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Nomina del RUP a membro delle commissioni di gara

Nota a sentenza TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 25/01/2021 n. 209
commissioni di gara
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L’articolo 77, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (come modificato dall’articolo 46, comma 1, lett. d), del decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56) recita: I commissari non devono aver svolto né possono svolgere alcun'altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta. La nomina del RUP a membro delle commissioni di gara è valutata con riferimento alla singola procedura”.

La versione originaria dell’articolo 77, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 disponeva che “I commissari non devono aver svolto né possono svolgere alcun'altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta”.

Come evidenziato dalla giurisprudenza, l’addendum recato dal c.d. primo correttivo – che si è inserito in un panorama interpretativo ed applicativo non univoco sulla questione della coincidenza del ruolo di RUP con le funzioni di commissario di gara e di presidente della commissione giudicatrice – ha escluso ogni effetto di automatica incompatibilità conseguente al cumulo delle funzioni, rimettendo all'Amministrazione la valutazione della sussistenza o meno dei presupposti affinché il RUP possa legittimamente far parte della commissione gara (cfr. Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2018, n. 6082).

Sempre la giurisprudenza – dando seguito all’impostazione secondo la quale non può essere ravvisata nessuna automatica incompatibilità tra le funzioni di RUP e quelle di componente della commissione giudicatrice, a meno che essa non venga dimostrata in concreto – nell'ottica di una lettura dell’articolo 77, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 che si ponga in continuità con l'indirizzo interpretativo formatosi sull’articolo 84, comma 4, del previgente decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 – ha anche evidenziato che:

– la garanzia di trasparenza ed imparzialità nella conduzione della gara impedisce la presenza nella commissione di gara di soggetti che abbiano svolto un'attività idonea a interferire con il giudizio di merito sull'appalto di che trattasi;

– la situazione di incompatibilità deve ricavarsi dal dato sostanziale della concreta partecipazione alla redazione degli atti di gara, al di là del profilo formale della sottoscrizione o mancata sottoscrizione degli stessi e indipendentemente dal fatto che il soggetto in questione sia il funzionario responsabile dell'ufficio competente;

– per predisposizione materiale della legge di gara deve quindi intendersi “non già un qualsiasi apporto al procedimento di approvazione dello stesso, quanto piuttosto una effettiva e concreta capacità di definire autonomamente il contenuto, con valore univocamente vincolante per l'amministrazione ai fini della valutazione delle offerte, così che in definitiva il suo contenuto prescrittivo sia riferibile esclusivamente al funzionario”;

– ad integrare la prova richiesta, non è sufficiente il mero sospetto di una possibile situazione di incompatibilità, dovendo l’articolo 84, comma 4, essere interpretato in senso restrittivo, in quanto disposizione limitativa delle funzioni proprie dei funzionari dell’amministrazione;

– detto onere della prova grava sulla parte che deduce la condizione di incompatibilità;

– in ogni caso, la predetta incompatibilità non può desumersi ex se dall'appartenenza del funzionario componente della commissione, alla struttura organizzativa preposta, nella fase preliminare di preparazione degli atti di gara e nella successiva fase di gestione, all'appalto stesso (cfr. cit. Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2018, n. 6082).

D'altronde un condivisibile orientamento giurisprudenziale ha posto in evidenza come il RUP possa essere nominato membro della commissione di gara, salva la prova di concreti ed effettivi condizionamenti (sul piano pratico), prova che non può desumersi ex se dalla mera commistione di funzioni svolte dallo stesso soggetto nelle fasi della predisposizione della legge di gara e della sua concreta applicazione

Inoltre, le due previsioni racchiuse nell’anzidetto articolo 77, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 non possono essere interpretate in maniera atomistica, ma postulano una lettura coordinata, non seccamente preclusiva del cumulo di funzioni e che richiede una valutazione dell’incompatibilità sul piano concreto e di volta in volta, nonché la prova di concreti ed effettivi condizionamenti, anche perché, diversamente opinando, si finirebbe per operare una sorta di interpretatio abrogans della seconda parte dell’articolo 77, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e ss. mm. ed ii. (che, va ricordato, stabilisce che la nomina del RUP a membro delle commissioni di gara è valutata con riferimento alla singola procedura), attesa la pluralità di funzioni e competenze, sia sotto il profilo tecnico che amministrativo, che l’articolo 31 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 attribuisce al RUP (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 24 agosto 2020, n. 949).

Sul punto, non può non richiamarsi il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa in base al quale l’articolo 31, comma 3, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (che, peraltro, amplia la dizione normativa del previgente articolo 10, comma 2, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163) delinea la competenza del responsabile unico del procedimento in termini residuali (arg. ex T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 30 luglio 2020, n. 1673); la giurisprudenza ha, invero, valorizzato la volontà del Legislatore (racchiusa nella richiamata disposizione) di identificare nel responsabile unico del procedimento il dominus della procedura di gara, in quanto titolare di tutti i compiti prescritti, salve specifiche competenze affidate ad altri soggetti (cfr. T.A.R. Veneto, sez. I, 27 giugno 2018, n. 695).

A ciò deve aggiungersi che fra le competenze ascritte al dirigente ovvero al funzionario incaricato di funzioni dirigenziali vi sono quelle concernenti la presidenza delle commissioni di gara, la responsabilità delle procedure d'appalto, la stipulazione dei contratti (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 24 luglio 2009, n. 1342 che evoca l’articolo 6, comma 2, della legge 15 maggio 1997, n. 127, richiamata in ambito regionale con l'articolo 2, comma 3, della legge reg. Sic. 7 settembre 1998, n. 23, nel testo oggi sostanzialmente corrispondente all’articolo 107, comma 3, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267); orbene, la responsabilità della procedura di gara è affiancata dallo stesso legislatore a quella della presidenza delle commissioni nell’ambito dello stesso assetto di competenze di natura gestionale, sicché può agevolmente affermarsi che la sottoscrizione degli atti induttivi della procedura, poiché costituenti provvedimenti tipici della prima delle due indicate competenze, guardata autonomamente ed in linea di principio (ed al netto di specifiche situazioni particolari ove censurate), non può dar luogo ad una necessaria situazione di incompatibilità del presidente della commissione (o altro componente) che sia anche RUP (cfr. T.A.R. Piemonte, sez. II, 1 aprile 2020, n. 221; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 25 gennaio 2018, n. 87).

Alla luce delle suesposte considerazioni, il Tar Catania, respingendo il ricorso della Società per infondatezza delle doglianze, ha ritenuto che

– La “paternità” degli atti indittivi di una procedura di gara (bando di gara, disciplinare, quadro economico generale, risposte ai vari quesiti sulle FAQ), tipici della competenza dirigenziale, in linea di principio (id est, al netto di specifiche situazioni particolari, allegate e comprovate), non può dar luogo ad una necessaria situazione di incompatibilità; diversamente opinando, si tratterebbe di incompatibilità di carattere automatico in difetto di qualsivoglia elemento di prova sulla concreta influenza in merito alle regole di imparzialità che governano le pubbliche gare;

– con riferimento alla coincidenza del ruolo di RUP con le funzioni di commissario di gara (o di presidente della commissione giudicatrice)  deve escludersi ogni effetto di automatica incompatibilità conseguente al cumulo delle funzioni ex articolo 77, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (cfr. la recente T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 28 aprile 2020, n. 256, secondo cui non vi è un'incompatibilità automatica tra la figura del RUP e quella di membro di commissione giudicatrice e l’eventuale incompatibilità deve essere valutata in concreto, caso per caso, e dimostrata da parte di colui che deduce la condizione di incompatibilità)

– infine, alla luce di un orientamento formatosi in relazione alla disciplina antevigente, l’approvazione degli atti della commissione di gara non può essere ricompresa nella nozione di controllo in senso stretto, ma si risolve in una revisione interna della correttezza del procedimento connessa alla responsabilità unitaria del procedimento spettante alla figura dirigenziale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2010, n. 3890; Cons. Stato, sez. III, 5 novembre 2014, n. 5456; l'orientamento in questione è stato più di recente richiamato da Cons. Stato, sez. III, 12 luglio 2018, n. 4283).

In definitiva, la posizione della società ricorrente si è isterilita nella contestazione del cumulo di funzioni (delle commistioni o sovrapposizioni), senza tuttavia nulla dire (anche solo in termini indiziari ovvero sintomatici) in merito al concreto condizionamento ovvero all’influenza circa l’esito della gara e all'effettiva incidenza sul giudizio in merito alle offerte (e, dunque, sul processo formativo della volontà che conduce alla valutazione delle stesse).

Tali principi, così come premesso, sono stati confermati dalla più recente giurisprudenza del Giudice di seconde cure, che ha avuto modo di ribadire che, “[…] Sulla questione della nomina del r.u.p. a membro o presidente di una commissione giudicatrice nell’ambito di una procedura di gara per l’affidamento di una pubblica commessa la giurisprudenza amministrativa è ormai consolidata nel senso di escludere una incompatibilità automatica per il cumulo delle funzioni, per essere, invece, indispensabile procedere ad una valutazione caso per caso che tenga conto dell’esistenza di una qualche comprovata ragione di interferenza o condizionamento, con la necessaria precisazione per la quale né l’una, né l’altra, può desumersi dal fatto che lo stesso soggetto abbia svolto funzioni nelle fasi della predisposizione della legge di gara e della sua concreta applicazione, ribaltandosi altrimenti il rapporto tra principio generale ed eccezione, in quanto spettanti al r.u.p. normalmente gli atti della procedura (in tal senso Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2018, n. 6082, secondo cui l’aggiunta apportata all’articolo 77, comma 4, del codice dei contratti pubblici (“La nomina del RUP a membro delle commissioni di gara è valutata con riferimento alla singola procedura”) costituisce null’altro che il recepimento legislativo di un orientamento formatosi già nella vigenza del precedente codice; condividono l’orientamento descritto, Cons. Stato, sez. V, 27 luglio 2019, n. 5308; 14 gennaio 2019, n. 283) […]” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 7 gennaio 2021, n. 208).