L’eleggibilità dei consiglieri al CNF e l’equilibrio fra i generi

L’eleggibilità dei consiglieri al CNF e l’equilibrio fra i generi

 

L’art. 34 della legge 247/2012 così recita:

«Art. 34 - Durata e composizione

1. Il CNF, previsto e disciplinato dagli articoli 52 e seguenti del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, e dagli articoli 59 e seguenti del regio decreto 22 gennaio 1934, n. 37, ha sede presso il Ministero della giustizia e dura in carica quattro anni. I suoi componenti non possono essere eletti consecutivamente più di due volte nel rispetto dell'equilibrio tra i generi. Il Consiglio uscente resta in carica per il disbrigo degli affari correnti fino all'insediamento del Consiglio neoeletto.

2. Le elezioni per la nomina dei componenti del CNF non sono valide se non risultano rappresentati entrambi i generi.

3. Il CNF è composto da avvocati aventi i requisiti di cui all'articolo 38.

Ciascun distretto di corte d'appello in cui il numero complessivo degli iscritti agli albi è inferiore a diecimila elegge un componente. Risulta eletto chi abbia riportato il maggior numero di voti. Non può appartenere per più di due mandati consecutivi allo stesso ordine circondariale il componente eletto in tali distretti. Ciascun distretto di corte di appello in cui il numero complessivo degli iscritti agli albi è pari o superiore a diecimila elegge due componenti; in tali distretti risulta primo eletto chi abbia riportato il maggior numero di voti, secondo eletto chi abbia riportato il maggior numero di voti, garantendo la rappresentanza tra i generi, tra gli iscritti ad un ordine circondariale diverso da quello al quale appartiene il primo eletto. In tutti i distretti, il voto è comunque espresso per un solo candidato. In ogni caso, a parità di voti, è eletto il candidato più anziano di iscrizione. Le elezioni per la nomina dei componenti del CNF devono svolgersi nei quindici giorni prima della scadenza del Consiglio in carica. La proclamazione dei risultati è fatta dal Consiglio in carica, il quale cessa dalle sue funzioni alla prima riunione del nuovo Consiglio convocato dal presidente in carica.

4. A ciascun consiglio spetta un voto per ogni cento iscritti o frazione di cento, fino a duecento iscritti; un voto per ogni successivi trecento iscritti, da duecentouno fino ad ottocento iscritti; un voto per ogni successivi seicento iscritti, da ottocentouno fino a duemila iscritti; un voto per ogni successivi mille iscritti, da duemilauno a diecimila iscritti; un voto per ogni successivi tremila iscritti, al di sopra dei diecimila.

5. Il CNF elegge il presidente, due vicepresidenti, il segretario ed il tesoriere, che formano il consiglio di presidenza. Nomina inoltre i componenti delle commissioni e degli altri organi previsti dal regolamento.

6. Si applicano le disposizioni di cui al decreto legislativo luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 382, per quanto non espressamente previsto».

Avanti al Tribunale di Roma è stata impugnata la delibera del CNF n. 765 del 24.02.2023, nella parte in cui aveva proclamato l’elezione di 17 componenti del Consiglio, per il periodo 2022 – 2026, in presunta violazione del principio di cui all’art. 34 della legge 247/2012 sul rispetto dell’equilibrio di genere.

Nelle more del giudizio, è entrato in vigore l’art. 16 bis della legge 112/2023 del 10.08.2023 con cui il legislatore ha fornito un’interpretazione autentica dell’art. 34 della legge 247/2012, statuendo che: “in attuazione dell’art. 51 della Costituzione, il riferimento al rispetto dell’equilibrio tra i generi di cui all’art. 34, comma 1, secondo periodo, della legge 31.12.2012, n. 247, si interpreta nel senso che tale rispetto è assicurato dall’osservanza della previsione di cui al comma 2 del citato articolo 34 nonché della previsione di cui al quinto periodo del comma 3 del medesimo art. 34 della legge n. 247 del 2012”.

Il Tribunale di Roma, Sezione XI Civile, con la sentenza 16.01.2025, n. 752 ha rigettato il ricorso, condannando le parti ricorrenti, in solido al pagamento delle spese delle parti resistenti costituite con la seguente motivazione:

«Infatti, come detto sopra, la norma di interpretazione autentica di cui all'art. 16 bis del DL 75/23, conv. nella l. 112/23, ha chiarito in maniera inequivocabile che l'equilibrio tra i generi sia garantito dalla applicazione del comma 2 e del quinto periodo del comma 3.

Quindi, l'invalidità delle elezioni in caso di omessa rappresentanza dei generi e la ineleggibilità di due componenti dello stesso genere nei distretti con più di 10.000 iscritti, garantirebbe, secondo il legislatore, l'equilibrio richiesto dal primo comma dell'art. 34.

Secondo questo giudice, poi, anche senza l'introduzione della norma interpretativa, la formulazione dell'art. 34, il quale fa riferimento a concetti come “equilibrio” e “rappresentanza” di genere e non “parità numerica”, non potrebbe essere interpretata nel senso proposto da parte ricorrente, in quanto, come correttamente segnalato dall'avv. Greco, nei distretti con un solo componente, la alternanza obbligatoria dopo il secondo mandato, comporterebbe la non eleggibilità di un intero settore di avvocati dello stesso genere di quelli eletti per i precedenti due mandati, con una violazione sostanziale della Costituzione più grave di quella lamentata dalle ricorrenti.

Anche dalla relazione al testo di cui alla legge 247/12, ove si legge, con riferimento alle norme sulle elezioni del CNF, che: “Gli articoli da 32 a 36 recano la disciplina relativa al CNF. È fissata in quattro anni la durata in carica, con un limite però di due elezioni consecutive. Sono state previste significative modifiche alla composizione, volte ad assicurare una maggiore rappresentatività degli ordini più piccoli.”, emerge che quello che si vuole garantire è il divieto di doppio mandato soggettivo, per scongiurare la concentrazione di potere derivante dalla nomina della stessa persona per due mandati consecutivi, nonché la maggiore rappresentatività di genere.

Si ritiene, allora, che tali concetti, tra loro distinti e autonomi, nella formulazione del primo comma dell'art. 34 siano stati accostati confusamente, generando il dubbio interpretativo che ha, poi, richiesto la emanazione della legge di interpretazione autentica.

Come già detto, una interpretazione diversa, che imponesse la eleggibilità di un componente di un genere diverso, dopo la elezione consecutiva di due soggetti dello stesso genere, limiterebbe eccessivamente la platea di soggetti eleggibili, con una compressione del diritto all'elettorato attivo e passivo in contrasto con i principi di cui all'art. 51 della Costituzione.

Ad avvalorare queste considerazioni deve citarsi, come fanno i resistenti, la pronuncia della Suprema Corte che, nella sentenza n. 24565/22, ha, infatti, previsto la possibilità che, a seguito di dichiarazione di ineleggibilità di un componente, eletto per due mandati consecutivi, fosse nominato un componente dello stesso genere, mediante scorrimento in graduatoria.

Anche il Ministero della Giustizia mostra di aver aderito alla versione poi fatta propria dalla norma interpretativa, perché, nella nota del 10.11.2022 che ha indetto le elezioni, specifica, per quanto di interesse: “2) Ai sensi della medesima disposizione di legge (Art. 34, L. 247/2012), ciascun distretto di Corte d'appello elegge uno o due componenti, a seconda del numero degli iscritti negli albi. Il Consiglio nazionale forense sarà pertanto composto da avvocati eletti, a livello di distretto di Corte di Appello, in numero di un rappresentante per ciascun distretto con meno di diecimila iscritti e di due rappresentanti per ciascun distretto con un numero di iscritti pari o superiore a diecimila…

4) Le elezioni si svolgono presso ciascun Consiglio dell'Ordine, che provvede a esprimere il voto comunque per un solo candidato (anche nei casi in cui il distretto sarà rappresentato da due consiglieri: a norma dell'art. 34, comma 3, della legge 247/2012, infatti, in tutti i distretti, il voto è comunque espresso per un solo candidato. Il legislatore ha confermato il sistema del voto ponderato, modificando l'originario criterio di cui all'art. 11 del d.lgs.lgt. n. 382/1944; di conseguenza, l'art. 34, comma 4, della legge individua il numero di voti spettanti a ciascun Consiglio dell'Ordine per esprimere il componente del Consiglio nazionale spettante al distretto, in ragione del progressivo aumento del numero degli iscritti negli albi.

5) Qualora al distretto spetti un solo rappresentante (in quanto ha meno di diecimila iscritti agli albi), i Consigli territoriali eleggeranno colui che ha riportato il maggior numero di voti.

6) Qualora al distretto spetti l'elezione di due rappresentanti (in quanto ha più di diecimila iscritti agli albi), risulterà primo eletto colui che ha riportato il maggior numero di voti e secondo eletto il candidato che si è classificato secondo per numero di voti; per l'individuazione del secondo eletto occorrerà tener conto non solo del numero dei voti riportati, ma anche garantire che i due rappresentanti appartengano a generi diversi e siano iscritti ad albi tenuti da Consigli dell'Ordine diversi (art. 34, commi 2 e 3). A parità di voti, è eletto il candidato con maggiore anzianità di iscrizione e, nel caso di pari anzianità, il più anziano anagraficamente (art. 38, comma 1).”

Come ha rilevato correttamente l'avv. Consales, la nota ministeriale, nell'applicazione delle norme contenute nell'art. 34 della L. 247/2012, ha indicato regole precise con riferimento alla rappresentanza di genere, prevedendo per i distretti che esprimono due rappresentanti l'appartenenza degli stessi a generi diversi, ma nulla ha disposto con riferimento al genere, per i distretti che esprimono un solo rappresentante.

Le parti ricorrenti sostengono che la norma di interpretazione autentica rechi in sé un vulnus ai principi costituzionali ed europei in materia di tutela di genere, perché appare preordinata a condizionare l'esito di giudizi in corso, a fronte di un orientamento giurisprudenziale che si è consolidato in senso opposto, e cita al riguardo la sent. della Corte Cost. n. 4/24, la quale detta i criteri per distinguere le norme effettivamente interpretative da quelle innovative con efficacia retroattiva, quale è appunto, secondo le ricorrenti, la disposizione introdotta con l'art. 16 bis del DL 75/2023, che ha attribuito retroattivamente alla disposizione originaria un nuovo significato, non rientrante tra quelli già estratti o comunque estraibili dal suo testo.

Inoltre, le ricorrenti lamentano che l'art.16 bis del DL 75/2023 è inserito in un contesto del tutto avulso da quello sul quale interferisce in quanto intitolato “Disposizioni urgenti in materia di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, di agricoltura, di sport, di lavoro e per l'organizzazione del Giubileo della Chiesa cattolica per l'anno 2025” e finisce con l'attribuire all'art. 34 un significato che lede lo stesso principio costituzionale a tutela del quale era stata emanata detta norma, vale a dire la tutela di genere per tutti quei distretti che esprimono un solo consigliere al CNF, violando il principio di uguaglianza, atteso che le donne iscritte agli albi degli avvocati in tutti quei distretti (che sono 18) che esprimono un solo consigliere non godono, ai fini della possibilità di essere elette, della stessa tutela che invece hanno le colleghe iscritte nei pochi (solo n. 8) distretti che esprimono due consiglieri.

In realtà, tali argomentazioni non convincono considerando che la interpretazione fornita dalla norma era già evincibile dal testo dell'articolo, come sopra detto, ed era già fatta propria da autorevoli istituzioni del settore (come sopra visto, in relazione alla nota ministeriale ed alla sentenza della Corte di Cassazione), né può dirsi che la norma sia intervenuta per incidere su giudizi pendenti, con intromissione del potere legislativo sulla autorità giudiziaria, in quanto non si tratta di un contenzioso seriale, come quello relativo alla fattispecie al vaglio della Corte Costituzionale.

Inoltre, essendo il CNF un ente pubblico può rientrare nel novero delle pubbliche amministrazioni di cui si voleva efficientare la organizzazione con il decreto-legge suddetto.

In conclusione, si ritiene che la formulazione dell'art. 34, come oggi interpretato, garantisca il rispetto del principio di equilibrio e rappresentatività dei generi, conservando il massimo accesso alla eleggibilità di entrambi i generi delle cariche pubbliche previsto dall'art. 51 della Cost., come sopra già chiarito.

La precedente formulazione poco chiara dell'art. 34 I co. l. 247/12, che mescolava criteri diversi, attinenti al divieto di secondo mandato e all'equilibrio di genere, necessitava, anzi, di una interpretazione più chiara».

A tutto concedere, il Tribunale di Roma, che ha valutato la precedente formulazione dell’art. 34 della legge 247/2012 poco chiara, avrebbe potuto compensare le spese di causa.