Intelligence revolving doors: l’interesse nazionale dopo la cessazione dell’incarico

ABSTRACT

Il 21.1.22 è stata approvata la nuova disciplina sulle incompatibilità in uscita dal comparto intelligence. Il contributo si pone l’obiettivo di analizzare la normativa, in comparazione con gli istituti generali previsti per il resto della p.a. In particolare, si evidenzieranno le modalità di applicazione e le difficoltà di enforcement di una previsione che si pone lo scopo di intervenire anche in contesti internazionali.

On 21.1.22 was approved the new regulations on incompatibilities for the intelligence sector. The contribution aims to analyze the legislation, in comparison with the general institutions provided for the rest of the public administration. In particular, will be highlighted the methods of application and the difficulties in enforcing a provision that aims to intervene also in international contexts.

 

Sommario

1. Introduzione

2. Incompatibilità, inconferibilità e revolving doors nel settore pubblico

2.1 Le incompatibilità e la prevenzione del conflitto di interessi

2.2 Le inconferibilità

2.3 Le “porte girevoli”, quando i limiti superano la fine dell’incarico

2.4 La disciplina anticorruzione e il Sistema di informazione per la sicurezza

3. La nuova disciplina del comparto intelligence

3.1 La riforma

3.2 Esecuzione ed enforcement per i nuovi vincoli

4. Conclusioni

 

Summary

1. Introduction

2. Incompatibility, unconferability and revolving doors in the public sector

2.1 Incompatibilities and the prevention of conflict of interest

2.2 The unconferability

2.3 The “revolving doors”, when the limits exceed the end of the office

2.4 The anti-corruption regulations and the Security information system

3. The new discipline of the intelligence sector

3.1 The reform

3.2 Implementation and enforcement per the new constraints

4. Conclusions

 

1. Introduzione

Tra i diversi strumenti che l’ordinamento pone a tutela dell’imparzialità nella pubblica amministrazione, un sempre maggior rilievo viene assunto dagli strumenti preventivi in materia di conflitto di interessi. Lo scopo di simili norme è quello di impedire che un interesse privato, contrapposto totalmente o parzialmente a quello pubblico, possa deviare l’esercizio della funzione del pubblico dipendente. Non può dimenticarsi, inoltre, come l’agire dell’amministrazione non deve solo essere corretto e imparziale, ma deve anche apparire come tale, nel tentativo di eliminare qualsiasi dubbio (soprattutto se legittimo) sulla sua attività. In altri termini, per usare termini evocativi, la pubblica amministrazione deve essere come «la moglie di Cesare», proprio nell’ottica di una tutela collettiva degli interessi[1].

Per assicurare ciò, o quantomeno per cercarne una più diffusa ed efficace attuazione[2], l’ordinamento dispone di una pluralità di strumenti, che variano dall’astensione del funzionario, fino allo spostamento dalla sua funzione[3].

Un problema ulteriore, però, si evidenzia laddove gli interessi in conflitto non siano temporalmente coincidenti. L’ipotesi è quella per cui l’elemento che provochi il pericolo di parzialità derivi da un’attività – pubblica o privata – svolta in passato. Qui la fattispecie, c.d., di pantouflage o di revolving doors, si rivela particolarmente insidiosa, sia per le difficoltà di individuazione, che per l’effettivo enforcement con cui far rispettare eventuali misure.

In tali ultimi casi, gli strumenti previsti sono le c.d., incompatibilità, inconferibilità e le misure successive alla cessazione dell’incarico (c.d., divieto di pantouflage).

Valutazioni come quelle appena compiute, e gli istituti appena citati, si configurano come generalmente applicabili a tutta la pubblica amministrazione e, anzi, assumono un particolare rilievo in combinato disposto con gli obblighi di trasparenza e, più genericamente, di prevenzione della corruzione[4].

Particolarmente complesso, invece, risulta l’utilizzo di simili istituti – così come degli obblighi di trasparenza – al cd. comparto della sicurezza nazionale. Pur trattandosi in tutto e per tutto di un settore della pubblica amministrazione, in certe ipotesi anche incardinato come un Dipartimento della Presidenza del Consiglio[5], le particolarità dell’intelligence evidenziano due esigenze contrapposte: da un lato, infatti, per evidenti ed ineludibili ragioni di segretezza, gli strumenti di prevenzione si rivelano fortemente depotenziati; dall’altro, oltre al generico “interesse pubblico”, alle attività di comparto spetta la tutela della sicurezza nazionale, da intendersi come prerequisito per qualsiasi attribuzione pubblica[6].

La prevenzione del conflitto di interessi, dunque, si configura come un settore di rilievo strategico per il Sistema di informazioni per la sicurezza, ma al contempo estremamente spinoso nella sua gestione, verifica e controllo. Questo, ancor più, nella fase successiva alla cessazione dell’incarico. Proprio in connessione a ciò, è intervenuta la nuova disciplina sulle incompatibilità in uscita dal comparto intelligence, approvata in data 21 gennaio 2022.

Nel presente elaborato, dunque, si cerca di comprendere come questa si ponga in relazione agli istituti generalmente applicabili alla pubblica amministrazione e quali ulteriori strumenti possano ritenersi applicabili al settore.

A tal fine, prima si evidenzia la disciplina generale e la sua eventuale estendibilità al comparto, per poi procedere con l’analisi della nuova disciplina sul divieto di “porte girevoli” e la sua materiale coercibilità.

 

2. Incompatibilità, inconferibilità e revolving doors nel settore pubblico

Come anticipato, sono tre i principali strumenti di prevenzione del conflitto di interessi strutturale o, comunque, di contrasto a plausibili lesioni dell’interesse pubblico: le incompatibilità, le inconferibilità e c.d., divieto di pantouflage (o divieto di revolving doors).

Istituti entrati nel nostro ordinamento con la riforma anticorruzione del biennio 2012/2013 (d.lgs. 8 aprile 2013, n.39), essi hanno assunto fin da subito un rilievo centrale nelle politiche in materia[7].

Da un punto di vista soggettivo, sia le incompatibilità, che le inconferibilità si applicano al titolare di una carica dirigenziale, o di un incarico amministrativo di vertice[8]. A questi devono aggiungersi gli amministratori «di enti pubblici e di enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico”[9].

Le misure, pur accumunate da un unico fine, si rivelano fortemente differenziate e con varia capacità incisiva.

 

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[1] Sul punto, si evidenziano i termini utilizzati dal Consiglio di Stato secondo cui occorre avere «cura di un interesse immateriale della P.A. Tra gli interessi pubblici la cui cura è affidata al soggetto, infatti, emerge altresì quello del rispetto del principio di imparzialità anche sub specie del principio “della moglie di Cesare” che deve non solo essere onesta, ma anche apparire onesta». Cfr. Sezione Consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato, Adunanza di Sezione del 31 gennaio 2019, n. 667.

[2] Nell’ottica per cui, come evidenziato da autorevole scienza giuridica, la maladministration (che ricomprende diverse forme di cattiva amministrazione) si possa solo contrastare, ma mai eliminare del tutto, in un sostanziale “streben amministrativo”. In merito al fenomeno, si rinvia a quanto ricostruito da CASSESE, S. «Maladministration» e rimedi, in Foro it., 1992, V, 243, 3 e da CASSESE S., Cantone a giudizio, in il Foglio, 24 gennaio 2017.

[3] Per un’approfondita disamina dei rimedi preventivi del conflitto di interessi, si rinvia a NEGRELLI A., RENZI A., Credibile e imparziale. La dirigenza pubblica alla prova del conflitto di interessi, Milano, Guerini, 2022. L’analisi, per quanto rivolta alla dirigenza regionale, risulta applicabile nella sua sostanziale interezza anche agli altri dipendenti pubblici, quantomeno nei suoi rimedi generali.

[4] Basti pensare, sul punto, a come molto spesso il tutto sia correlato a dichiarazioni in apertura o in cessazione dell’incarico, con connessa pubblicazione delle stesse nella sezione “Amministrazione Trasparente” dei siti web delle amministrazioni. Per una panoramica sulle correlazioni tra trasparenza, prevenzione del conflitto di interessi e contrasto alla corruzione, si rinvia a MERLONI F., La trasparenza come strumento di lotta alla corruzione tra legge n. 190 del 2012 e d.lgs. n. 33 del 2013, in AA.VV., La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33. Analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative, a cura di PONTI B., Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2013, 18.

[5] Il riferimento è, chiaramente, al Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS) che, in quanto organo di coordinamento del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica assume evidenti compiti in materia di sicurezza nazionale e intelligence, pur mantenendo il suo assetto dipartimentale come i restanti “segmenti” della Presidenza del Consiglio dei ministri. Sul punto, PAGANI A., Manuale di intelligence e servizi segreti, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2019, 245 ss.

[6] La sicurezza nazionale, infatti, si configura in estrema sintesi come la tutela di quegli elementi prodromici all’esistenza di qualsivoglia diritto, in quanto laddove questa venisse meno, cadrebbe l’ordinamento stesso.

[7] Per una panoramica sull’evoluzione della disciplina anticorruzione, si rinvia a DE ROSA M., La prevenzione della corruzione nel sistema di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi, in AA. VV., Riflessioni in tema di lotta alla corruzione, a cura di NUNZIATA M., Roma, Carocci, 2017, 121. Interessante notare anche la riconduzione ai principi costituzionali operata dall’autrice, dove si fa esplicito riferimento ai «loro compiti nel rispetto dei principi costituzionalità di imparzialità (art. 97 Cost.), di servizio esclusivo della Nazione (art 98) e di disciplina e onore nell’adempimento di funzioni pubbliche (art. 54 Cost.)».

[8] Cfr. ivi, 126.

[9] MERLONI F., Il regime delle inconferibilità e incompatibilità nella prospettiva dell’imparzialità dei funzionari pubblici in Giornale dir. amm., 2013, 8-9, 808. Appare chiara, dunque, un’applicazione soggettiva anche oltre la sfera formalmente pubblica, ad evidenziare la natura sostanziale delle misure.