Il whistleblowing senza contrappeso: effetti distorsivi della segnalazione abusiva nell'interregno ante pronuncia

Il whistleblowing senza contrappeso: effetti distorsivi della segnalazione abusiva nell'interregno ante pronuncia

ABSTRACT

Il contributo esamina gli effetti distorsivi che la segnalazione whistleblowing in malafede produce nell'intervallo temporale che precede l'accertamento giudiziale di calunnia o diffamazione. L'art. 16, comma 3, del D.Lgs. 24/2023 subordina la perdita delle tutele a una pronuncia giurisdizionale che, nei tempi ordinari della giustizia italiana, può intervenire a distanza di anni. In questo interregno, il segnalante doloso può avvalersi di un apparato protettivo particolarmente robusto: riservatezza dell'identità, divieto di ritorsione e inversione dell'onere probatorio. L'analisi muove dalla genesi giuslavoristica dell'abuso, ne misura l'impatto sui segnalati e sui presidi di controllo interno ex D.Lgs. 231/2001, e si conclude con tre proposte de iure condendo: un filtro preliminare di plausibilità, una corsia accelerata per i procedimenti penali connessi, una responsabilità civile aggravata del segnalante in malafede.

ABSTRACT (ENGLISH)

This paper examines the distortive effects of bad-faith whistleblowing reports during the time gap preceding a judicial finding of defamation or calumny. Article 16(3) of Legislative Decree 24/2023 conditions the loss of whistleblower protections on a court ruling that, given the ordinary pace of Italian justice, may come years later. During this interregnum, the malicious reporter enjoys unconditional protections: identity confidentiality, a ban on retaliation, and a reversed burden of proof. The analysis traces the labour-law genesis of the abuse, measures its impact on reported persons and on compliance controls under Legislative Decree 231/2001, and concludes with three proposals de iure condendo: a preliminary plausibility filter, a fast-track for related criminal proceedings, and aggravated civil liability for bad-faith reporters.

PREMESSA

Ogni ordinamento che protegge chi denuncia un illecito compie una scommessa: accettare il rischio della segnalazione infondata come costo della trasparenza. Il legislatore italiano, trasponendo la Direttiva (UE) 2019/1937, ha fatto propria quella scommessa con il D.Lgs. 10 marzo 2023, n. 24, costruendo un sistema di tutele volte a garantire l'effettività della protezione del segnalante. Tale protezione, tuttavia, presuppone che lo strumento sia impiegato per le finalità per le quali è stato predisposto.

L'esperienza applicativa dei primi tre anni rivela uno scenario meno rassicurante: il dispositivo protettivo, pensato per il segnalante in buona fede, può essere impugnato, con la medesima efficacia, da chi agisce con intento doloso. L'art. 16, comma 3, del D.Lgs. 24/2023 individua il momento in cui lo scudo viene ritirato nella pronuncia giurisdizionale che accerti la responsabilità penale per calunnia o diffamazione, ovvero la responsabilità civile per dolo o colpa grave. Prima di quella pronuncia, la protezione opera senza filtri. Il presente contributo esplora lo spazio che si apre tra la segnalazione e il giudicato: uno spazio che, con deliberata scelta lessicale, si è scelto di chiamare interregno, per sottolineare l'assenza di un'autorità che governi il passaggio dalla tutela alla responsabilità.

L'ARCHITETTURA DELLA PROTEZIONE: L'ART. 16 E IL SUO PRESUPPOSTO GIURISDIZIONALE

La struttura normativa dell'art. 16 del D.Lgs. 24/2023 poggia su una sequenza logica apparentemente solida. Il comma 1 enuncia il principio di irrilevanza del motivo: le tutele si applicano quando, al momento della segnalazione, il segnalante «aveva fondato motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate fossero vere». Il comma 3 fissa la soglia di perdita: le tutele non trovano applicazione quando sia accertata, «anche con sentenza di primo grado», la responsabilità penale del segnalante per calunnia (art. 368 c.p.) o diffamazione (art. 595 c.p.), ovvero la responsabilità civile per aver intenzionalmente riferito informazioni false.

La dottrina penalistica ha evidenziato le criticità strutturali di questo rinvio. La segnalazione interna, rivolta a un gestore monocratico, si presta con difficoltà al paradigma della diffamazione, che richiede la comunicazione «con più persone» ai sensi dell'art. 595 c.p. Quanto alla calunnia, la segnalazione interna non costituisce «denuncia» all'autorità giudiziaria o ad «altra Autorità che a quella abbia obbligo di riferire», sicché la fattispecie di cui all'art. 368 c.p. si configura soltanto ove la segnalazione venga successivamente trasmessa all'autorità giudiziaria o ad ANAC. L'unica via residuale è la costruzione dell'autore mediato ai sensi dell'art. 48 c.p., ove il segnalante si serva dell'organismo ricevente come strumento inconsapevole per generare una notizia di reato che egli stesso non ha formalmente presentato.

Il legislatore, in sostanza, ha condizionato la perdita delle tutele a fattispecie penali la cui integrazione è tutt'altro che automatica. Il risultato è un meccanismo di revoca che, prima ancora di scontrarsi con i tempi della giustizia, incontra un ostacolo di diritto sostanziale: le condotte più insidiose del segnalante in malafede possono non rientrare in nessuna delle fattispecie richiamate dall'art. 16, comma 3.

L'INTERREGNO: IL TEMPO MORTO TRA SEGNALAZIONE E ACCERTAMENTO

Ammesso che si superi l'ostacolo dogmatico, resta il problema temporale. La durata media di un procedimento penale in Italia, dalla notizia di reato alla sentenza di primo grado, si misura in anni. Il Considerando 102 della Direttiva (UE) 2019/1937 prescrive che le persone segnalanti «che hanno consapevolmente segnalato informazioni false» siano soggette a «sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive». Ma la proporzionalità del sistema si gioca anche sulla tempistica: una sanzione che interviene a distanza di un lustro è, nei fatti, una sanzione differita che non dissuade.

Nel frattempo, il segnalante doloso può avvalersi di un corredo protettivo articolato: la riservatezza della propria identità ai sensi dell'art. 12 del D.Lgs. 24/2023, che impedisce al segnalato di conoscere il proprio accusatore; il divieto di ritorsione, con la presunzione relativa di cui all'art. 17, comma 2, che inverte l'onere della prova a carico dell'organizzazione per qualsiasi atto gestorio adottato successivamente alla segnalazione; la protezione rispetto a procedimenti disciplinari che, ancorché del tutto autonomi, possono essere percepiti come ritorsivi.

La giurisprudenza di merito offre segnali significativi. Il Tribunale di Milano, con la sentenza 6 giugno 2025, n. 1680, ha applicato la presunzione relativa di ritorsione ex art. 17, comma 2, del D.Lgs. 24/2023, affermando che essa cede soltanto ove il datore dimostri l'esistenza di ragioni autonome, reali e indipendenti dalla segnalazione, idonee a giustificare il provvedimento adottato. La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 1880/2025, ha precisato che il whistleblowing «non può essere utilizzato per scopi meramente personali», ma ha al contempo ribadito che l'accertamento della malafede compete al giudice, non al datore di lavoro. Si delinea così un paradosso operativo: l'organizzazione è tenuta a trattare la segnalazione come genuina fino a prova contraria giudiziale, e ogni iniziativa assunta nel frattempo è esposta alla contestazione di ritorsività.

LA MATRICE GIUSLAVORISTICA DELL'ABUSO

L'osservazione empirica delle segnalazioni abusive restituisce un dato ricorrente: la matrice dell'abuso e, nella gran parte dei casi, giuslavoristica. Il segnalante in malafede non agisce per un'astratta volontà demolitoria, ma in risposta a un conflitto radicato nel rapporto di lavoro: un avanzamento di carriera negato, una differenza retributiva percepita come ingiusta, una mobilità forzata, una valutazione professionale avvertita come punitiva. La segnalazione diventa strumento di lotta sindacale individuale, condotta con mezzi che la legge ha predisposto per finalità del tutto diverse.

L'art. 1, comma 2, lettera a), del D.Lgs. 24/2023 esclude espressamente dal proprio ambito «le contestazioni, rivendicazioni o richieste legate a un interesse di carattere personale del segnalante, che attengono esclusivamente ai propri rapporti individuali di lavoro». La norma traccia un perimetro chiaro, ma la prassi ne svela la porosità. Il segnalante sofisticato non presenta una rivendicazione retributiva: denuncia un'irregolarità gestionale, collegata, con un nesso che solo un'istruttoria approfondita potrà svelare come pretestuoso, a un processo in cui il segnalante stesso è coinvolto. La segnalazione riveste così una duplice funzione: destabilizzare l'organizzazione nell'area in cui il conflitto si è generato, e al contempo blindare la posizione del segnalante attraverso il divieto di ritorsione.

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 12688/2024, resa in applicazione dell'art. 54-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001, ha chiarito che il lavoratore il quale eccepisce la ritorsività del provvedimento deve dimostrare che l'intento di vendetta ha avuto «efficacia determinativa esclusiva», una volta che il datore abbia fornito almeno apparentemente la giusta causa o il giustificato motivo. In assenza di un collegamento causale tra il provvedimento e la segnalazione, la tutela non opera (Cass. n. 17715/2024, resa anch'essa con riferimento all'art. 54-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001). Tuttavia, nel contesto del whistleblowing disciplinato dal D.Lgs. 24/2023, l'art. 17, comma 2, inverte l'ordinaria distribuzione dell'onere: è l'organizzazione a dover provare che il provvedimento adottato non è collegato alla segnalazione, con una prova che la giurisprudenza di merito qualifica come particolarmente stringente. La correlazione funzionale tra segnalazione e condotta del segnalante resta, comunque, un criterio necessario perché operino le limitazioni di responsabilità.

Il procedimento sanzionatorio ANAC e quello giuslavoristico corrono su binari paralleli: l'esito favorevole sul piano amministrativo, o l'accertamento della concorrenza di fattori organizzativi estranei alla segnalazione, non impedisce di per sé le conseguenze dell'accusa sul piano organizzativo e reputazionale.

IL DANNO AI SEGNALATI E IL PARADOSSO DELLA RISERVATEZZA

La dottrina e la prassi hanno sinora concentrato l'attenzione quasi esclusivamente sulle tutele del segnalante. Assai meno esplorata è la condizione del segnalato, che subisce un danno multidimensionale privo di rimedi tempestivi.

Il danno reputazionale è il primo e il più immediato. Il segnalato, pur coperto dall'obbligo di riservatezza, non vive in un vuoto organizzativo: le indagini interne, le richieste documentali, le modifiche alle procedure coinvolgono necessariamente un perimetro di soggetti che, pur senza conoscere formalmente l'origine dell'iniziativa, ne percepiscono le conseguenze. La Corte europea dei diritti dell'uomo, nei criteri elaborati a partire da Guja c. Moldova (2008) e affinati in Halet c. Lussemburgo (2023), valorizza l'interesse pubblico dell'informazione divulgata; ma quando l'informazione è falsa, il bilanciamento si rovescia e il segnalato subisce un pregiudizio senza che l'interesse pubblico sottostante sia mai esistito.

Il danno procedurale è altrettanto significativo. L'organizzazione che riceve una segnalazione è tenuta a darvi «diligente seguito» (art. 5 del D.Lgs. 24/2023). Fino alla conclusione dell'istruttoria, e spesso anche oltre, i procedimenti disciplinari pendenti nei confronti del segnalante possono essere sospesi o ritardati per evitare l'apparenza di ritorsività. Il risultato è una sospensione de facto dei poteri organizzativi del datore di lavoro, che il segnalante doloso sfrutta come zona franca.

Il diritto di difesa del segnalato, infine, è compresso dalla riservatezza dell'identità del segnalante. L'art. 12, comma 2, del D.Lgs. 24/2023 vieta la rivelazione dell'identità «senza il consenso espresso» del segnalante, pur conoscendo eccezioni legali, segnatamente nei procedimenti penali e in quelli disciplinari ove la contestazione sia fondata sulla segnalazione. Tuttavia, nella fase istruttoria interna, tali eccezioni operano con difficoltà e il segnalato non conosce il proprio accusatore, non potendo esercitare un contraddittorio efficace. La distinzione tra il divieto di rivelazione e la necessità di garantire al segnalato un confronto pieno è, nella pratica, assai più sfumata di quanto il dettato normativo lasci intendere. L'asimmetria informativa, giustificata dalla necessità di proteggere chi denuncia in buona fede, diventa, nel caso della segnalazione dolosa, uno strumento di offesa unilaterale.

LA PARALISI DEL PRESIDIO 231

Un effetto collaterale della segnalazione abusiva, sinora poco indagato, è la paralisi operativa che essa impone ai presidi di controllo interno. L'Organismo di Vigilanza, istituito ai sensi dell'art. 6 del D.Lgs. 231/2001, è chiamato a verificare l'efficace attuazione del modello organizzativo e a curare i flussi informativi con le funzioni aziendali. Quando la segnalazione investe, anche indirettamente, l'area di competenza dell'OdV, l'organismo si trova in una posizione di conflitto funzionale: deve proseguire la propria attività di vigilanza senza che essa possa essere percepita come ritorsiva nei confronti del segnalante.

La nomina dell'OdV a gestore del canale interno, ove consentita e correttamente organizzata, accentua il rischio di cortocircuito: l'organismo diviene al contempo destinatario della segnalazione e potenziale destinatario di accuse di inadempienza ove la segnalazione investa proprio i processi vigilati. I flussi informativi verso il vertice, essenziali per il funzionamento del modello 231, possono essere rallentati o autocensurati per timore di violare la riservatezza del segnalante. Il sistema dei controlli, progettato per prevenire la responsabilità dell'ente, rischia di entrare in stallo proprio nel momento in cui la sua operatività sarebbe più necessaria.

PROPOSTE CORRETTIVE: DE IURE CONDENDO

Le criticità evidenziate suggeriscono tre interventi correttivi, compatibili con l'impianto della Direttiva (UE) 2019/1937 e con i principi costituzionali di tutela del diritto di difesa (art. 24 Cost.) e di ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.).

Il primo intervento è l'introduzione di un filtro preliminare di plausibilità, da affidare al gestore del canale interno nella fase di ammissibilità della segnalazione. Non si tratta di un giudizio di merito anticipato, ma di una verifica di coerenza minima: la segnalazione deve riferirsi a violazioni rientranti nell'ambito oggettivo del D.Lgs. 24/2023, deve contenere elementi circostanziati e verificabili, e non deve risolversi in una rivendicazione di carattere esclusivamente personale. Un simile filtro, già implicitamente previsto dalla clausola di esclusione dell'art. 1, comma 2, lettera a), potrebbe essere rafforzato mediante la previsione di un obbligo motivato di archiviazione precoce, con comunicazione al segnalante e possibilità di reclamo ad ANAC.

Il secondo intervento concerne la previsione di una corsia accelerata per i procedimenti penali relativi alla calunnia e alla diffamazione connesse a segnalazioni whistleblowing. Il modello potrebbe ispirarsi ai procedimenti per la convalida del licenziamento di cui alla legge n. 92/2012 (rito Fornero), caratterizzati da termini abbreviati e concentrazione processuale, o alla disciplina della trattazione prioritaria introdotta dalla riforma Cartabia. Un accertamento giudiziale tempestivo ridurrebbe l'interregno a dimensioni fisiologiche, restituendo al meccanismo dell'art. 16 la funzione di contrappeso che il legislatore gli ha assegnato.

Il terzo intervento riguarda il rafforzamento della responsabilità civile del segnalante in malafede. L'art. 16, comma 3, già prevede la responsabilità civile per dolo o colpa grave, ma non la tipizza in termini di danno risarcibile. Una norma che stabilisca criteri presuntivi di quantificazione del danno, anche non patrimoniale, subito dall'organizzazione e dal segnalato, e che preveda la condanna alle spese in misura aggravata, ridurrebbe l'incertezza del rimedio risarcitorio e ne aumenterebbe l'efficacia deterrente, senza comprimere la protezione del segnalante onesto.

CONCLUSIONE

Il whistleblowing è una conquista di civiltà giuridica. Il suo funzionamento, tuttavia, esige un equilibrio che il D.Lgs. 24/2023, nella sua architettura attuale, non raggiunge pienamente. L'interregno tra segnalazione e accertamento giudiziale della malafede non è un difetto di progettazione: è lo spazio in cui il sistema rivela la propria vulnerabilità strutturale. Colmare quello spazio, con strumenti che non comprimano la protezione del segnalante onesto ma che presidino il confine tra denuncia e abuso, è la sfida che attende il legislatore e l'interprete.

La qualità di un ordinamento si misura anche dalla sua capacità di proteggere chi ha il coraggio di parlare, senza consegnare le sue armi a chi di quel coraggio non ha bisogno, perché agisce al riparo di un'immunità temporanea che la legge non ha inteso concedere.