La riforma costituzionale dell’ordinamento della Repubblica

24 Maggio 2016

La riforma costituzionale dell’ordinamento della Repubblica

Il 12 aprile 2016 la Camera dei Deputati ha definitivamente approvato l’Atto Camera 2613-D, già Atto Senato 2224, recante “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”. L’approvazione nella c.d. “sesta lettura” (ben sei sono stati infatti i passaggi parlamentari di questo disegno di legge costituzionale[1]) è avvenuta per preciso dettato costituzionale, poiché l’articolo 138 della Costituzione richiede la c.d. approvazione “doppia conforme” per i disegni di legge di riforma costituzionale (in luogo della consueta approvazione conforme delle due Assemblee parlamentari per i disegni ed i progetti di legge ordinaria). La legge in argomento, essendo stata approvata dalla maggioranza dei membri delle Camere inferiore ai due terzi, potrà essere sottoposta a referendum popolare confermativo, se richiesto da un quinto dei membri di una Camera, o cinquecentomila elettori, o cinque Consigli regionali[2].

L’articolato interviene sulla parte II della Costituzione (ordinamento della Repubblica), modificando le parti relative a:

- titolo I: il Parlamento, le Camere e la formazione delle leggi;

- titolo II: il Presidente della Repubblica;

- titolo III: il Governo, la PA, il CNEL;

- titolo V: le Regioni, le Provincie e i Comuni;

- titolo VI: la Corte Costituzionale.

Le modifiche di maggiore interesse riguardano tre macro settori, così individuabili:

- superamento del bicameralismo perfetto e riparto della competenza legislativa;

- composizione, elezione e funzioni del Senato;

- competenza legislativa delle Regioni;

A margine si evidenzia che il testo prevede anche la soppressione del CNEL (mediante abrogazione dell’articolo 99 della Costituzione) e di ogni riferimento alle Provincie presente nella Carta.

1. Superamento del bicameralismo perfetto e riparto della competenza legislativa

Il principale elemento caratterizzante la riforma costituzionale in discussione è il superamento del bicameralismo perfetto [3] in luogo di un bicameralismo differenziato; questa modifica porta con sé anche la diretta conseguenza di emancipare il Governo dall’attuale complesso rapporto fiduciario intrattenuto contemporaneamente con due Assemblee parlamentari, diverse per elettorato e sistema elettorale.

Alla Camera dei Deputati spetta la titolarità del rapporto di fiducia col Governo, oltre all’esercizio della funzione di indirizzo politico e di controllo sull’operato dell’Esecutivo (articoli 55 e 94 della Costituzione modificati).

Il Senato diviene organo a elezione indiretta e i senatori cessano di avere la rappresentanza della Nazione, in favore di quella delle istituzioni territoriali. Il ridisegnato articolo 67 della Costituzione è stato quindi corretto lasciando in capo ai soli componenti della Camera la rappresentanza della Nazione; tuttavia per i componenti di entrambe le assemblee permane l’assenza di vincolo di mandato, caratteristica che per i senatori può costituire una criticità in ragione del disposto dell’articolo 1 Legge Cost. (modificativo dell’articolo 55 della Costituzione) che vuole, per essi, la rappresentanza delle istituzioni territoriali.

Il ridisegnato procedimento di formazione delle leggi prevede tre tipologie di procedimento legislativo (articolo 70 della Costituzione modificato):

- bicamerale: approvazione di provvedimenti legislativi con convalida dello stesso testo da parte di entrambe le Camere;

- monocamerale: produzione di norme con l’intervento della sola Camera dei Deputati;

- monocamerale “con ruolo rinforzato” del Senato: attività normativa col solo intervento della Camera dei Deputati, ma con ruolo consultivo del Senato dalle cui proposte la Camera può discostarsi solo con maggioranza qualificata[4].

Nell’economia della riforma, la regola è rappresentata da leggi monocamerali[5], rispetto alle quali il Senato ha il potere di formulare proposte emendative non vincolanti, entro dieci giorni dalla ricezione del disegno di legge e su richiesta di un terzo dei suoi componenti. Anche gli annuali disegni di legge di stabilità e bilancio seguono il procedimento monocamerale, con la differenza che:

- il loro esame da parte del Senato avviene in via automatica, ovvero senza la necessaria richiesta di un terzo dei componenti;

- il termine per deliberare le proposte di modifica è elevato a 15 giorni.

Le ipotesi che consentono l’eccezione bicamerale sono tassativamente elencate al comma 1 del citato articolo 70 [6].

Il procedimento monocamerale “con ruolo rinforzato” del Senato prevede infine che la Camera possa discostarsi dalle modifiche proposte dal Senato ad un disegno di legge in esame solo a maggioranza assoluta dei suoi componenti nella votazione finale (articolo 70, comma 4 della Costituzione modificato). Questo particolare procedimento si applica solo nel caso di esercizio della c.d “clausola di supremazia” della legge statale rispetto a quella regionale, introdotta all’articolo 117, comma 4 della Costituzione modificato[7], di cui successivamente si dirà.

Attraverso una modifica all’articolo 71 della Costituzione viene rivista l’iniziativa legislativa: ferme restando le competenze a proporre del Governo e dei singoli membri di Camera e Senato[8], per quella popolare il numero di firme richieste è elevato da 50 mila e 150 mila, ma viene introdotto il principio della garanzia di tempi certi per l’esame e per la deliberazione finale dei disegni di legge di iniziativa popolare. La modifica introduce poi l’istituto, finora sconosciuto, dei referendum propositivi e d’indirizzo, la cui disciplina specifica è rimandata ad apposita legge costituzionale.

Accanto alla citata riforma della funzione legislativa, la legge costituzionale modifica l’articolo 72 nella parte in cui introduce il c.d. “voto a data certa”. La novità prevede che il Governo possa chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni, che un disegno di legge ritenuto dall’Esecutivo “essenziale per l’attuazione del programma di governo” sia iscritto con priorità all’ordine del giorno, ed esaminato definitivamente dalla Camera entro settanta giorni. In tal caso vengono dimezzati i termini previsti dalla riforma per l’esame della proposta di legge da parte del Senato (qualora ne faccia richiesta - articolo 70, comma 3, modificato).

Un altro elemento di novità è dato dalla c.d. “impugnativa diretta preventiva” dei disegni di legge elettorale (articolo 73 della Costituzione modificato), secondo la quale un terzo dei componenti del Senato, o un quarto di quelli della Camera, possono rimettere con ricorso motivato i citati disegni di legge già approvati - ma non promulgati - alla Corte Costituzionale. Ove la Corte ne dichiari (entro 30 giorni) l’incostituzionalità, il provvedimento non può essere promulgato. La novità trova coordinamento con la modifica apportata all’articolo 134 della Costituzione, relativo alle competenze della Corte Costituzionale[9].

Il novellato articolo 74 della Costituzione in materia di rinvio delle leggi alle Camere da parte del Presidente della Repubblica, stabilisce che qualora il rinvio riguardi disegni di legge di conversione di decreti-legge, il tempo massimo di conversione sia elevato a 90 giorni (rispetto ai 60 costituzionalmente previsti dal vigente articolo 77, comma 3).

La riforma interviene anche sull’articolo 77 della Costituzione, “costituzionalizzando” i limiti alla decretazione d’urgenza già tracciati negli anni in leggi di rango ordinario (ad es. L. n. 400 del 1988) ed in numerose pronunce della Corte costituzionale[10]. La modifica prevede il divieto:

- di disciplinare con decreto-legge materie per cui la Costituzione prevede la c.d. “riserva di Assemblea”[11];

- di reiterare con nuovo decreto-legge disposizioni adottate con decreti non convertiti e di ripristinare l’efficacia di norme dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale;

e l’obbligo:

- per il decreto-legge di contenere norme dal contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo;

- per la legge di conversione di contenere disposizioni conformi all’oggetto e alle finalità del decreto.

2. Composizione ed elezione del nuovo Senato.

Secondo il dettato della riforma, il Senato (attualmente composto da 315 membri elettivi cui si aggiungono i senatori a vita) sarà costituito da consiglieri regionali e da sindaci dei comuni della Regione, per un numero complessivo di 95 unità, cui vanno aggiunti gli ex presidenti della Repubblica (senatori di diritto e a vita - articolo 59, comma 1 della Costituzione) e cinque senatori di nomina presidenziale con mandato settennale[12] (articoli 57 e 59, comma 2 della Costituzione modificati). L’articolo 40 della Legge cost. in esame esplicita - al primario fine di dirimere dubbi che il vigente testo costituzionale non chiarisce - che i senatori di nomina presidenziale non possano eccedere, in ogni caso, il numero complessivo di cinque, tenuto conto della permanenza in carica dei senatori a vita già nominati alla data di entrata in vigore di questa legge costituzionale[13]. Si pongono, sul punto, alcuni interrogativi circa la scelta fatta dal legislatore costituzionale di mantenere l'istituto, anziché definitivamente archiviarlo, e per di più con le nuove caratteristiche.

La prima criticità è rilevabile sulla durata dei senatori nominati, corrispondente al numero di anni per cui dura la carica del Presidente che li nomina (sette), quasi che possa ipotizzarsi una sorta di "rapporto fiduciario" col Capo dello Stato.

Si sarebbe forse meglio compresa la presenza dei “Senatori nominati” nella Camera titolare di potere legislativo pieno, anziché nel Senato che “concorre” alla formazione delle leggi nei soli casi e modi stabiliti dalla riforma, sia per consentire alle illustri personalità scelte di porre meglio al servizio della Nazione le rispettive conoscenze, sia per non indebolire la vocazione della camera alta di rappresentanza delle istituzioni territoriali.

Sul punto può solo rilevarsi che i senatori nominati furono eliminati dal testo della legge costituzionale nel corso del dibattito presso la Commissione Affari costituzionali della Camera nel dicembre 2014, ma furono reintrodotti dall'Assemblea nel corso della successiva discussione.

Il novellato articolo 55della Costituzione individua le funzioni del nuovo Senato, tra cui figurano:

- concorso nell’esercizio della funzione legislativa nei casi e modi stabiliti dalla Costituzione;

- concorso nell’esercizio delle funzioni di raccordo tra Stato ed enti locali e tra questi e l’Unione Europea;

- verifica dell’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori;

- concorso nella valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle PA;

- concorso nell’espressione di pareri sulle nomine di competenza del Governo.

Al Senato spetta dunque, tra le altre, una funzione di “raccordo triangolare” tra lo Stato, l’UE e gli enti costitutivi della Repubblica. Viene introdotta la possibilità, per il nuovo Senato, di richiedere l'esame dei disegni di legge già incardinati per l’esame presso la Camera dei deputati in tempi certi (sei mesi), con deliberazione a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

Il sistema usato per l’elezione indiretta dei 95 senatori, espressione delle realtà locali, è il metodo proporzionale: nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiori a due, così come le province autonome di Trento e Bolzano. Si dovrà attendere la legge elettorale del “nuovo Senato” per comprendere come questo sistema “a base due” possa garantire la rappresentanza proporzionale in Senato del partito di opposizione nelle Regioni a ridotta consistenza demografica, e che esprimono quindi due soli senatori[14].

La tabella che segue mostra la suddivisione dei Senatori prevista dalla legge costituzionale fino al prossimo censimento generale della popolazione (per visualizzare la tabella clicca qui) [15]:

La durata del mandato dei Senatori coincide con quella del consiglio regionale che li ha eletti (articolo 57, comma 5 della Costituzione modificato); il Senato diviene quindi un organo a rinnovo parziale, non più sottoposto a scioglimento (procedura riservata ora alla sola Camera dei Deputati). La dipendenza “genetica” dell’ufficio di Senatore dall’incarico elettivo di primo grado determina che, in caso di prematura cessazione delle carica elettiva regionale/locale, l’Assemblea “prend[a] atto” della conseguente decadenza da senatore (articolo 66 della Costituzione modificato). A tal proposito bisogna evidenziare che è riservato un diverso trattamento ai Senatori consiglieri rispetto a quelli espressione dei Sindaci. Infatti, mentre il consigliere regionale eletto è vincolato unicamente alle sorti del Consiglio regionale, il Sindaco, al contrario, è soggetto non solo alla durata del consiglio stesso, ma anche alle dinamiche della carica elettiva locale.

Per i novantacinque Senatori eletti si è posto, inoltre, il problema del doppio incarico (locale e nazionale) e delle difficoltà che possono insorgere nell’espletamento di entrambi. È il problema del cumulo degli incarichi che impone una riflessione sul funzionamento di un organo che, sebbene investito di funzioni di indubbio rilievo, non può contare sulla continuità e stabilità della presenza dei suoi componenti, anche con riferimento al rinnovo costante dei membri dell’Assemblea, dipendente dalle dinamiche politiche territoriali. A tale riguardo, il nuovo articolo 63 della Costituzione (articolo 5 Legge cost.) si arricchisce di un nuovo comma che rinvia al regolamento l’individuazione dei casi in cui l’elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato della Repubblica possono essere limitate in ragione dello svolgimento di funzioni locali.

Vengono infine soppressi i requisiti soggettivi di età per l’elettorato attivo e passivo dell’Assemblea (aver compiuto i 25 anni per votare ed i 40 per essere eletti), attraverso l’abrogazione dell’articolo 58 della Costituzione.

La riforma incide anche sull’articolo 69 della Costituzione, stabilendo che l’indennità parlamentare è limitata ai soli membri della Camera[16].

3. Funzione legislativa delle Regioni.

La riforma rivede sostanzialmente gli elenchi delle materie devolute alla legislazione statale e regionale[17] e introduce un importante elemento di semplificazione nell’ambito del riparto delle competenze legislative, attraverso l’eliminazione della c.d. “competenza concorrente”. Queste novità, per espressa previsione della legge costituzionale, non si applicano alle Autonomie a statuto speciale “fino alla revisione dei rispettivi statuti”: per esse dunque continua ad applicarsi la vigente disciplina costituzionale[18].

L’articolo 31 dell’articolato, nel modificare l’articolo 117 della Costituzione sulla suddivisione delle materie e della relativa competenza legislativa, introduce la c.d. “clausola di supremazia” che consente allo Stato, su proposta del Governo, di intervenire in ambiti non riservati alla sua legislazione esclusiva quando “lo richieda la tutela giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”. Si tratta di una clausola, già presente nell’ordinamento tedesco[19], che - a causa dell’oggettiva imponderabilità delle condizioni poste alla base del suo esercizio - potrebbe ingenerare in fase di prima applicazione il ricorso alla Corte Costituzionale per delinearne effettivamente la portata[20].

L’articolo 30 della riforma modifica il terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione, che nella versione vigente disciplina l’ipotesi di estensione di forme e condizioni particolari e rafforzate di autonomia per le Regioni. A seguito di tali modifiche:

- è ridotto l’ambito delle materie all’interno delle quali possono essere attribuite tali ulteriori forme di autonomia;

- è introdotta una nuova condizione per l’attribuzione della maggiore autonomia all’ente locale, essendo necessario che la regione sia in “condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio”;

- la legge statale attributiva delle ulteriori competenze viene adottata da entrambe le Camere, d’intesa con la regione interessata.

[1] La prima approvazione al Senato è datata 8 agosto 2014; ne è seguita l’approvazione alla Camera con modificazioni il 10 marzo 2015, una successiva approvazione al Senato con modificazioni il 13 ottobre 2015, ed infine le approvazioni “doppie conformi” da parte delle due Assemblee il 11 gennaio 2016 (Camera), 20 gennaio 2016 (Senato) e 12 aprile 2016 (di nuovo Camera).

[2] Art. 138 Cost..

[3] O bicameralismo piuccheperfetto, secondo alcune consuetudini che vogliono le Camere assolutamente identiche nel rapporto con gli altri organi costituzionali (p.es. il Governo presenta ogni anno i disegni di legge di stabilità e bilancio una volta ad una Camera e l’anno successivo all’altra).

[4] V. infra.

[5] Il procedimento legislativo monocamerale si applica anche ai DdL di amnistia, indulto e ratifica dei trattati internazionali (con l’eccezione dei trattati di appartenenza all’UE) – art. 70, comma 3, Cost. modificato.

[6] Ad esempio: le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane, le leggi che determinano i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di senatore.

[7] “Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”. Per un approfondimento sulla “clausola di supremazia” si veda il paragrafo 3.

[8] La riforma ha infatti lasciato invariato l’art. 71, comma 1, Cost..

[9] “All’articolo 134 della Costituzione, dopo il primo comma è aggiunto il seguente: «La Corte costituzionale giudica altresì della legittimità costituzionale delle leggi che disciplinano l’elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica ai sensi dell’articolo 73, secondo comma»”. Così l’art. 13, comma 2, l. cost..

[10] Cfr., ex multiis,C.Cost. n. 360/1996, n. 171/2007, n. 22/2012, n. 32/2014.

[11] Materia elettorale, autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, approvazione di bilanci e consuntivi, ecc. (art. 72, comma 5, Cost.).

[12] E dunque, non più vitalizio.

[13] Non ogni Presidente della Repubblica potrà quindi nominare cinque senatori, ma potrà procedere alla loro nomina solo in ragione dei posti vacanti rispetto al limite massimo.

[14] Di questi, infatti, uno dev’essere scelto tra i sindaci di un comune della Regione interessata, mentre il secondo sarà verosimilmente designato, tra i suoi componenti, dalla maggioranza politica al governo della Regione stessa.

[15] La colonna “seggi da assegnare per regione” indica il numero di senatori eletti tra i consiglieri regionali + il senatore-sindaco.

[16] Il trattamento economico dei Senatori-sindaci/consiglieri regionali è quello spettante per la carica di rappresentanza territoriale rivestita. Non così per i senatori di nomina presidenziale, per i quali non è prevista alcuna indennità. L’indennità parlamentare è mantenuta per i soli senatori Presidenti emeriti della Repubblica e per i senatori a vita attualmente in carica (artt. 9 e 40, comma 5, l. cost.).

[17] Art. 117 Cost.

[18] Art. 39, comma 13, legge costituzionale.

[19] “Bundesrecht bricht Landesrecht” (il diritto federale rompe il diritto dei Länder), così l’art. 31 della Costituzione tedesca.

[20] Di “clausola vampiro” parla A. D’Atena in Luci e ombre della riforma costituzionale Renzi-Boschi, su Rivista dell’Associazione italiana dei costituzionalisti n.2/2015, pag. 14.