Gli strumenti di programmazione finanziaria dell’Ente locale, con particolare riferimento al Piano della Performance

Gli strumenti di programmazione finanziaria dell’Ente locale, con particolare riferimento al Piano della Performance

 

Abstract

Il presente scritto analizza l’adempimento relativo al Piano Integrato di Attività e Organizzazione (cd. PIAO), introdotto all’articolo 6 del decreto legge n. 80/2021, conosciuto come “Decreto Reclutamento” consistente in un documento unico di programmazione e governance in sostituzione di una serie di Piani che finora le amministrazioni erano tenute a predisporre. Tra questi, i piani della performance, del lavoro agile (POLA) e di prevenzione della corruzione e per la trasparenza (PTPCT).

L’obiettivo è la semplificazione (si spera che tutto ciò non si traduca in una ripetizione di adempimenti) dell’attività amministrativa e una maggiore trasparenza finalizzata a migliorare la qualità dei servizi ai cittadini.

L’accorpamento dei precedenti specifici piani che vengono assorbiti nel PIAO mira, eliminando l’attuale frammentazione, a definire mediante un approccio di tipo trasversale:

1. gli obiettivi programmatici della performance;
2. la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, anche mediante il ricorso al lavoro agile, e gli obiettivi formativi annuali e pluriennali;
3. gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e della valorizzazione delle risorse interne, prevedendo, oltre alle forme di reclutamento ordinario, la percentuale di posizioni disponibili nei limiti stabiliti dalla legge destinata alle progressioni di carriera del personale;
4. gli strumenti e le fasi per giungere alla piena trasparenza dell’attività e dell’organizzazione amministrativa nonché per raggiungere gli obiettivi in materia di anticorruzione;
5. l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare ogni anno, anche mediante il ricorso alla tecnologia e sulla base della consultazione degli utenti, nonché la pianificazione delle attività;
6. le modalità e le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità alle amministrazioni, fisica e digitale, da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità;
7. le modalità e le azioni finalizzate al pieno rispetto della parità di genere, anche con riguardo alla composizione delle commissioni esaminatrici dei concorsi.

 

Sommario

Introduzione
Documento Unico di Programmazione (DUP) e Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO)
Implementazione del ciclo della programmazione finanziaria, strategica e operativa. Piano della Performance
Aggiornamenti giurisprudenziali in materia di programmazione finanziaria

Introduzione

Uno dei principali scopi del processo di armonizzazione contabile attuato con il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modifiche, è il rafforzamento della programmazione, che può definirsi come un circuito, un processo per aggiornamenti progressivi il cui obiettivo è di condurre verso un percorso di coerenza valoriale, quali-quantitativa e finanziaria tramite il quale si formalizzano i contenuti della volontà dell’Ente.

Il principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio (allegato n. 4/1 al decreto legislativo n. 118/2011), la definisce come il processo di analisi e valutazione che, comparando e ordinando coerentemente tra loro le politiche e i piani per il governo del territorio, consente di organizzare, in una dimensione temporale predefinita, le attività e le risorse necessarie per la realizzazione di fini sociali e la promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità di riferimento.

Il processo di programmazione, si svolge nel rispetto delle compatibilità economico-finanziarie di bilancio e tenendo conto delle possibili dinamiche evolutive della gestione dell’Ente locale. Richiede il coinvolgimento dei portatori di interesse in base alle modalità definite dal singolo Ente e si conclude con la formalizzazione delle decisioni politiche e gestionali che danno contenuto a programmi e piani futuri riferibili alle missioni dell’Amministrazione.

La programmazione si estrinseca in un “processo” di analisi e valutazione che comparando e ordinando coerentemente tra loro le politiche e i piani per il governo del territorio, consente di organizzare, in una dimensione temporale predefinita, le attività e le risorse necessarie per il raggiungimento degli scopi prefissati.

Si può, quindi, affermare che, in sintesi, programmare significa stabilire:

• cosa si vuole realizzare (obiettivi o, in altri termini, i risultati attesi);
• i mezzi con i quali si intende farlo, cioè con quali soluzioni finanziarie ed organizzative ;
• i tempi (il  periodo  a breve e/o medio termine per poterlo fare).

La  programmazione deve essere illustrata  in modo veritiero negli schemi di programmazione e previsione del sistema di bilancio e rappresenta l’impegno che l’Ente locale assume nei confronti dei cittadini e degli altri utilizzatori del sistema di bilancio stesso in modo che tutte le parti interessate  (c.d. stakeholder) possano disporre delle informazioni necessarie per valutare gli impegni politici assunti e le decisioni conseguenti, il loro onere e, in sede di rendiconto, il grado di mantenimento degli stessi.

 

Il Documento Unico di Programmazione (DUP) e Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO)

Il Documento Unico di Programmazione (d’ora in avanti DUP) costituisce, nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario per l’adozione degli altri documenti di programmazione. Propedeutico all’approvazione del Bilancio di previsione, è l’atto fondamentale e imprescindibile che avvia le fasi della programmazione locale, dotato di propria autonomia rispetto agli altri documenti, contenente la pianificazione e la programmazione finanziaria, strategica e operativa e costituisce la guida per la predisposizione del Bilancio di previsione, del Piano Esecutivo di Gestione e del PIAO.

E’, dunque lo strumento che rappresenta, nel rispetto del principio di coordinamento e coerenza dei documenti che costituiscono il sistema bilancio, il punto di partenza per l’adozione di tutti gli altri documenti di programmazione, il riferimento di base per la costruzione di un sistema di pianificazione sia generale che settoriale. Viene redatto, per il suo contenuto finanziario, per competenza con riferimento all’intero arco temporale, sia annuale che pluriennale, e per cassa con riferimento al primo esercizio, e si fonda su valutazioni di natura economico-patrimoniale.

E’ nel DUP che l’Ente locale esplicita le linee strategiche discendenti direttamente dalle linee di mandato e sviluppa e concretizza le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare per il raggiungimento delle finalità pubbliche e gli indirizzi generali di programmazione nel corso del mandato che il Sindaco/Presidente della Provincia, ai sensi dell’articolo 46, comma 3 del Tuel n. 267/2000, è tenuto a presentare al Consiglio.

In detto documento, in conformità a al principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio n. 4.2, devono essere inseriti gli ulteriori strumenti di programmazione relativi all’attività istituzionale dell’Ente locale e senza necessità di ulteriori deliberazioni, e precisamente:

a) indicazione degli indirizzi e degli obiettivi degli organismi facenti parte del gruppo amministrazione pubblica;

b) dimostrazione della coerenza delle previsioni di bilancio con gli strumenti urbanistici vigenti;

c) per la parte entrata, valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli;

d) indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi;

e) indirizzi sul ricorso all’indebitamento per il finanziamento degli investimenti;

f) per la parte spesa, redazione per programmi all’interno delle missioni, con indicazione delle finalità che si intendono conseguire, della motivazione delle scelte di indirizzo effettuate e delle risorse umane e strumentali ad esse destinate;

g) analisi e valutazione degli impegni pluriennali di spesa già assunti;

h) valutazione sulla situazione economico – finanziaria degli organismi gestionali esterni;

i) programmazione dei lavori pubblici svolta in conformità al programma triennale e ai suoi aggiornamenti annuali di cui all’articolo 37 del nuovo Codice dei Contratti pubblici approvato con decreto legislativo n. 36 del 31 marzo 2023;

k) programmazione degli acquisti di beni e servizi svolta in conformità al programma biennale di forniture e servizi di cui all’articolo 37, comma 3 del  citato decreto legislativo n. 36/2023;

l) programmazione del fabbisogno di personale annuale e triennale;

m) piano delle alienazioni e valorizzazioni dei beni patrimoniali.

 

Le due sezioni del DUP

Sezione Strategica (SeS)

E’ la sezione che sviluppa e concretizza le linee programmatiche di mandato e individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento, gli indirizzi strategici dell’Ente attraverso un processo emergente da una analisi così basata:

• obiettivi generali assegnati dal Governo centrale nel periodo di riferimento;
• valutazione, anche prospettica, della condizione socio-economica del territorio e della domanda dei servizi pubblici locali, con riferimento a costi e fabbisogni standard;
• evoluzione dei flussi finanziari ed economici, segnalando eventuali scostamenti dai parametri individuati nel Documento di Economia e Finanza (DEF);
• indirizzi generali sulla risorse e sugli impieghi (analisi inventari, programmi/progetti investimenti, tributi e tariffe, equilibri generali del bilancio, indebitamento, situazione di cassa, spesa corrente, ecc...);
• risorse umane e strumentali disponibili;
• vincoli di finanza pubblica e del rispetto del pareggio di bilancio.

Gli obiettivi strategici sono obiettivi a medio-lungo termine e prevedono la definizione di un ampio programma che vengono utilizzati per definire la direzione di un Ente locale. In genere tracciano un percorso temporale pluriennale entro il quale l’organizzazione si prefigge di raggiungere gli obiettivi programmati.

Sono rappresentati in modo sintetico e devono essere misurabili, quantificabili, possibilmente condivisi e presentano un alto grado di rilevanza e, per tale proprietà, non risultano facilmente modificabili nel breve periodo.

In sostanza la sezione strategica racchiude scelte che hanno un influsso sul territorio in cui opera l’Ente locale e di conseguenza influiscono sull’ immagine e sull’apprezzamento dell’organizzazione della pubblica Amministrazione  da parte dei  soggetti esterni.

Può dirsi, quindi, che le scelte strategiche rappresentano le ”politiche messe in atto” e la pianificazione e/o programmazione complessiva dell’Ente corrisponde al suo “indirizzo strategico fondamentale”.

 

La Sezione Operativa (SeO)

Questa sezione, che ha carattere generale e contenuto di natura programmatica, costituisce lo strumento a supporto del processo di previsione definito sulla base degli indirizzi generali e degli obiettivi strategici fissati nella SeS.

Il contenuto della SeO rappresenta la guida che conduce ai processi di redazione dei documenti di programmazione gestionale quali il Piano Esecutivo di Gestione ed il Piano dettagliato degli Obiettivi e Piano della Performance.

Riguardano attività/decisioni strumentali alle attività strategiche nel senso che rappresentano le condizioni per implementarle e allo stesso tempo sono anche elementi per comprenderne concretamente la fattibilità e richiamare di conseguenza le decisioni strategiche ai dati reali.

Sono obiettivi a breve termine, più concreti, utilizzati per garantire il successo dell’esecuzione degli obiettivi strategici dell’Ente locale da realizzare nel breve/medio periodo. Riguardano strategie da mettere in atto per raggiungere gli obiettivi fissati dall’Amministrazione nella fase strategica.

Le scelte strategiche   e le scelte operative sono intimamente connesse tra di loro e si alimentano a vicenda in un circolo virtuoso che consentirà all’organizzazione sia di acquisire nuove professionalità che di conseguire apprezzabili risultati sia dal punto di vista economico che socio-giuridico.

 

La SeO è suddivisa in 2 parti:

PARTE 1^ - Analisi delle risorse, motivazione delle scelte, individuazione dei programmi, ecc....
PARTE 2^ - Comprende la programmazione in materia di lavori pubblici, personale e patrimonio.

La parte prima ha l’obiettivo di individuare per ogni singola missione (funzioni e obiettivi strategici della spesa che consentono il collegamento tra flussi finanziari e le politiche pubbliche settoriali) e coerentemente agli indirizzi strategici contenuti nella SeS, i programmi (aggregati omogenei di attività diretti al conseguimento degli obiettivi strategici) operativi che l’ente intende realizzare nel triennio di riferimento della SeO e i relativi obiettivi annuali. Per ogni programma devono essere definite le finalità e gli obiettivi annuali e pluriennali che si intendono perseguire, la motivazione delle scelte effettuate e individuare gli aspetti finanziari, sia in termini di competenza con riferimento all'intero periodo considerato, che di cassa con riferimento al primo esercizio, della manovra di bilancio.

Il programma è l’elemento fondamentale della struttura del sistema di bilancio e deve essere dettagliato in modo da collegare agli obiettivi individuati per ogni programma una declinazione annuale e pluriennale degli obiettivi strategici contenuto nella SeO, che costituiscono, in coerenza tra di loro, vincolo per la predisposizione e approvazione del PEG, all’affidamento del Piano Dettagliato degli Obiettivi e delle risorse ai Responsabili dei servizi.

La seconda parte della SeO ha invece il compito di evidenziare diversi aspetti della gestione indirizzando l’attività verso i seguenti settori di intervento:

1) programmazione dei lavori pubblici annuale e triennale, quest’ultimo coerente con la parte operativa del DUP;

2) politiche di gestione del personale;

3) gestione del patrimonio;

4) previsione dei tempi e durata degli adempimenti burocratici per il completamento delle opere pubbliche;

5) stima dei fabbisogni, sia di competenza che di cassa, per il finanziamento di dette opere in coerenza con i vincoli di finanza pubblica e del pareggio di bilancio.

Nel DUP semplificato (per gli Enti locali al di sotto dei 5mila abitanti) si individuano gli indirizzi generali riguardanti, in particolare: l’organizzazione e la gestione dei servizi pubblici locali alla luce dei fabbisogni e dei costi standard e del ruolo di eventuali organismi, enti strumentali e società controllate e partecipate; l’individuazione delle risorse, degli impieghi e la verifica della sostenibilità economico-finanziaria attuale e prospettica anche in termini di equilibri generali di bilancio e di gestione; la disponibilità e la gestione delle risorse umane; la coerenza con le disposizioni del rispetto dell’equilibrio del bilancio e i vincoli di finanza pubblica.

Rispetto all’arco temporale coperto dal bilancio di previsione, il DUP semplificato comprende inoltre:

a) gli obiettivi degli organismi facenti parte del gruppo di amministrazione pubblica;

b) l'analisi della coerenza delle previsioni di bilancio con gli organismi burocratici vigenti;

c) la programmazione dei lavori pubblici;

d) la programmazione del fabbisogno del personale;

e) la programmazione delle alienazioni e della valorizzazione dei beni patrimoniali.

Questa la situazione fino alla entrata in vigore dell’art. 6 del decreto-legge n. 80/2021, convertito in legge n. 131/2021, il quale ha introdotto il Piano Integrato di Attività e Organizzazione (cd. PIAO), la cui pratica attuazione è avvenuta con l’emanazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 24/06/2022, mentre il Decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione n. 132 del 30 giugno 2022 ha fornito indicazioni in base alle quali il medesimo deve essere approvato.

L’articolo 10, comma 11-ter del decreto-legge 29/12/2022, convertito in legge n. 14 del 24/02/2023 prevede che: “In caso di differimento del termine previsto a legislazione vigente per l’approvazione del bilancio, gli Enti locali, nelle more dell’approvazione del Piano, possono aggiornare la sottosezione relativa alla programmazione del fabbisogno di personale al solo fine di procedere, compatibilmente con gli stanziamenti di bilancio e nel rispetto delle regole per l’assunzione degli impegni di spesa durante l’esercizio provvisorio, alle assunzioni di personale con contratto di lavoro a tempo determinato necessarie a garantire l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché l’esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale …...”.

Sul punto i magistrati contabili (cfr. Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Sicilia, deliberazione n. 48/2023/PAR) hanno stabilito che l’Ente potrà deliberare un piano del fabbisogno provvisorio contenuto nel PIAO provvisorio ed effettuare assunzioni a tempo determinato previste in tali documenti solamente per assolvere specifiche finalità (ossia “l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché l'esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale …………”).

Inoltre, in caso di differimento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione e, conseguentemente, di quello per l’approvazione del PIAO, non si può procedere al solo aggiornamento di quello dell’anno precedente per la parte relativa alla programmazione del fabbisogno e che per le Amministrazioni tenute all’adozione del PIAO, i precedenti adempimenti connessi al Piano triennale dei fabbisogni del personale cessano di avere efficacia, in quanto recepiti dalla apposita sezione del PIAO.

In tali casi l’Ente dovrà attenersi al principio di prudenza al fine di salvaguardare la permanenza degli equilibri di bilancio nel rispetto degli stanziamenti di bilancio in corso di gestione e ai vincoli dettati per l’assunzione di impegni di spesa durante tale fase di cui all’art. 163 del decreto legislativo n. 267 del 2000 e al paragrafo 8 dell’Allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011 ritenendo possibile, in questi casi, anche l’adozione di un Peg provvisorio per la definizione degli obiettivi specifici e consentire la continuità dell’azione amministrativa.

Il PIAO è stato ideato come documento unico ed organico che racchiudesse, in una logica integrata dei diversi documenti di programmazione, gli elementi comuni tra i diversi piani e renderli intellegibili e collegati tra di loro, al fine di attuare una progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi.

Le novità più salienti sono così sintetizzabili:

1. Abrogazione, per tutte le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001, con più di 50 dipendenti, dei seguenti adempimenti, in quanto assorbiti nelle apposite sezioni del Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO) (art. 1, comma 1):

1. Piano Triennale dei Fabbisogni di Personale (PTFP), di cui all’art. 6, commi 1, 4, 6, e art. 6-ter, del decreto legislativo n. 165/2001. Al riguardo si segnala come il mancato coordinamento della relativa disciplina con il principio contabile (nelle more del recepimento della proposta di ARCONET di aggiornamento dell’Allegato n. 4/1 al decreto legislativo n. 118/2011), che prevede quale contenuto della sezione SeO del DUP la programmazione del fabbisogno di personale annuale e triennale, impone l’inserimento nel DUP dei dati relativi alle capacità assunzionali e al fabbisogno del personale e successivamente nel PIAO.

Nello specifico il progetto consiste nel prevedere, nella Parte 2 della Sezione Operativa del DUP (SeO), per ciascuno degli esercizi previsti nel DUP, le risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale, determinate sulla base della spesa per il personale in servizio e nei limiti delle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente, tenendo conto delle esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi. Negli scorsi anni al fine del rispetto di tale indicazione, il PTFP veniva approvato dalla Giunta in tempi utili per essere poi allegato alla nota di aggiornamento del DUP. In questo modo il processo di programmazione operativa, caratterizzato dalla negoziazione tra dirigenza e Amministrazione, trattava in maniera integrata il tema delle risorse in termini di spesa di personale da destinare nel Bilancio, le richieste di personale avanzate dai dirigenti/responsabili e gli obiettivi di PEG. Ora il processo vede prima la definizione del DUP e del Bilancio e a seguire il PEG e il PIAO;

2. Piano delle Azioni Concrete, di cui all’art. 60-bis, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001 (predisposto annualmente dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri e approvato con decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione, di concerto con il Ministro dell'Interno, previa intesa in sede di Conferenza unificata);
3. Piano per razionalizzare l’utilizzo delle dotazioni strumentali, che corredano le stazioni di lavoro nell’automazione d’ufficio, di cui all’art. 2, comma 594, lett. a) della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (disapplicato a decorrere dall’anno 2020 ai sensi dell’art. 57, comma 2 lettera e) del decreto-legge 124/2019, convertito in legge n. 157/2019);
4. Piano della performance, di cui all’art. 10, comma 1, lett. a) e comma 1 ter, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150;
5. Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPCT) di cui all’art. 1, commi 5, lett. a) e 60, lett. a) della legge 6 novembre 2012, n. 190;
6. Piano Organizzativo del Lavoro Agile (POLA), di cui all’art. 14, comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124;
7. Piano delle Azioni Positive, di cui all’art. 48, comma 1, del decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198.

Si precisa che le pubbliche Amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001, con non meno di cinquanta dipendenti sono tenute al rispetto degli adempimenti stabiliti nel decreto del Ministro della pubblica amministrazione di definizione del “Piano tipo”, mentre il Decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione n. 132 del 30 giugno 2022, dal canto suo, ha escluso dal PIAO tutti gli adempimenti di carattere finanziario non contenuti nell’elenco di cui all’articolo 6, comma 2, lettere da a) a g), del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113.

L’articolo 6 del citato decreto Ministeriale n. 132 del 2022 dispone che le pubbliche amministrazioni con meno di 50 dipendenti, procedono alle attività di cui all’articolo 3, comma 1, lettera c), n. 3), per la mappatura dei processi, limitandosi all’aggiornamento di quella esistente all'entrata in vigore del presente decreto considerando, ai sensi dell’articolo 1, comma 16, della legge n. 190 del 2012, quali aree a rischio corruttivo, quelle relative a:

a) autorizzazione/concessione;

b) contratti pubblici;

c) concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi;

d) concorsi e prove selettive;

e) processi, individuati dal Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) e dai responsabili degli uffici, ritenuti di maggiore rilievo per il raggiungimento degli obiettivi di performance a protezione del valore pubblico e che l’aggiornamento nel triennio di vigenza della sezione avviene in presenza di fatti corruttivi, modifiche organizzative rilevanti o ipotesi di disfunzioni amministrative significative intercorse ovvero di aggiornamenti o modifiche degli obiettivi di performance a protezione del valore pubblico. Scaduto il triennio di validità, il Piano è modificato sulla base delle risultanze dei monitoraggi effettuati nel triennio.

Inoltre, le predette pubbliche Amministrazioni con meno di 50 dipendenti sono comunque tenute alla predisposizione del Piano Integrato di Attività e Organizzazione – Sezione Organizzazione e Capitale umano, ripartita nelle seguenti sottosezioni di programmazione:

A) struttura organizzativa: in questa sottosezione è illustrato il modello organizzativo adottato dall’Amministrazione e sono individuati gli interventi e le azioni necessarie programmate di cui all'articolo 3, comma 1, lettera a);

B) organizzazione del lavoro agile: in questa sottosezione sono indicati, in coerenza con la definizione degli istituti del lavoro agile stabiliti dalla Contrattazione collettiva nazionale, la strategia e gli obiettivi di sviluppo di modelli di organizzazione del lavoro, anche da remoto, adottati dall’Amministrazione.

A tale fine, ciascun Piano deve prevedere:

1) che lo svolgimento della prestazione di lavoro in modalità agile non pregiudichi in alcun modo o riduca la fruizione dei servizi a favore degli utenti;

2) la garanzia di un’adeguata rotazione del personale che può prestare lavoro in modalità agile, assicurando la prevalenza, per ciascun lavoratore, dell'esecuzione della prestazione lavorativa in presenza;

3) l’adozione di ogni adempimento al fine di dotare l’Amministrazione di una piattaforma digitale o di un cloud o, comunque, di strumenti tecnologici idonei a garantire la più assoluta riservatezza dei dati e delle informazioni che vengono trattate dal lavoratore nello svolgimento della prestazione in modalità agile;

4) l’adozione di un piano di smaltimento del lavoro arretrato, ove presente;

5) l’adozione di ogni adempimento al fine di fornire al personale dipendente apparati digitali e tecnologici adeguati alla prestazione di lavoro richiesta;

C) Piano triennale dei fabbisogni di personale: indica la consistenza di personale al 31 dicembre dell’anno precedente a quello di adozione del Piano, suddiviso per inquadramento professionale e deve evidenziare:

   2) la programmazione delle cessazioni dal servizio, effettuata sulla base della disciplina vigente, e la stima dell'evoluzione dei fabbisogni di personale in relazione alle scelte in materia di reclutamento, operate sulla base della digitalizzazione dei processi, delle esternalizzazioni o internalizzazioni o dismissioni di servizi, attività o funzioni.

Ai sensi dell’articolo 11, comma 1, del decreto Ministeriale 132 del 2022, la competenza per l’approvazione del PIAO è della Giunta Comunale, previa acquisizione del parere dell’Organo di Revisione Economico-Finanziario, nonché il parere dell’Organismo Indipendente di Valutazione sui contenuti della sezione, od atto analogo (qualora previsto nei regolamenti dell’Ente che disciplinano la misurazione e valutazione della performance), e l’adozione annuale deve avvenire entro il 31 gennaio, con aggiornamento a scorrimento, ed in coerenza con gli atti di programmazione finanziaria (DUP, Bilancio, PEG) che costituisco documenti presupposti ed indefettibili del procedimento.

In caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione, il termine del 31 gennaio è differito di 30 giorni successivi a quello di approvazione del bilancio di previsione.

In caso di mancata adozione del PIAO si applicano le seguenti sanzioni:

1. divieto di erogazione  della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti (art. 10, comma 5 del decreto legislativo n. 150/2009);
2. impossibilità di procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati (art. 10, comma 5 del decreto legislativo n. 150/2009);
3. applicazione, nel rispetto delle norme previste dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, di una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a euro 1.000 e non superiore nel massimo a euro 10.000 (art. 19, comma 5, lettera b), del decreto-legge n. 90/2014, convertito in legge n. 114/2014).

Relativamente al Piano Triennale del Fabbisogno di Personale e alla sua collocazione all’interno del DUP o del PIAO, è intervenuto ARCONET (Commissione per l’armonizzazione degli enti territoriali), che nella riunione del 14 dicembre 2022 ha deliberato:

1. al DUP viene allegato il Piano Triennale del Fabbisogno di Personale, approvato dalla Giunta, e successivamente riproposto nel PIAO;
2. durante l’approvazione del DUP e del bilancio di previsione, gli Enti non possono fare riferimento al Piano triennale dei fabbisogni di personale definito nell’ultimo PIAO. Pertanto in occasione dell’approvazione del bilancio di previsione, gli Enti locali non possono determinare gli stanziamenti riguardanti la spesa di personale sulla base del Piano dei fabbisogni di personale previsto nell’ultimo PIAO approvato, riguardante il precedente ciclo di programmazione, ma devono tenere conto degli indirizzi strategici e delle indicazioni riguardanti la spesa di personale previsti nel DUP e nella eventuale nota di aggiornamento al DUP relativi al medesimo triennio cui il bilancio si riferisce;
3. nel rispetto del principio contabile applicato della programmazione di bilancio, allegato 4/1 al decreto legislativo n. 118/2011, la programmazione triennale del fabbisogno di personale allegata al DUP debba a priori contenere le scelte relative alla macro-organizzazione dell’Ente locale, e che le necessarie poste di bilancio siano allocate per attuare tali scelte, nel rispetto dei vincoli normativi. Il PIAO deve pertanto indicare il piano delle figure professionali necessarie per soddisfare il fabbisogno di personale già approvato in termini finanziari e le modalità di reclutamento del personale.

Successivamente ARCONET, in data 18 gennaio 2023 (FAQ n. 51), ha presentato gli aggiornamenti al Principio contabile della Programmazione, da recepire da parte del Governo con decreto di aggiornamento degli allegati al decreto legislativo n. 118/2011 (Allegato 4/1 al decreto legislativo n. 118/2011), al fine di prevedere il necessario adeguamento alla nuova disciplina del PIAO.

In sintesi le novità:

1. viene a mancare il nesso funzionale tra la programmazione strategica e quella operativa originaria del DUP, il quale consentiva agli enti locali di definire il quadro complessivo della programmazione e le risorse non solo finanziarie da destinare alla realizzazione degli obiettivi;
2. evidenziare nel DUP le scelte politiche sull’individuazione dei servizi da potenziare con le nuove assunzioni e che le spese di personale siano ripartite tra missioni e programmi, in linea con gli obiettivi;
3. individuare nel DUP le risorse finanziarie da destinare al fabbisogno del personale, a livello annuale e triennale, entro i limiti di spesa e della capacità assunzionale dell’Ente locale;
4. la programmazione delle risorse finanziarie per i fabbisogni di personale deve essere determinata sulla base della spesa per il personale in servizio e delle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente, tenendo conto delle esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi. La programmazione di tali risorse finanziarie costituisce il presupposto necessario per la formulazione delle previsioni della spesa di personale del bilancio di previsione e per la predisposizione del Piano triennale dei fabbisogni di personale nell’ambito della sezione Organizzazione e Capitale umano del PIAO;
5. il PEG, anche se dallo stesso viene eliminato il riferimento al collegamento con il Piano della Performance e con il Piano Dettagliato degli Obiettivi, ora confluiti nel PIAO, individua gli obiettivi di massima della gestione ed affida gli stessi ai responsabili dei servizi, unitamente alle risorse finanziarie necessarie al loro raggiungimento e alla successiva valutazione.

Un cenno va fatto in merito al valore giuridico attribuito alle FAQ di ARCONET.

La questione è stata affrontata dal Consiglio di Stato (sentenza del 16 giugno 2021) il quale, premesso che le FAQ sono sconosciute all’ordinamento giuridico non potendo essere assimilate a fonti del diritto, né primarie, né secondarie, ha comunque riconosciuto alle stesse una funzione di carattere applicativo.

Il massimo organo di giustizia amministrativa ha, altresì, chiarito che le stesse non possono essere considerate affini alle circolari in quanto non costituiscono obbligo interno per gli organi amministrativi e non costituiscono neppure atti di interpretazione autentica.

In definitiva, i giudici di Palazzo Spada si sono espressi nel senso che, pur non avendo pretesa di vincolatività per l’Amministrazione, indirizzano i comportamenti degli interessati e non possono essere considerate come se non esistessero.

Ciò detto, e per quanto riguarda i termini per l’approvazione del PIAO, l’art. 6, comma 1, del decreto-legge n. 80/2021, convertito dalla legge n. 113/2021, ha stabilito che la scadenza per l’adozione del PIAO è il 31 gennaio di ogni anno. Tuttavia, per gli Enti locali la disciplina di cui all'art. 8, comma 2, del Decreto del Ministro della Pubblica Amministrazione n. 132 del 30 giugno 2022, stabilisce che “In ogni caso di differimento del termine previsto a legislazione vigente per l’approvazione dei bilanci di previsione, il termine di cui all’articolo 7, comma 1 del presente decreto, è differito di trenta giorni successivi a quello di approvazione dei bilanci”.

La suddetta disposizione normativa va quindi a definire una disciplina speciale per gli Enti Locali e va letta, supportata anche dall’interpretazione data dal Presidente dell’ANAC nel Comunicato del 17 gennaio 2023, nel senso che il differimento di 30 giorni deve essere computato dalla data ultima di adozione dei bilanci di previsione stabilita dalle vigenti proroghe.

Tuttavia occorre evidenziare come l’interpretazione data alla normativa in esame non tiene in considerazione la circostanza che non tutte le pubbliche Amministrazioni rispettano i termini di cui sopra, per cui può accadere (eventualità, peraltro, molto probabile) che qualora gli Enti locali approvino il bilancio di previsione in data successiva  alla scadenza  stabilita (ad esempio oltre il 30 aprile 2023 attualmente fissata dalla legge per l’approvazione dei bilanci di previsione per l’anno 2023) nascano problemi organizzativi e/o tecnici  inconciliabili in relazione alla ravvicinata scadenza del 30 maggio 2023 (si pensi , sempre per esempio, ad un Ente locale che a seguito di diffida del Prefetto approvi il proprio bilancio a ridosso del 30 maggio 2023 o, in casi limite, addirittura oltre tale data).

Sarebbe stato, per le suddette ragioni, più rispondente alla realtà ritenere che, in ogni caso, il differimento dei 30 giorni venisse computato a partire dalla data di approvazione del bilancio da parte dell’organo consiliare.
 

Implementazione del ciclo della programmazione finanziaria, strategica e operativa. Piano della Performance

Il ciclo della programmazione in generale

A completamento dell’analisi sin qui effettuata  si ritiene utile  delineare un percorso pratico per la realizzazione di un sistema di programmazione finanziaria, strategica e operativa, con particolare riferimento al Piano della Performance (contenuto nella sezione 2, sotto sezione “Performance” del PIAO) .Tale Piano  che dovrà essere adottato da tutti gli Enti locali  ed  in forma semplificata per gli Enti al di sotto dei 5mila abitanti), qualificato come documento di programmazione e comunicazione  è stato introdotto e disciplinato dal decreto legislativo del 27 ottobre 2009, n. 150 che definisce gli obiettivi, indicatori e target finalizzati alla misurazione e valutazione della performance dell’Amministrazione e del personale con qualifica dirigenziale (rectius: responsabile apicale).

Trattasi di un atto a valenza triennale in cui, coerentemente alle risorse assegnate, sono esplicitati gli obiettivi e gli indicatori finalizzati a misurare, valutare e rendicontare la performance dell’Ente.

La performance è definibile come il contributo che un individuo o gruppo di individui apporta, previo processo di valutazione adottato dall’Ente locale, misurazione dei risultati riguardanti la produttività, l’efficienza, l’efficacia, l’economicità, allo svolgimento di una determinata attività finalizzata al raggiungimento/miglioramento nel tempo degli obiettivi e/o servizi.

La performance individuale attiene a prestazioni singole in termini di obiettivi, competenze, risultati e comportamenti.

La performance organizzativa é, invece, quella dell’Amministrazione intesa nel suo complesso o in riferimento ad un settore/area, misura e valuta l'efficacia e l'efficienza dell’organizzazione in termini di politiche, obiettivi, piani e programmi, soddisfazione dei destinatari, modernizzazione dell’organizzazione, miglioramento qualitativo delle competenze professionali, sviluppo delle relazioni con i cittadini, utenti e destinatari dei servizi, efficienza nell’impiego delle risorse e qualità e quantità delle prestazioni e dei servizi erogati.

Ovviamente entrambe contribuiscono alla creazione di valore pubblico attraverso la verifica di coerenza tra risorse e obiettivi, in funzione del miglioramento del benessere dei destinatari diretti e indiretti.

Nello specifico, la performance organizzativa esprime la capacità della struttura di attuare i programmi adottati dall’Ente; è il contributo che un settore/area di responsabilità o l’organizzazione nel suo complesso apporta, attraverso la propria azione, al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi individuati per la soddisfazione dei bisogni dei cittadini e degli altri stakeholder (interlocutori e portatori di interessi).

La performance individuale rappresenta il contributo reso dai singoli al risultato, ed è strettamente collegata al raggiungimento degli obiettivi individuali o di gruppo assegnati dal responsabile/dirigente del settore/area. Ne costituiscono elementi:

• le competenze professionali dimostrate;
• i comportamenti organizzativi messi in atto nell’ambito lavorativo;
• la qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza.

L’oggetto della valutazione riguarda le modalità e le capacità attraverso le quali viene resa la propria attività lavorativa nel contesto organizzativo di appartenenza e precisamente:

• il modo di agire e di relazionarsi con gli altri (colleghi, superiori, collaboratori, utenti);
• il modo di svolgere le proprie competenze e le proprie capacità gestionali, manageriali, intellettive;
• l’abilità di incidere sulla performance della struttura di appartenenza;
• la capacità di raggiungere gli obiettivi assegnati.

La performance individuale dei responsabili/dirigenti di unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità è collegata:

a) agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità;
b) al raggiungimento di specifici obiettivi individuali;

c) alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate;

d) alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione delle valutazioni.

La misurazione e valutazione dei dirigenti/responsabili sulla performance individuale del personale sono effettuate sulla base di un sistema di misurazione valutazione collegate:

a) al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali;

b) alla qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza;
c) alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi.

Il ciclo della performance è articolabile nelle seguenti fasi:

a) programmazione ed assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere oggetto di valutazione, dei valori attesi di risultato e la determinazione degli indicatori di prestazione;

b) collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;

c) monitoraggio e verifica in corso di esercizio sullo stato di avanzamento degli obiettivi assegnati, attivazione di eventuali interventi correttivi;

d) misurazione e valutazione, a consuntivo, della performance organizzativa e individuale, dei risultati e la valutazione del grado di raggiungimento dei singoli obiettivi;

e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;

f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

La durata triennale degli obiettivi sottolinea il carattere strategico che li deve caratterizzare, lo stretto collegamento con le priorità politiche e programmatiche dell'Ente locale e il superamento del loro legame con lo svolgimento delle attività ordinarie dell'Ente. Ovviamente per gli obiettivi triennali vanno formulati gli indicatori che ne consentono la misurazione annuale.

Nel piano della performance (confluito nel PIAO) vengono indicati gli obiettivi strategico-operativi e quelli individuali che l’Ente locale intende conseguire in un triennio, affidandone la responsabilità del raggiungimento alle diverse unità organizzative dell’Ente, tenendo anche conto dei risultati conseguiti nell’anno precedente, come documenti e validati nella relazione sulla performance.

La finalità del Piano è quella di rendere partecipe la comunità amministrata degli obiettivi che l’Ente si è dato, garantendo trasparenza e diffusione ai cittadini circa la programmazione dell’attività amministrativa.

L’assegnazione, in via preventiva, di precisi obiettivi da raggiungere e la successiva valutazione del grado di raggiungimento degli stessi rappresentano una condizione indispensabile per l’erogazione della retribuzione di risultato (ex multis, Corte dei Conti, sezione controllo, deliberazione n. 161/PAR 2013; Corte dei Conti Puglia, sezione controllo, deliberazione n. 15/PAR 2016).

Costruire un sistema di programmazione finanziaria

Un percorso per la costruzione di un sistema di programmazione finanziaria, con particolare riferimento al Piano della Performance, può essere schematizzato nelle seguenti fasi:

1° fase. Programmazione e individuazione degli obiettivi da definire, ai sensi dell’articolo 1, comma 5 del decreto legislativo n. 150/2009:

• mediante confronto preliminare tra i Responsabili/Dirigenti, il Segretario comunale e gli organi di indirizzo politico-amministrativo (Giunta);
• coinvolgimento dei dipendenti.

Il confronto si sostanzia, in questa prima fase, nella definizione degli ambiti strategici da assegnare ai Responsabili/Dirigenti stessi affinché elaborino progetti, aventi le caratteristiche e rispondenti agli obiettivi (anche di mandato) dell’Amministrazione.

Entro il 31 maggio dell’esercizio finanziario X per l’anno X+1 vengono definiti gli obiettivi, programmati su base annuale-triennale ed in coerenza con gli strumenti di programmazione.

2° fase. Entro il 15 giugno adozione di atto deliberativo con il quale la Giunta individua gli ambiti per l’elaborazione dei progetti per la premialità ed invita i Responsabili/Dirigenti a presentarli entro un ragionevole lasso di tempo, sulla base anche del programma di mandato del Sindaco.

3° fase. Entro il 30 giugno (consigliabile) adozione di successivo atto deliberativo con il quale la Giunta valuta ed approva, anche con modifiche, i progetti di massima di cui alla fase sub 2), che saranno poi inseriti negli strumenti annuali e triennali della programmazione.

Ogni progetto presentato ed approvato dalla Giunta dovrà indicare il budget, le risorse umane e strumentali necessarie alla realizzazione, oltre ad indicare il beneficio previsto per la cittadinanza.

4° fase.  Entro il 15 luglio (o altra data che ogni Ente potrà fissare nel proprio regolamento di contabilità secondo discrezionalità e autonomia gestionale) di ciascun anno la Giunta presenta la bozza di DUP al Consiglio per le conseguenti deliberazioni (in forma semplificata per Comuni inferiori a 5mila abitanti) contenente i progetti di cui al precedente punto sub 3) aventi le caratteristiche di obiettivi generali e strategici definiti dall’Ente.

5° fase. La Giunta, entro venti giorni dall’approvazione del bilancio di previsione del Consiglio (si rammenta che l'approvazione definitiva del DUP, redatto in forma semplificata per gli Enti locali con popolazione inferiore a 5mila abitanti, da parte del Consiglio precede l’approvazione del Bilancio di Previsione), approva il PEG (facoltativo per gli Enti locali al di sotto dei 5mila abitanti), il cui comma 3-bis dell’art. 169, del decreto legislativo n. 267/2000 stabiliva che  “Il piano dettagliato degli obiettivi di cui all’art. 108, comma 1, del presente testo unico e il piano della performance di cui all’art. 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, sono unificati organicamente nel PEG” è stato soppresso ed assorbito nella sezione 2.2 “Performance” del PIAO.

Considerato che sia il piano dettagliato degli obiettivi di cui all’articolo 108, comma 1, del Tuel n. 267/2000, sia il piano della performance di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009 sono assorbiti dal PIAO, la redazione del Peg resta relegata alla sola definizione degli obiettivi generali o di massima con i dirigenti/responsabili e relative risorse finanziarie, mentre l'individuazione degli obiettivi operativi specifici o di dettaglio vengono contenuti nel citato documento.

In ultimo, qualora l’Ente locale utilizzi la facoltà prevista dall’articolo 10 del decreto legislativo n. 150/2009, decidendo di unificare la Relazione sulla Performance con il rendiconto della gestione, di cui costituisce apposita sezione, dovrà completarla entro il 31 marzo al fine di includerla nel medesimo.

Ad avvenuta approvazione del rendiconto della gestione, solo la parte riguardante la Relazione sulla Performance viene trasmessa all’Organismo Indipendente di valutazione per la validazione.

6° fase.  La Giunta adotta entro 30 giorni dall’approvazione del bilancio di previsione, il PIAO (31 gennaio di ogni anno e in caso di differimento del termine previsto a legislazione vigente, il termine è differito di trenta giorni successivi a quello di approvazione dei bilanci) che racchiude, tra gli atri, anche il piano della performance.

7° fase. Misurazione e valutazione della performance, sia organizzativa che individuale, dell’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) o del Nucleo di Valutazione ai fini dell’erogazione della retribuzione di risultato ai responsabili/dirigenti titolari di posizione organizzativa. La valutazione deve avvenire attraverso la Relazione sulla Performance approvata dall'organo di indirizzo politico-amministrativo e validata dall'OIV o dal Nucleo di Valutazione.

E' opportuno che il sistema di misurazione e valutazione, e suo aggiornamento, da disciplinare con regolamento approvato dalla Giunta e soggetto a confronto con i soggetti sindacali previsto dall’articolo 5, comma 3, lettera b) del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro – Comparto Funzioni Locali, sottoscritto in data 16 novembre 2022 e previa acquisizione del parere preventivo e vincolante dell’OIV, preveda una fascia o punteggio al di sotto del quale (ad esempio, 60%) la valutazione individuale viene considerata insufficiente (c.d. valutazione negativa), e non dà diritto ad alcuna retribuzione di risultato.

La verifica dell’andamento degli obiettivi e degli indicatori della performance organizzativa e individuale rispetto a quelli programmati nel periodo di riferimento, è affidata all’OIV il quale ha il compito di segnalare all’organo di indirizzo politico-amministrativo eventuali scostamenti e la necessità da parte dell’organo di indirizzo politico-amministrativo di intervenire ponendo in essere azioni correttive in corso di esercizio, anche in relazione al verificarsi di eventi imprevedibili tali da alterare l'assetto dell'organizzazione e delle risorse a disposizione dell'amministrazione. Le   variazioni, verificatesi durante l'esercizio, degli obiettivi e degli indicatori della performance organizzativa e individuale sono inserite nella Relazione sulla performance e vengono valutate dall'OIV ai fini della validazione di cui all'articolo 14, comma 4, lettera c) del decreto legislativo n. 150/2009.

Fino alla introduzione nel nostro ordinamento del PIAO (acronimo di Piano Integrato di Attività e Organizzazione) avvenuto ad opera dell’art. 6 del decreto-legge n. 80/2021, convertito in legge n. 131/2021, il ciclo della programmazione finanziaria, strategica e operativa era rappresentato dai seguenti documenti amministrativo-contabili:

• Documento Unico di Programmazione (DUP);
• Nota di aggiornamento al DUP (eventuale);
• Bilancio di Previsione;
• Piano Esecutivo di Gestione (PEG);
• Piano della performance;
• Piano Dettagliato degli Obiettivi;
• Proposta di delibera di assestamento e/o variazioni al bilancio al bilancio;
• Proposta di delibera di approvazione del rendiconto della gestione.

Si evidenzia che l’integrazione degli atti programmatici di cui sopra non va intesa come semplice migrazione di contenuti da un documento all’altro (adozione solo formale di atti), viceversa intesa come attività di gruppi di lavoro multidisciplinare, in grado di assemblare e rendere validi ed efficaci gli strumenti di programmazione appartenenti ai relativi cicli di pianificazione. A tal fine, è opportuno che l’Ente locale ripartisca gli obiettivi in:

a) Generali che individuano le priorità strategiche delle pubbliche Amministrazioni centrali nel quadro del programma di Governo, in relazione alle attività e ai servizi erogati;

b) Specifici di ogni pubblica Amministrazione, programmati su base triennale e definiti dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, prima dell’inizio dell’esercizio finanziario, previa audizione dei responsabili/dirigenti dei servizi.

Di fondamentale importanza è poi il monitoraggio, messo in atto dall’Organismo Indipendente di Valutazione (oppure Nucleo di Valutazione, ove presente negli Enti con questa denominazione), avente il compito di verificare l’evoluzione delle performance (sia individuale che organizzativa) rispetto agli obiettivi programmati, segnalando eventuali scostamenti dovuti a cause imprevedibili che richiedono l’intervento da parte dell’organo di indirizzo politico-amministrativo.

Delle modifiche agli obiettivi intervenute nel corso dell’esercizio, va fatta menzione nella relazione della performance e delle stesse l’OIV ne tiene conto nel processo di validazione di cui all’articolo 14, comma 4, lettera c) del decreto legislativo n. 150/2009 e successive modifiche.

La Funzione pubblica ha diffuso apposite linee guida in materia di predisposizione del Piano della performance per il triennio 2018-2020, che riportano interessanti indicazioni di carattere generale, utili anche per gli Enti locali. Per quanto riguarda il tema dell’integrazione con il ciclo di programmazione finanziaria di bilancio si segnalano le seguenti indicazioni:

1. Il Piano deve acquisire la sua funzione di strumento di pianificazione e programmazione e perdere quella di adempimento burocratico;
2. Gli impegni assunti con i diversi documenti strategici o quelli assunti nei diversi livelli istituzionali, comunitari e nazionali devono trovare spazio nel Piano della performance;
3. Dato che integrazione non significa coincidenza o semplice trasposizione dei contenuti, le amministrazioni devono perseguire un’integrazione in termini di coerenza dei contenuti del ciclo delle performance e di programmazione finanziaria. Il Piano della performance deve indicare, in termini chiari e precisi, i misuratori da utilizzare per rappresentare al meglio quanto detto;
4. L’ambito di operatività e le finalità dei vari strumenti di programmazione vanno rispettati nell’integrazione di processo e di interdipendenza metodologica;
5. Lo sviluppo di una correlazione tra gli obiettivi di bilancio e gli obiettivi specifici del Piano della performance deve avere un opportuno supporto nei sistemi di controllo direzionali di gestione che le singole amministrazioni attivano.

Nella elaborazione del piano della performance è opportuno che l’Ente locale si avvalga del medesimo organigramma degli altri strumenti di programmazione (DUP, PEG), non innovare le linee strategiche rinveniente dalle linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare per il raggiungimento delle finalità pubbliche già definite nel DUP, limitandosi a tradurre gli obiettivi  strategici  ed  operativi, contenuti nelle rispettive sezioni del DUP, in obiettivi  concreti del Piano Esecutivo di Gestione.

Nel completamento del processo di semplificazione, il comma 1-bis dell'articolo 10 del decreto legislativo n. 150/2009, ha dato facoltà agli Enti locali di poter unificare la Relazione annuale sulla Performance nel rendiconto della gestione. Ovviamente, optando per questa soluzione, l’Ente locale dovrà completare la Relazione sulla Performance entro il 31 marzo onde poterla inserire nel Rendiconto di gestione da cui viene, ad avvenuta approvazione di quest’ultimo, estrapolata e trasmessa all’Organismo Indipendente di Valutazione per la validazione.

Nell'ipotesi in cui l'Ente locale decida di non avvalersi di detta facoltà, il citato documento, da redigere secondo gli indirizzi impartiti dal Dipartimento della funzione pubblica (Linee guida n. 3/2018), è adottato con atto deliberativo della Giunta e successivamente validato dall’OIV entro il 30 giugno di ogni anno e fa riferimento al ciclo della performance avviato con il Piano della Performance dell'anno precedente.

Come è agevole notare, tutti documenti di programmazione approvati entro un determinato periodo di tempo, sono connotati da una sequenza logico-giuridica ragionata e coerente con il sistema, orientata alla predeterminazione degli obiettivi, rispettosi delle competenze e dei tempi di adozione.

Come si può notare siamo in presenza di diversi livelli di programmazione: al vertice troviamo, nella fase di programmazione ed esplicitazione degli obiettivi, in ordine cronologico: il Documento Unico di Programmazione e il Bilancio di Previsione, di competenza del Consiglio; in baso, nella fase di traduzione degli obiettivi stabiliti nel DUP, il Piano Esecutivo di Gestione, il Piano Dettagliato degli Obiettivi e il Piano della Performance (questi due possono anche essere contenuti all’interno del PEG), di competenza della Giunta.

Con l’introduzione del PIAO, come sopra detto ed il cui obiettivo è la semplificazione dell’attività amministrativa e una maggiore qualità e trasparenza dei servizi pubblici ai cittadini e alle imprese, la programmazione finanziaria, strategica ed operativa dell’Ente locale, la possiamo riassumere:

1. Entro il 15 luglio (o altra data che ogni Ente potrà fissare nel proprio regolamento di contabilità secondo discrezionalità e autonomia gestionale) di ciascun anno la Giunta approva la bozza del Documento Unico di Programmazione (DUP), in forma semplificata per Comuni inferiori a 5mila abitanti, che viene inviata ai revisori per il parere da rilasciare entro 10 giorni;
2. Entro il 31 luglio (o altra data stabilita nel regolamento di contabilità), la Giunta notifica ai consiglieri (mediante comunicazione al Presidente del consiglio ed ai capigruppo) l’avvenuto deposito del DUP completo del parere dell’organo di revisione (che può avvenire anche dopo la pubblicazione, ove previsto, sul profilo del committente e che sembra la soluzione più coerente con il sistema);
3. Entro il 31 ottobre (o altra data fissata dal regolamento di contabilità) di ciascun anno il Consiglio esamina il DUP presentato dalla Giunta entro il termine di cui al punto sub 2) di ciascun anno ai sensi dell’articolo 170, comma 1 Tuel 267/2000 (termine ordinatorio), per le conseguenti deliberazioni, unitamente alla verifica dello stato di attuazione dei programmi, da effettuare, ove previsto, ai sensi dell’art. 147-ter del Tuel 267/2000. Il pronunciamento del Consiglio può consistere: 1) in una approvazione definitiva del testo così come presentato dalla Giunta; 2) emanare atto di indirizzo programmatico affinché la Giunta provveda a modificarlo in esecuzione delle direttive impartite;
4. Entro il 15 novembre di ciascun anno, con lo schema di delibera del Bilancio di previsione finanziario, la Giunta presenta al Consiglio, mediante comunicazione al Presidente del consiglio ed ai capigruppo consiliari, la nota di aggiornamento del DUP (eventuale).

L’aggettivo “eventuale” sta a significare che l’aggiornamento del DUP non è necessario, in presenza di: un documento già comprensivo degli indirizzi strategici e operativi ed approvato dal Consiglio; non sono intervenuti fatti o elementi che richiedano l’aggiornamento del medesimo. La proposta del DUP può essere discussa e votata dal Consiglio nella stessa seduta di approvazione del Bilancio di previsione finanziario;

5. Entro il 31/12 dell’anno X il Consiglio approva il Bilancio di previsione ed allegati per l’anno X+1; 
6. Il DUP può essere modificato dal Consiglio durante l’anno in occasione delle variazioni del Bilancio di previsione finanziario e in ogni occasione in cui ciò si rendesse necessario;
7. Entro 20 giorni dall’approvazione del Bilancio di previsione, la Giunta approva il PEG (facoltativo per gli Enti locali inferiori a 5mila abitanti), in conformità agli indirizzi del DUP. In detto documento vanno inseriti la definizione degli obiettivi generali o di massima assegnati al dirigente/responsabile e correlate risorse finanziarie che abbiano i requisiti di attendibilità e veridicità. Si ribadisce che questo documento deve prevede solo obiettivi generali della gestione, nonché le dotazioni sia finanziarie che strumentali, tenuto conto che il Piano della Perfomance e il Piano Dettagliato degli Obiettivi sono confluiti nel PIAO a seguito della soppressione del terzo periodo dell’art. 169, comma 3-bis del Tuel 267/2000;
8. Entro 30 giorni dall’approvazione del Bilancio di previsione, la Giunta approva il PIAO, previa acquisizione del parere dell’Organo di Revisione Economico-Finanziario. Come già evidenziato, il parere dell’Organismo Indipendente di Valutazione sui contenuti della sezione, od atto analogo, è richiesto solo se previsto nei regolamenti dell’Ente che disciplinano la misurazione e valutazione della performance. In questo atto vengono rappresentati gli obiettivi a livello generale e di dettaglio, programmati in coerenza e in linea con la tecnica adottata dall’Ente locale nell’adozione dei documenti di programmazione finanziaria, e contenuti nel DUP e nel PEG, in forma scalare ovvero dal livello generale a quello specifico. Esso descrive il metodo di misurazione e valutazione della performance sia individuale che organizzativa in conformità al sistema di valutazione e misurazione della performance adottato dall’Ente.

 

Aggiornamenti giurisprudenziali in materia di programmazione finanziaria

In merito alla corretta procedura da seguire per l’adozione degli atti di programmazione finanziaria, di recente registriamo due pronunciamenti della giustizia amministrativa (cfr. Tar Puglia, sentenza n. 256 del 7 febbraio 2023; in tal senso anche Tar Campania, sezione I, 31 marzo 2023, n. 2068).

Con il primo giudicato, i giudici di prime cure hanno annullato il bilancio di previsione approvato da un Ente locale nella stessa seduta in cui è stato esaminato ed approvato il DUP, sostenendo che l’Ente doveva dedicare una specifica seduta consiliare per l’approvazione del DUP, antecedente quella di approvazione del bilancio di previsione, il cui contenuto deve essere coerente con il DUP.

Infatti, il Collegio ha precisato che nella fattispecie sub iudice, il DUP deve costituire la guida strategica e operativa dell’Ente, in quanto investe la sfera di interesse e di esercizio della funzione di tutti i consiglieri comunali dal momento che l’assise consiliare è la sede naturale in cui per legge deve essere instaurato il confronto preordinato alla decisione sul contenuto del DUP.

A sostegno dell’iter procedurale, i giudici amministrativi evidenziano, e a sommesso parere,  giustamente, che le disposizioni del Tuel n. 267/2000 (articolo 151) indicano l’approvazione del DUP (documento autonomo e propedeutico), un subprocedimento rispetto alla deliberazione di approvazione del bilancio di previsione, costituente espressione di una disciplina che il legislatore ha volutamente articolare in maniera puntuale, al fine di consentire un esercizio effettivo della funzione del Consiglio comunale come organo di indirizzo e di controllo politico – amministrativo (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. I, n. 256 del 2023, cit.; 15 febbraio 2019, n. 241; 18 novembre 2019, n. 1505).

Dello stesso avviso i giudici del Tar Campania, che con la citata sentenza 2068/2023 hanno stabilito che il bilancio di previsione deve essere coerente con le previsioni del DUP, “di tal che l’approvazione di quest’ultimo dev’essere svolta in apposita e specifica seduta “dedicata”, preliminare rispetto a quella di approvazione del bilancio di previsione, quest’ultimo da redigere per l’appunto in coerenza con il DUP”.

Con le citate decisioni entrambi i Tar hanno chiaramente sottolineato che la disciplina dell’approvazione del bilancio di previsione è incentrata su alcune, chiare, disposizioni legislative (artt. 151, 170, 174 del Tuel 267/2000) e regolamentari e posto, altresì, in rilievo la mancata convocazione e svolgimento di una specifica seduta consiliare “dedicata” alla discussione e approvazione del D.U.P., che potesse consentire ai consiglieri comunali il compiuto esercizio delle proprie prerogative, in linea con la disciplina, nella specie violata, innanzi richiamata, considerato, appunto, che l’assise consiliare è stata eletta dalla legge quale sede naturale del preventivo confronto, tra i componenti del Consiglio comunale, e della preliminare decisione sul contenuto del DUP.

In ragione delle rilevate violazioni, non può ritenersi che il bilancio di previsione approvato dal Comune (nella fattispecie sottoposta all’esame del Giudice) sia stato redatto in coerenza al Documento Unico di Programmazione, dovendosi, a tal proposito, rilevare che “la verifica di coerenza sarebbe dovuta scaturire dal contributo potenzialmente derivante da tutti i componenti del consiglio comunale, compiutamente fornito nella preliminare seduta consiliare “riservata”: diversamente opinando (cioè ove si ritenesse legittima la definizione dell’interlocuzione tra i consiglieri comunali sul DUP direttamente nella stessa seduta consiliare di approvazione finale del bilancio), si determinerebbe la compressione delle predette prerogative consiliari sottese alla legittimità procedimentale delineata dalle succitate disposizioni.

Dai giudicati emerge chiaramente che il DUP deve essere esaminato in Consiglio in una seduta antecedente quella dell’approvazione del bilancio di previsione in modo da poter consentire ai Consiglieri di partecipare attivamente alla formazione dell’indirizzo politico dell’Ente locale.

I casi sottoposti allo scrutinio dei Collegi giudicanti riguardano questioni in cui il DUP non è stato preliminarmente presentato dalla Giunta (entro il 31 luglio di ciascun anno) e sottoposto all’esame del Consiglio per “le conseguenti deliberazioni” secondo la previsione di cui all’articolo 170 del Tuel n. 267/2000.

Da una lettura sistematica c coordinata delle disposizioni legislative e/o regolamentari che disciplinano il procedimento che termina con l’approvazione del bilancio di previsione, si rileva che il DUP è il primo atto propedeutico, preliminare rispetto alla seduta di approvazione del bilancio stesso, costituente indispensabile atto presupposto di programmazione e individuazione delle linee strategiche che consente e “guida” la stessa elaborazione dello schema di bilancio, da redigere in coerenza proprio con il DUP.

Documento, dunque, fondamentale ed autonomo sul quale poggiano e seguono tutti gli altri documenti di programmazione, la cui elusione significa inadempimento di un indefettibile atto a fondamento del procedimento, con conseguente invalidazione di tutti gli atti connessi e conseguenti, culminanti con l’approvazione consiliare del Bilancio di previsione.

E’ pleonastico ribadire che solo per la nota di aggiornamento al DUP presentata dalla Giunta è possibile che la stessa venga discussa ed approvata dal Consiglio nella stessa seduta di approvazione del Bilancio di previsione.

Non adottare un atto necessario del procedimento (esame del DUP presentato dalla Giunta entro il 31 luglio di ciascun anno per le conseguenti deliberazioni del Consiglio) comporta non solo il mancato rispetto del principio della coerenza previsto nell’Allegato 4/1 al decreto legislativo n. 118/2011 che presuppone l’esistenza di un nesso logico e conseguente tra il processo di programmazione, di previsione, gli atti della gestione e il processo di rendicontazione generale, che consenta di organizzare, in una dimensione temporale predefinita, le attività e le risorse necessarie per la realizzazione di fini sociali e la promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità di riferimento, ma una precisa violazione di legge e/o regolamentare che vizia l’intera procedura con le conseguenze sopra evidenziate.