresentata non dal Testo Unico versamenti e riscossione, ma, esclusivamente, dall'azione di ripetizione d'indebito: il Testo Unico non viene nemmeno preso in considerazione, anche se è proprio quest'ultimo a costituire la disciplina di riferimento per la riscossione delle entrate patrimoniali dell'Ente locale, nell'ambito delle quali rientrano anche i canoni del servizio idrico.

Si potrebbe, inoltre, fare la seguente considerazione.

L'azione di arricchimento ingiustificato è soggetta al termine ordinario di prescrizione decennale, il quale decorre da quando il diritto all'indennizzo può essere fatto valere, ossia dal giorno dell'effettivo verificarsi del vantaggio patrimoniale e del correlativo impoverimento. Naturalmente, se l'Ente creditore entro tale termine non compie atti interruttivi della prescrizione, il diritto alla riscossione si estingue.

Invece, in base all'art. 1 commi 4 -11 della Legge di Bilancio 2018 - come modificata dalla Legge di Bilancio 2020 (Legge n. 160/2019) - il termine di prescrizione dei canoni idrici, a partire dall'anno 2020, è passato da 5 (cinque) anni a 2 (due) anni.

Ebbene, ritenere – come sembrano fare le Sezioni Unite nella decisione in commento – che l'Ente locale, al fine di riscuotere i canoni del servizio idrico, possa esperire l'azione di arricchimento senza giusta causa, in sostituzione dell'attività di riscossione disciplinata dal Testo Unico, significa esonerare il medesimo (e, con esso, l'Agente della Riscossione) dall'obbligo di rispettare il più breve termine di prescrizione previsto da quest'ultimo. In questo modo, consentendo all'Ente locale di esercitare l'azione di arricchimento senza causa di cui all'art. 2041 c.c. – che, è doveroso ribadirlo, è puramente "residuale" – gli si permette di "aggirare" il (più breve) termine prescrizionale previsto dalla disciplina "principale", che è appunto quella contenuta nel Testo Unico.

Pertanto, la decisione delle Sezioni Unite è condivisibile per quanto riguarda il principio secondo cui la mancata conclusione del contratto con la forma scritta non preclude alla PA di esercitare l'azione di arricchimento ingiustificato ex art. 2041 c.c., ma non è condivisibile nella parte in cui afferma che, in materia di riscossione dei canoni del servizio idrico, la suddetta azione può esperita (in via residuale, come previsto dall'art. 2042 c.c.) a motivo del fatto che non sussistono i presupposti previsti affinchè l'Ente possa esercitare la ("principale") azione di ripetizione d'indebito. Non è condivisibile in quanto nel caso di specie la disciplina "principale" è costituita non dall'azione di ripetizione, ma, esclusivamente, dalla procedura disciplinata dal Testo Unico versamenti e riscossione (D.lgs. 33 del del 24.03.2025)