Il ruolo dell’ ANAC e la tracciabilità dei flussi finanziari

A cura di Grace Betti, partecipante dell’Executive Master in Giurista d’Impresa e General Counsel di MELIUSform Business School.

 

L’ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione, è un’autorità amministrativa indipendente frutto di diverse trasformazioni ed evoluzioni.

Siccome, citando Tucidide, bisogna conoscere il passato per capire il presente e orientare il futuro, nel seguito una breve descrizione dell’iter che ha portato l’ANAC ad essere l’autorità che conosciamo oggi.

Partiamo dal 2009, con la nascita della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), ai sensi dell’art. 13 D.Lgs. 150/2009 che così la descriveva “(…) Commissione che opera in posizione di indipendenza di giudizio e di valutazione e in piena autonomia, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei Ministri (…) con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all'esercizio indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale, informando annualmente il Ministro per l'attuazione del programma di Governo sull'attività svolta.”.

In seguito, la Legge 190/2012, al fine di prevenire e reprimere la corruzione e l’illegalità nella Pubblica Amministrazione, nomina la commissione CIVIT quale Autorità nazionale anticorruzione.

Nel 2013, con il D.L. 101/2013, all’art. 5, Disposizioni in materia di trasparenza, anticorruzione e valutazione della performance, è stato stabilito il cambio di denominazione, non ancora però quello definitivo: “(…) la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche assume la denominazione di Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni (A.N.AC.).”.

Un anno dopo, con il D.L. 90/2014, all’art. 19 sono stati trasferiti all’ANAC i compiti e le funzioni svolti dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e, sempre allo stesso articolo ma al co. 2 abbiamo il battesimo ufficiale della denominazione così come la conosciamo oggi. In sostanza dalla denominazione del 2013 è stato tolto il riferimento alla valutazione la trasparenza delle pubbliche amministrazioni, restando Autorità Nazionale Anticorruzione. Tale decisione è nata dall’esigenza di concentrare all’attività di ANAC i compiti di trasparenza e prevenzione alla corruzione nelle pubbliche amministrazioni.

Infatti, la missione istituzionale dell’ANAC è di prevenire la corruzione in tutti gli ambiti dell’attività amministrativa. Tale incarico si realizza attraverso un’attività di vigilanza in diversi ambiti, così come nell’applicazione della normativa anticorruzione e rispetto degli obblighi di trasparenza, nel conferimento degli incarichi pubblici ed all’affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici e ai conflitti di interesse dei funzionari.

Arrivati a questo punto focalizzerei l’attenzione su 3 parole chiave: Trasparenza, Anticorruzione e Contratti Pubblici, tra l’altro strettamente interconnesse tra di loro.

Con riferimento alla Trasparenza ANAC ha il ruolo di garantire l’accesso ai cittadini ai dati e ai documenti delle Pubbliche Amministrazioni. Nello specifico, supporta le amministrazioni per essere più trasparenti con la pubblicazione dei dati on line. In particolare, vigila che i siti internet istituzionali siano trasparenti circa le attività e l’impiego delle risorse pubbliche disponibili. Fornisce alle amministrazioni e alle società pubbliche indicazioni e indirizzi operativi per individuare misure atte a prevenire i fenomeni corruttivi e vigila affinché tali misure siano effettivamente adottate. Nell’ambito dei contratti pubblici svolge attività di vigilanza attraverso attività consultiva, emanazione di pareri finalizzati alla risoluzione di controversie e mette a disposizioni documenti-tipo al fine di coadiuvare le amministrazioni. Inoltre, in relazione agli appalti complessi supporta le amministrazioni verificando la correttezza in via preventiva della documentazione di gara e assicurando legalità e concorrenza evitando sia fenomeni corruttivi che sperpero di risorse pubbliche.

Da ultimo, ANAC accorda la possibilità ai cittadini di effettuare segnalazioni anonime, c.d. whistleblowing, al fine di denunciare eventuali illeciti, sempre nell’ambito dell’amministrazione pubblica, di interesse generale.

Questa breve descrizione ci permette di definire e delimitare, per quanto possibile, l’ambito di operatività di ANAC e la ratio sottostante alle diverse disposizioni in materia anticorruzione.

Concentrerei ora l’interesse alle tematiche della tracciabilità. In particole, alle misure di monitoraggio ai fini del contrasto alla criminalità organizzata e alle infiltrazioni nelle commesse pubbliche attraverso il controllo dei flussi finanziari connessi alla commessa. Con il “Piano straordinario contro le mafie”, varato con legge n. 136 del 13 agosto 2010 ed entrato in vigore il 7 settembre 2010 all’art 3 si legge: “Per assicurare la tracciabilità dei flussi finanziari finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali, gli appaltatori, i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese nonché i concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici devono utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali, accesi presso banche o presso la società Poste italiane Spa, dedicati (…)”. Sempre nello stesso comma è specificato che tutti i movimenti riferiti ai lavori, ai servizi, alle forniture e alla gestione dei finanziamenti devono essere registrati sui conti correnti dedicati e “(…) devono essere effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di incasso o di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni, ovvero con altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni.” ed infine, “Ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari, gli strumenti di pagamento devono riportare (…) il codice identificativo di gare (CIG) e ove obbligatorio (…) il codice unico di progetto (CUP)”.

Riassumendo:

• gli appaltatori, i subappaltatori e i subcontraenti interessati devono utilizzare conti correnti dedicati alle commesse pubbliche;
• i movimenti finanziari relativi alle commesse pubbliche devono essere effettuati esclusivamente attraverso bonifici bancari o postali o altri strumenti idonei a garantire la tracciabilità;
• indicazione negli strumenti di pagamento del codice CIG (o CUP quando richiesto).

La ratio di queste disposizioni e dell’introduzione del concetto di tracciabilità del flusso finanziario è quello da un lato di prevenire infiltrazioni malavitose nella gestione dei contratti pubblici prevedendo una sorta di divieto all’utilizzo del contante e dall’altro lato di garantire una tracciabilità dei flussi, ossia di riuscire a ricostruire ogni incasso e pagamento relativo ad una determinata commessa controllando il flusso, identificando e collegando i soggetti coinvolti.

Sostanzialmente ogni flusso è come un pezzo di un puzzle. Unico ma riconoscibile e ricollegabile nel disegno finale.  Ogni pezzo sarà riconoscibile e attribuibile a determinati soggetti e determinate commesse pubbliche. Ricostruendo il puzzle e unendo i singoli pezzi si riuscirà a ricostruire l’immagine finale senza ammanchi. Così come l’autorità o gli investigatori intenzionati a seguire un determinato flusso finanziario relativo a uno specifico contratto di appalto dovranno “semplicemente” tracciare e seguire il disegno.

In tutto questo Anac ha un ruolo centrale. Difatti, il Codice dei Contratti, il D.Lgs. 18 aprile 2016, n.50 all’art. 213, ricordando il suo ruolo di vigilanza e di controllo sui contratti pubblici e l’attività di regolazione degli stessi al co. 8 le affida il compito di gestire la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) “(…) nella quale confluiscono, oltre alle informazioni acquisite per competenza tramite i propri sistemi informatizzati, tutte le informazioni contenute nelle banche dati esistenti, anche a livello territoriale, onde garantire accessibilità unificata, trasparenza, pubblicità e tracciabilità delle procedure di gara e delle fasi a essa prodromiche e successive.” al fine di assicurare l’efficace monitoraggio della programmazione alla realizzazione delle opere e la tracciabilità dei relativi flussi finanziari.

 

Per approfondire tutti i temi legati al ruolo dell’ ANAC e alla tracciabilità dei flussi finanziari, potete affidarvi all’Executive Master in Giurista d’Impresa e General Counsel di Meliusform Business School.