Il decreto legge 53/2019, cosiddetto decreto sicurezza bis: contenuto e profili problematici

Decreto sicurezza bis
Decreto sicurezza bis

Abstract

Lo scritto descrive le novità introdotte dal cosiddetto decreto sicurezza bis fortemente voluto dalla Lega e mette in evidenza le sue possibili criticità applicative.

 

Indice

1. La straordinaria necessità e urgenza

2. Il contenuto del decreto sicurezza bis

3. Uno sguardo d’insieme sul decreto sicurezza bis

4. Profili problematici del decreto sicurezza bis

4.1. Il potere ministeriale di limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale

4.2. Le sanzioni amministrative previste per la violazione del divieto di ingresso, transito o sosta in acque territoriali italiane

4.3. Il rigore sanzionatorio

5. Osservazioni conclusive sul decreto sicurezza bis

 

1. La straordinaria necessità e urgenza

Il 14 giugno 2019 è stato emesso e pubblicato sulla Gazzetta ufficiale il decreto legge (di seguito d.l.) 53/2019, contenente “Disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica” ed entrato in vigore il giorno dopo.

Nella premessa del testo si afferma che è straordinariamente necessario e urgente “prevedere misure volte a contrastare prassi elusive della normativa internazionale e delle disposizioni in materia di ordine e sicurezza pubblica”, “rafforzare il coordinamento investigativo in materia di reati connessi all’immigrazione clandestina, implementando, altresì, gli strumenti di contrasto a tale fenomeno”, “garantire più efficaci livelli di tutela della sicurezza pubblica, definendo anche interventi per l’eliminazione dell’arretrato relativo all’esecuzione dei provvedimenti di condanna penale divenuti definitivi”, “rafforzare le norme a garanzia del regolare e pacifico svolgimento di manifestazioni in luogo pubblico e aperto al pubblico”, “assicurare i livelli di sicurezza necessari per lo svolgimento dell’Universiade Napoli 2019 nonché di integrare la disciplina volta a semplificare gli adempimenti nei casi di soggiorni di breve durata”, “potenziare l’efficacia delle disposizioni in tema di rimpatri” e, infine, “rafforzare gli strumenti di contrasto dei fenomeni di violenza in occasione delle manifestazioni sportive, nel più ampio quadro delle attività di prevenzione dei rischi per l’ordine e l’incolumità pubblica”.

 

2. Il contenuto del decreto sicurezza bis

Il testo del d.l. è composto da diciotto articoli. Se ne sintetizzano i più significativi.

Si attribuisce (articolo 1) al Ministro dell’Interno, ma con il concerto dei Ministri della Difesa e delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’obbligo di informare il Presidente del Consiglio dei ministri, la facoltà – da esercitare nel rispetto degli obblighi internazionali assunti dall’Italia – di limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale per motivi di ordine e sicurezza pubblica oppure quando si verifichino le condizioni previste dall’articolo 19, comma 2, lettera g), della Convenzione di Montego Bay (cosiddetta Convenzione UNCLOS) del 10 dicembre 1982 sul diritto del mare, cioè quando il passaggio di una nave straniera sia pregiudizievole per la pace, il buon ordine e la sicurezza del nostro Paese in dipendenza della violazione di leggi o regolamenti doganali, fiscali, sanitari o di immigrazione.

Se il comandante della nave viola la normativa internazionale o le limitazioni o i divieti posti ai sensi dell’articolo 1, lo stesso comandante, l’armatore e il proprietario, salve le sanzioni penali per il caso che il fatto costituisca reato, sono sanzionati amministrativamente dal Prefetto competente per territorio (con importi che vanno da 10.000 a 50.000 euro) e, in caso di reiterazione della violazione compiuta usando la stessa nave, questa è sequestrata e confiscata (articolo 2).

Sono attribuiti alle Direzioni distrettuali antimafia anche i procedimenti per fattispecie associative finalizzate al compimento di attività dirette a favorire l’ingresso illecito di stranieri nel territorio dello Stato (articolo 3).

Sono stanziati 3 milioni di euro nel triennio 2019/2021 per rafforzare le operazioni investigative sotto copertura anche ai fini del contrasto del favoreggiamento dell’immigrazione clandestina (articolo 4).

Si innestano nuove fattispecie incriminatrici nel corpo della Legge (di seguito l.) 152/1975 (la cosiddetta Legge Reale, contenente disposizioni a tutela dell’ordine pubblico) (articolo 6).

Si modificano gli artt. 339 (circostanze aggravanti per taluni delitti dei privati contro la pubblica amministrazione), 340 (interruzione di un ufficio o servizio pubblico o servizio di pubblica necessità), 419 (devastazione e saccheggio) e 635 (danneggiamento) del codice penale, includendovi riferimenti a manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico cui conseguono inasprimenti di pena (articolo 7).

Si autorizza l’assunzione di personale con contratto a tempo determinato allo scopo di eliminare l’arretrato dell’esecuzione delle condanne penali (articolo 8).

Si fa ulteriormente slittare all’1 gennaio 2020 l’entrata in vigore della riforma delle intercettazioni disciplinata dal decreto legislativo (di seguito d. lgs.) 216/2017 (articolo 9).

Si rafforzano le misure per il contrasto dei fenomeni di violenza connessi a manifestazioni sportive (articolo 13).

Si estende l’istituto del fermo a coloro che risultino gravemente indiziati di un delitto commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive (articolo 14).

Si introduce tra le circostanze aggravanti regolate dall’articolo 61 del codice penale la commissione del fatto in occasione o a causa di manifestazioni sportive o durante i trasferimenti da o verso i luoghi in cui si svolgono dette manifestazioni e si esclude dalle offese di particolare tenuità previste dall’articolo 131-bis del medesimo codice la condotta, commessa in occasione o a causa di manifestazioni sportive, che realizzi un delitto punito con pena superiore a due anni e sei mesi di reclusione (articolo 16).

Viene riconfigurata la condotta prevista dall’articolo 1-sexies del d.l. 28/2003 convertito nella Legge 88/2003 (l’illecito amministrativo proprio di chi vende abusivamente titoli di accesso alle manifestazioni sportive, adesso esteso a qualunque forma di vendita, anche telematica) e la si fa rientrare nell’ambito di applicazione del d. lgs. 231/2001 sulla responsabilità amministrativa degli enti (articolo 17).

 

3. Uno sguardo d’insieme sul decreto sicurezza bis

L’eccellente risultato elettorale ottenuto dalla Lega alle recenti elezioni europee e il contestuale e severo ridimensionamento del Movimento Cinque Stelle, suo alleato nella coalizione di governo, hanno accelerato il varo del pacchetto di misure meglio noto come Decreto sicurezza bis che costituisce parte integrante della proposta politica della formazione guidata da Matteo Salvini.

Il leader leghista, nella sua veste di Ministro dell’Interno e Autorità nazionale di pubblica sicurezza, si vede riconosciuto un ruolo ancora più preminente nella materia dei controlli sulle frontiere nazionali, sia marittime che terrestri, e il potere discrezionale di limitare o vietare il passaggio di navi in presenza dei presupposti indicati nell’articolo 1 del decreto legge.

Il dicastero dell’Interno è ugualmente al centro di altre significative novità, in particolare quelle attinenti all’inasprimento delle misure preventive nei confronti di coloro che tengano comportamenti pericolosi connessi a manifestazioni sportive e al potenziamento delle operazioni sotto copertura.

Non accenna a cessare o rallentare la tendenza, ormai di lungo periodo, ad individuare l’intervento penale come strumento di punta della risposta pubblica alle emergenze sociali, alimentata costantemente attraverso la creazione di nuove fattispecie incriminatrici o l’inasprimento di fattispecie già esistenti.

Si consolida il trend del doppio binario sanzionatorio, prevedendo sanzioni penali e amministrative a fronte della medesima condotta.

Si continua a intravedere nel governo pubblico dei flussi migratori un fronte di impegno primario della coalizione al potere, da assolvere riducendo drasticamente gli arrivi di nuovi migranti, rendendo più agevoli e rapidi i rimpatri degli stranieri privi di legittimazione alla permanenza in Italia, restringendo rigorosamente le ragioni che consentono tale permanenza.

Si prendono le distanze dalla riforma delle intercettazioni varata dal Governo Gentiloni, formalmente allontanandone nel tempo l’entrata in vigore ma sostanzialmente abbandonandola al suo destino in attesa di una riforma che si annuncia organica.

 

4. Profili problematici del decreto sicurezza bis

Si potrebbe utilizzare interamente questo paragrafo per discutere della condivisibilità degli obiettivi perseguiti dal Governo con il decreto legge 53/2019 ma bisognerebbe servirsi almeno in parte di considerazioni metagiuridiche che mal si addicono a una rubrica immaginata per parlare di diritto.

Se ci si limitasse a fornire dati e numeri, ad esempio per provare a dimostrare l’inesistenza di rischi rilevanti per l’ordine e la sicurezza pubblica, ci si infrangerebbe contro la logica trilussiana, oggi largamente prevalente, che vede nella statistica un’arma costantemente puntata contro il popolo.

Meglio, allora, limitarsi a considerare il testo per il suo tenore letterale.

Si evita, per coerenza con questa premessa, qualsiasi accenno all’effettiva ricorrenza dei presupposti indispensabili per l’emissione di un decreto legge.

La necessità e l’urgenza intraviste dal Governo sono legate a una visione ideologica e ad un programma elettorale e derivano da un certo modo di intendere gli effetti sulla comunità dei flussi migratori e i rischi connessi alla partecipazione alle manifestazioni pubbliche o aperte al pubblico.

La confutazione di quella visione e di quel programma richiederebbe argomentazioni altrettanto ideologiche e dati statistici ma, come detto, non è questo che si intende fare.

E se poi si volesse stigmatizzare la minimizzazione del dibattito parlamentare che ogni decreto legge impone, bisognerebbe ricordare che questa prassi non è stata certo inventata dal Governo Conte ed anzi costituisce una modalità ricorrente nel nostro ordinamento.

Si potrebbe infine attribuire una caratterizzazione negativa all’inserimento nel medesimo provvedimento di due differenti profili di rischio e, in effetti, si fatica a scorgere una qualche unitarietà tra flussi migratori e manifestazioni in luoghi pubblici o aperti al pubblico, con in più l’inclusione del bagarinaggio cui è dedicato l’articolo 17.

Ma la tutela dell’ordine pubblico è un contenitore assai capiente in cui si possono stipare materie di ogni genere ed è improbabile che da questo versante possano derivare seri pericoli per la tenuta del decreto sicurezza bis.

 

4.1. Il potere ministeriale di limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale

Accantonato questo tema, restano comunque incertezze e contraddizioni di non poco conto che non risparmiano la parte più emblematica del provvedimento, cioè il potere discrezionale attribuito al Ministro dell’Interno dal suo articolo 1.

Esso può essere esercitato, come si è visto, sulla base di parametri vaghi (ordine e sicurezza pubblica) oppure alle condizioni previste dall’articolo 19, comma 2, lettera g) della Convenzione di Montego Bay le quali presuppongono una violazione di leggi o regolamenti il cui accertamento, particolarmente se si tratti di violazione di norme penali, spetta alla magistratura ordinaria e non certo a un organo del potere esecutivo.

Dunque, da un lato un eccesso di discrezionalità e dall’altro la possibilità sempre latente di sconfinamenti e conflitti col potere giudiziario.

Si consideri inoltre che il potere in esame va esercitato nel rispetto degli obblighi internazionali assunti dal nostro Paese.

Si ricordano tra questi, ma senza pretesa di completezza: l’articolo 33 della Convenzione di Ginevra per il quale “Nessuno Stato contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche”; l’articolo 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che pone tra l’altro il divieto di allontanare, espellere o estradare individui verso Stati in cui esiste un rischio serio di essere sottoposti alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti; l’articolo 98 della Convenzione di Montego Bay che impone agli Stati di predisporre un servizio adeguato di ricerca e soccorso per tutelare la sicurezza marittima e di esigere dai comandanti della navi che battono la loro bandiera di prestare soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizione di pericolo; la Convenzione internazionale sulla ricerca e il salvataggio marittimi adottata ad Amburgo il 27 aprile 1979 (cosiddetta Convenzione SAR) che prevede la ripartizione delle zone SAR (search and rescue) tra gli Stati interessati e il loro obbligo di intervenire ove abbiano notizia della presenza nella zona marittima di loro competenza di esseri umani in pericolo di vita, di recuperarli e di fornire loro un luogo sicuro di sbarco (place of safety).

È chiaro, senza con ciò indulgere in allarmismi o pregiudizi, che un esercizio non meditato del potere ministeriale configurato dall’articolo 1 del d.l. 53/2019 potrebbe comportare, nell’eventualità che si incroci con missioni umanitarie di salvataggio, violazioni delle norme di diritto internazionale pattizio appena elencate.

 

4.2. Le sanzioni amministrative previste per la violazione del divieto di ingresso, transito o sosta in acque territoriali italiane

Si ripropongono anche per questa parte del decreto le perplessità esposte nel paragrafo precedente.

Se poi la clausola di salvezza inserita nell’articolo 2 del d.l. “salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce reato” dovesse essere intesa nel senso di consentire la coesistenza delle sanzioni penali e di quelle amministrative e se queste ultime, sulla base dei criteri di identificazione della “materia penale”  formulati dalla Corte di Strasburgo, fossero considerate sostanzialmente penali per via della loro elevata afflittività, si avrebbe per ciò stesso un problema di violazione del divieto di bis in idem sia interno che sovranazionale cui dovrebbe seguire, una volta definito il primo procedimento (penale o amministrativo), l’impossibilità di far luogo al secondo ancora in corso o non ancora iniziato.

 

4.3. Il rigore sanzionatorio

Il d.l. 53/2019 crea nuove fattispecie incriminatrici e nuove aggravanti e aumenta la pena per talune fattispecie già esistenti.

Continua in tal modo, come si è anticipato, la tendenza a considerare la pena come strumento privilegiato della difesa sociale, a dare spazio centrale alle pene che incidono sulla libertà personale e ad aumentare il limite minimo e massimo del trattamento sanzionatorio sull’evidente presupposto che l’induzione dei consociati a tenere comportamenti conformi a legge e ad astenersi da comportamenti vietati possa avvenire solo attraverso il timore della più grave delle afflizioni.

Lo stesso fenomeno si registra per la misura preventiva del divieto di accesso alle manifestazioni sportive (meglio conosciuto come DASPO): allargamento dell’ambito applicativo, aumento consistente della durata (che viene portata nel massimo a dieci anni), possibilità di applicazione congiunta del DASPO e dell’avviso orale.

 

5. Osservazioni conclusive sul decreto sicurezza bis

Ben prima della sua entrata in vigore il decreto sicurezza bis ha provocato le allarmate reazioni di autorevoli organismi internazionali tra i quali l’ONU e il suo l’Alto Commissariato per i diritti umani e il Consiglio d’Europa e di una miriade di organizzazioni umanitarie.

Il Governo italiano ha rispedito ai mittenti le critiche e si è detto certo che questa è la strada giusta per contrastare l’immigrazione illegale e rafforzare le politiche di sicurezza.

A giudicare dai trend elettorali e dai sondaggi anche dell’ultim’ora, queste politiche sembrano essere parte integrante del favore tributato a chi le propone e c’è quindi da attendersi che siano proseguite e consolidate.

Le riflessioni preoccupate, le analisi critiche, le testimonianze di chi ne subisce gli effetti non sembrano in grado di produrre alcuna significativa inversione di rotta.

Questa è la situazione e qui si può solo descriverla.