Fra gli scogli delle responsabilità nella vicenda Salvini/nave Gregoretti

Indice:

1. Premessa

2. Contesto normativo

3. I dati rilevanti per l’analisi del profilo di interesse

4. “Cogitationes”

5. Conclusioni

 

1. Premessa

La vicenda della nave Gregoretti e quella similare che interessò, già lo scorso anno, la nave Diciotti, mi han colpito per l’assoluta mancanza, nel percorso sostanziale/processuale e nel dibattito che ne è seguito e ne segue tuttora, di ogni cenno ad un profilo che a me invero pare non secondario e sul quale intendo qui soffermarmi.

Senza nulla anticipare, cercherò sul punto di far parlare i “fatti”, ovvero le norme e le considerazioni/statuizioni dello stesso Tribunale dei Ministri che ha sollecitato l’autorizzazione a procedere nei confronti dell’ex Ministro dell'Interno, limitando al minimo le mie considerazioni.

 

2. Contesto normativo

A) Articolo 28 Costituzione “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”.

B) Articolo 17 d.P.R. n. 3 del 1957 “L’impiegato [dello Stato] al quale, dal proprio superiore, venga impartito un ordine che egli ritenga palesemente illegittimo, deve farne rimostranza allo stesso superiore, dichiarandone le ragioni. Se l’ordine è rinnovato per iscritto, l’impiegato ha il dovere di darvi esecuzione. L’impiegato non deve comunque eseguire l’ordine del superiore quando l’atto sia vietato dalla legge penale”.

C) Articolo 4, commi 1 e 2, Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante le Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche

“Indirizzo politico-amministrativo. Funzioni e responsabilità

1. Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare: (…omissis…)

2. Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”.

D) Articolo 14, comma 3, Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165 “Il Ministro non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti.

….. (omissis)…  Resta salvo il potere di annullamento ministeriale per motivi di legittimità”.

E) Articolo 95 Costituzione

“Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei Ministri.

I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri.

La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione”.

F) Articolo 5, numero 2, lettera c), legge 23 agosto 1988, n. 400, recante la disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri

“Il Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’Articolo 95, primo comma, Costituzione, può sospendere l’adozione di atti da parte dei Ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei Ministri nella riunione immediatamente successiva”.

G)  Articolo 40, comma 2, codice penale “Non impedire un evento, che si ha l’obbligo giuridico di impedire, equivale a cagionarlo”.

H) Articolo 51, comma 1, codice penale “L'esercizio di un diritto o l'adempimento di un dovere imposto da una norma giuridica o da un ordine legittimo della pubblica Autorità, esclude la punibilità”.

I) Articolo 1 l. 7 agosto 2019, n. 77, recante la conversione in legge del d. l. 14 giugno 2019, n. 53 (c.d. Decreto sicurezza bis):

“All’Articolo 11 del d. l.vo 25 luglio 1998, n. 286, dopo il comma 1-bis è inserito il seguente:

1-ter.  Il Ministro dell'interno, Autorità nazionale di pubblica sicurezza ai sensi dell'articolo 1 della legge 1° aprile 1981, n. 121, nell'esercizio delle funzioni di coordinamento di cui al comma 1-bis e nel rispetto degli obblighi internazionali dell'Italia, può limitare o vietare l'ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale, salvo che si tratti di naviglio militare ….. (omissis). Il provvedimento è adottato di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, secondo le rispettive competenze, informandone il Presidente del Consiglio dei ministri”.

L)  Articolo 83 codice della navigazione, recante il Divieto di transito e di sosta, che (unica normativa primaria regolante la specifica materia/fattispecie de qua, oggi normata anche dalla previsione sopra riportata sub n.1), così recita:

“Il Ministro dei trasporti e della navigazione può limitare o vietare il transito e la sosta di navi mercantili nel mare territoriale, per motivi di ordine pubblico, di sicurezza della navigazione e, di concerto con il Ministro dell'ambiente, per motivi di protezione dell'ambiente marino, determinando le zone alle quali il divieto si estende”.

M) Articolo 605 Codice penale

“Sequestro di persona.

Chiunque priva taluno della libertà personale è punito con la reclusione (... omissis ...)”.

 

3. I dati rilevanti per l’analisi del profilo di interesse

Pur dati conosciuti i fatti - necessariamente, per brevità, va qui ricordato che:

- con istanza del 20 settembre 2019 la Procura della Repubblica di Catania aveva chiesto al Tribunale dei Ministri di “disporre l’archiviazione del procedimento iscritto nei confronti del Ministro dell’Interno Matteo Salvini per infondatezza della notizia di reato” (pag. 2 della Relazione del Tribunale dei Ministri pubblicata sul sito del Senato della Repubblica);

- il Tribunale dei Ministri ha acquisito “s.i.t.” (sommarie informazioni testimoniali) dal Questore di Siracusa e dal Capo di Gabinetto del Ministro dell’Interno ed ha "altresì richiesto con nota del 3.10.2019 alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di fornire informazioni sull’esistenza di ordini del giorno relativi al caso “Gregoretti” trattati nelle riunioni del Consiglio dei Ministri eventualmente tenutesi tra il 25 ed il 31 luglio 2019, acquisendosi la risposta della Presidenza del Consiglio dei Ministri dell’11.10.2019 in cui si dà atto che nell’unica riunione del Consiglio dei Ministri, tenutasi in data 31.7.2019, “la questione relativa alla vicenda della nave Gregoretti non figura all’ordine del giorno e non è stata oggetto di trattazione nell’ambito delle questioni “varie ed eventuali” nel citato Consiglio dei Ministri, né in altri successivi" (pagg. 2 e 3).

Altre considerazioni/statuizioni rilevanti ai fini specifici della presente trattazione contenute nella cennata Relazione del Tribunale dei Ministri appaiono essere quelle a seguire:

- “Nel caso in esame, inoltre, poiché i fatti hanno coinvolto una nave della Guardia Costiera Italiana e, quindi, una nave militare (v. D. L.vo 66/10), non trovano applicazione le norme contenute nel D.L. 14.6.2019 n.53, c.d. Decreto Sicurezza bis, convertito dalla Legge 8.8.2019 n.77……..”  (pag. 4);

- “l’omessa indicazione del Place of safety...” (del Porto sicuro) “.. da parte del Dipartimento per le Libertà civili e per l’Immigrazione, dietro precise direttive del Ministro dell’Interno, ha determinato … una situazione di costrizione a bordo, con conseguente apprezzabile limitazione della libertà di movimento dei migranti, integrante l’elemento oggettivo del reato ipotizzato” (pag. 26);

- “La circostanza che dietro la decisione del Dipartimento per le Libertà Civili e per le Immigrazione di non esitare tempestivamente la richiesta di indicazione di POS avanzata in data 27 luglio da MRCC Roma vi sia stata la precisa volontà del Ministro dell’Interno risulta desumibile con certezza, oltre che dalle numerose esternazioni del Ministro stesso agli organi di stampa nei giorni antecedenti e susseguenti, anche dalle dichiarazioni rese dai soggetti sentiti nel corso dell’attività istruttoria….” (pag. 29);

- “Stupisce, pertanto, non poco quanto dichiarato dal Prefetto Piantedosi durante l’audizione svoltasi dinanzi a questo Tribunale lo scorso 24.10.2019, nel corso della quale, il predetto ha sostenuto: "... non credo che l'unica Autorità competente ad autorizzare lo sbarco sia il Ministero dell’Interno … Le affermazioni del Capo di Gabinetto del Ministero dell’Interno risultano, purtroppo, smentite oltre che dalla citata normativa e dalle dichiarazioni degli altri funzionari sopra indicati, anche dal concreto svolgersi degli eventi: lo sbarco dei migranti a bordo di nave “Gregoretti” il pomeriggio del 31 luglio 2019 è avvenuto solo dopo il nulla osta del Ministro dell’Interno all’epoca in carica, sen. Matteo Salvini. Ogni ulteriore commento appare assolutamente superfluo, così come ogni vano tentativo di sostenere altro” (pagg. 33/36);

- “Va dunque sgomberato il campo da un possibile equivoco e ribadito come questo Tribunale intenda censurare non già un atto politico dell’Esecutivo, bensì lo strumentale ed illegittimo utilizzo di una potestà amministrativa di cui era titolare il Dipartimento delle Libertà Civili e per l’Immigrazione, che costituisce articolazione del Ministero dell’Interno presieduto dal Sen. Matteo Salvini, essendo stata l’intera vicenda caratterizzata da un'evidente presa di posizione dì quest’ultimo, che ha bloccato ed influenzato l’iter della procedura amministrativa” (pag. 54).

 

4. “Cogitationes”

Orbene, sgombro immediatamente il campo dal profilo legato alla posizione del Presidente del Consiglio dei Ministri e, se non anche di altri, quanto meno del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. Di tale profilo non intendo occuparmi, per lo meno hic et nunc (il profilo è caldo e oggetto di scontri vivaci fra i quali non desidero inserirmi), ed intendo invece concentrarmi su quello, diverso, che ritengo “professionalmente” più interessante.

Del resto, quanto ad eventuali corresponsabilità ministeriali, ognuno potrà fare le sue valutazioni, prestando mente alla normativa sopra riportata, rilevante anche a tali fini, al (circoscritto) tipo di acquisizioni istruttorie intervenute, ai dubia del Capo di Gabinetto del Ministro dell’Interno e, infine, alle affermazioni/statuizioni del Tribunale dei Ministri, a partire da quella – tranchant e gravida di conseguenze sostanziali/processuali che, a mio avviso, avrebbero meritato un approfondimento maggiore di quello loro riservato dal Tribunale – secondo cui la vicenda non ricade sotto l’imperio del c.d. decreto sicurezza bis.

Ma se così è, ovvero se la vicenda non ricade sotto l’imperio della cennata normativa primaria – sopravvenuta ad attribuire al Ministro dell’Interno la titolarità del potere, comunque, ed è notazione di tutto rilievo, “di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, secondo le rispettive competenze, informandone il Presidente del Consiglio dei ministri” – vien da chiedersi se il quadro di responsabilità, diverse da quelle eventuali proprie del ripetuto Ministro dell’Interno, non ne esca per più versi rafforzato.

Non sto evidentemente riferendomi a quelle eventuali del Capo del Governo e dei Ministri, ma a quelle della catena amministrativa, ovvero dei dirigenti preposti dalla legge a “gestire” in concreto la vicenda.

È questo il profilo che mi intriga.

È il Tribunale dei Ministri a non mostrare il minimo dubbio sulla struttura amministrativa deputata ex lege alla gestione. Bene, ne prendo atto, ma nel contempo devo prendere atto che, pur avendo letto e riletto più volte la Relazione, non vi rinvengo richiami ad atti “formali” del Ministro Salvini che siano intervenuti a dettare ordini illegittimi ed a reiterarli per iscritto una volta messo sull’avviso dalla struttura burocratica, che siano intervenuti a porre veti formali o, di più, ad impartire ordini, negare nulla osta, e/o porre veti “illeciti”. E tanto, nella dirimente precisazione che in ogni caso – in quanto illeciti per costituire reato, secondo le conclusioni del Tribunale – siffatti ukaze sarebbero stati tutti inesigibili ove anche reiterati per iscritto (sul punto, nodale della quaestio, cfr. la normativa di cui innanzi).

Aggiungo che la peculiarità del procedimento speciale in commento – che, sul fronte giudiziario, si esaurisce con la Relazione contenente la richiesta di autorizzazione a procedere, così rendendo lecite queste mie riflessioni – esclude che possano esservi atti ancora da scoprire.

Né potrebbe essere opposto alla mia ricostruzione, alle domande che essa pone, il dato che il Tribunale dei Ministri è chiamato ad occuparsi solo delle responsabilità ministeriali e non anche di quelle della burocrazia e, in questo ambito, della “condotta” del Ministro che, potrebbe da qualcuno assumersi, si sostanzia di fatti concludenti, non necessariamente di atti scritti.

Non vorrei offendere l’intelligenza di nessuno attardandomi ad indicare le piane ragioni che, fra loro in combinato disposto, si frappongono a siffatta eventuale osservazione: alla luce delle inequivoche disposizioni di legge sopra riportate ed avuto conto che qui si sta contestando un reato di estrema gravità, che prevede lustri e lustri di carcere.

Mi limiterò ad evidenziare come – ripeto, nella situazione qui data in fatto ed in diritto e secondo il mio personale avviso – non potrebbe essere invocata la sussistenza di nessuno dei presupposti richiesti dagli articoli 42 e 23 Codice Penale per poter fare ipotizzare in capo al Ministro una sorta di “responsabilità oggettiva” penalmente perseguibile ex lege.

E tanto in un contesto in cui, in disparte il Tribunale dei Ministri, non si ha notizia, né se ne sono avute in occasione della ormai archiviata vicenda della nave Diciotti, di eventuali altri indagati.

Segreto istruttorio? Non so, non direi, sarebbe un unicum. E comunque l’analoga vicenda Diciotti è ben risalente nel tempo, che io ricordi ben oltre i termini di legge per la conclusione delle indagini.

Mantenendo la promessa di “far parlare” i fatti, non ho altro da aggiungere, salvo precisare che non sto qui a sollecitare indagini su – o rinvii a giudizio di – terzi. Ed invero, il mio convincimento è in linea con quello della Procura di Catania, secondo cui la notizia di reato (il solo ipotizzato: sequestro di persona aggravato) andava archiviata in quanto “infondata”.

 

5. Conclusioni

Nessuna, o nessun’altra; il tempo ci dirà.

Seguiremo gli sviluppi che la questione avrà innanzi al giudice ordinario, prestando attenzione alle mosse della stessa Procura, di nuovo chiamata in campo, purtroppo dovendosi dare per scontato che il 17 febbraio prossimo il Senato autorizzerà il prosieguo processuale.

E le ragioni del “purtroppo”, che nulla hanno a che fare con la persona dell’ex Ministro Salvini, ma tutto hanno a che fare con le guarentigie costituzionali dell’Esecutivo e del Parlamento, son legate alle dichiarazioni ed ai comportamenti fin qui intervenute/i che, da entrambi gli opposti fronti in campo, appaiono (e l’appaiono è un eufemismo) privilegiare interessi di parte, svilendo e snaturando l’Istituto talvolta in maniera “invereconda”, senza farsi carico della sola verifica imposta dalle previsioni costituzionali: se il Ministro abbia agito “per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante, ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell’esercizio della funzione di Governo” (legge costituzionale n. 1 del 1989), e però rettamente intesi non come quelli che ciascun parlamentare può ritenere essi siano a seconda del proprio personale “sentire”, ma come quelli, in relazione alla fattispecie data, enucleabili dalla legge, dallo ius positum, che essa/o piaccia o non piaccia, anzi vieppiù se non piaccia.

Ma questa è un’altra storia.