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Modello 231 e attività dell’Organismo di Vigilanza nel settore dei servizi idrici integrati*

Philippines
Ph. Max Gibelli / Philippines

Organizational Model according to the Decree no. 231/2001 and the activities of the Supervisory Board in the integrated water services sector

 

ABSTRACT

L’articolo si propone di illustrare le peculiarità dell’applicazione del D.Lgs. 231/2001 alle imprese del settore dei servizi idrici integrati, nel quale gli autori hanno maturato consolidate esperienze. Il contributo si soffermerà, in particolare, sulla disamina dei processi aziendali maggiormente esposti a rischi e dei presidi da adottare, nonché sul ruolo dell’OdV nella verifica della adeguatezza del Modello 231 e nei rapporti con gli altri organi di controllo.

 

The article aims to illustrate the peculiarities of the application of Legislative Decree 231/2001 to companies in the integrated water services sector, in which the authors have gained extensive experience. The contribution will focus, in particular, on an examination of the business processes most exposed to risk and the measures to be taken, as well as the role of the Supervisory Board in verifying the adequacy of the Model 231 and in relations with other control bodies.

 

*Contributo sottoposto a referaggio esterno con il sistema del doppio cieco secondo le regole della rivista

e valutato positivamente.

 

Sommario

1. Le peculiarità del settore: quadro normativo e soggetti

2. I processi sensibili, reati rilevanti e protocolli di comportamento nel Modello 231 “integrato”

3. Le attività dell’Organismo di Vigilanza e i rapporti con gli altri organi di controllo

3.1 Compiti e poteri dell’OdV

3.2 Il rapporto dell’OdV con gli altri organi societari

4. Conclusioni

 

Summary

1. The peculiarities of the sector: regulatory framework and actors

2. Risk areas, relevant offences and behavioural protocols in the ‘integrated’ Model 231

3. The activities of the Supervisory Board and the relations with other control bodies

3.1 Tasks and powers of the Supervisory Board

3.2 The Supervisory Board’s relationship with other corporate bodies

4. Conclusions

 

1. Le peculiarità del settore: quadro normativo e soggetti

La disciplina vigente definisce il servizio idrico integrato (di seguito “SII”) come quel servizio pubblico locale di interesse economico generale a rete costituito dall’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione, distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue che devono essere gestiti secondo principi di efficacia, efficienza ed economicità, oltre che secondo canoni di sostenibilità ambientale.

Il SII e i singoli segmenti che lo compongono rientrano nel novero dei servizi pubblici locali di interesse economico generale “a rete” la cui erogazione si basa, come detto, su reti strutturali o collegamenti funzionali tra le sedi di produzione del bene o di svolgimento della prestazione oggetto di servizio.

In quanto tale, inoltre, la gestione del SII deve essere ispirata, oltre che a principi di efficienza:

  • all’efficacia nella soddisfazione dei bisogni dei cittadini;
  • alla produzione di servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati;
  • all’applicazione di tariffe congrue;
  • alla promozione di investimenti;
  • alla sussidiarietà, anche orizzontale, e alla trasparenza.

Per tali ragioni, oltre che per il fatto che si tratta di un servizio la cui gestione avviene di fatto secondo un regime di monopolio naturale, analogamente ad altri servizi quali, per esempio, quello del gas o dell’energia elettrica, il SII è sottoposto alla regolazione da parte di un’autorità indipendente, l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA).

A partire dalla Legge 5 gennaio 1994, n. 36, (c.d., Legge Galli), la prima norma che intese riorganizzare il settore della gestione dei servizi idrici, il Legislatore è ripetutamente intervenuto per avviare un processo di progressiva riorganizzazione ed efficientamento del sistema. Il susseguirsi di tali tentativi, a volte controversi, gli esiti positivi delle iniziative referendarie e la conseguente incertezza del quadro normativo di riferimento, hanno, tuttavia, comportato ritardi, inefficienze e disuguaglianze territoriali nelle performance organizzativo-istituzionali e gestionali del servizio e, a cascata, ritardi nella pianificazione e realizzazione degli investimenti.

Il sistema delle regole vigenti deriva dalla lettura combinata di diversi atti normativi di carattere sia settoriale, in materia di servizi idrici, sia generale, con particolare riferimento alla disciplina in materia di servizi pubblici locali, di appalti pubblici, di partecipazioni societarie delle pubbliche amministrazioni.

Di seguito se ne fornisce un quadro di sintesi essenziale, quantomeno per ciò che riguarda gli aspetti più generali ed organizzativi, tralasciando quindi le innumerevoli norme di settore che intervengono negli specifici aspetti tecnico-gestionali oltre a quelle che più generalmente applicabili a qualunque genere di azienda.

Innanzitutto, assume rilevanza il Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale”, ovvero il c.d., “Codice dell’Ambiente” che ha come obiettivo primario la promozione di adeguati livelli di qualità della vita umana da perseguire attraverso la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell’ambiente e l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. Con particolare riguardo alla Parte III, rappresenta il testo settoriale di riferimento in materia di servizi idrici, definendo, tra l’altro, la ripartizione delle competenze tra i diversi livelli istituzionali (Presidenza del Consiglio dei Ministri, MATTM, Regioni, Enti locali, Autorità di bacino distrettuale, enti di governo degli ATO ecc.) e gli indirizzi per l’organizzazione del servizio idrico integrato.

Con riferimento a tale ultimo tema, il Codice dell’Ambiente (artt. 147 e ss.) fissa importanti regole per:

  • la delimitazione degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) da parte delle Regioni;
  • la predisposizione dei piani d’ambito da parte degli enti di governo degli ATO;
  • l’affidamento del servizio e la regolazione dei rapporti tra l’Ente di Governo dell’ATO (EGA) e il gestore.

Inoltre, assume rilievo nel settore in esame, il Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, art. 3-bisAmbiti territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali” che, con l’obiettivo di consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza impone alle Regioni l’obbligo di definire il perimetro degli ATO all’interno dei quali deve essere organizzato lo svolgimento dei servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete e, contestualmente, impone loro di individuare il relativo ente di governo (EGA).

Secondo tali norme, gli ATO devono avere dimensioni almeno provinciali. Estensioni inferiori devono essere giustificate in base ai principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza, nonché in base a criteri di differenziazione territoriale e socioeconomica. Sugli enti locali ricade l’obbligo di aderire all’ente di governo del corrispondente ATO (EGA), che rappresenta l’unico soggetto nel contesto del quale possono essere esercitate le funzioni di organizzazione dei servizi, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all’utenza (per quanto di competenza), di affidamento e controllo della gestione. La norma prevede, infine, l’esercizio di poteri sostitutivi in caso di inerzia da parte di regioni e/o enti locali e dettaglia i contenuti della relazione che gli enti di governo degli ATO devono predisporre a motivazione della scelta sulla modalità di gestione del servizio affidato, ai sensi dell’art. 34 del D.L. 179/2012. Inoltre, gli EGA devono definire il piano d’ambito come previsto dal Codice dell’Ambiente.

Ed ancora, non può trascurarsi il Decreto Legislativo 19 agosto 2016, n. 175, “Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (c.d., TUSP)” in relazione ai diversi modelli di gestione del SII (tra cui il c.d., modello “in house”, affermatosi prevalentemente in Italia, piuttosto che quello in favore di società a capitale misto pubblico-privato, o l’esternalizzazione a terzi tramite gara) che prevede le regole in materia di affidamento del servizio, di costituzione di società da parte di amministrazioni pubbliche, nonché l’acquisto, il mantenimento e la gestione di partecipazioni, in società a totale o parziale partecipazione pubblica, diretta o indiretta.

Nondimeno assumono rilevanza il Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50, “Codice dei contratti pubblici il c.d., “codice appalti” che, per quanto più attiene al settore dei servizi idrici, trova applicazione nella parte relativa ai cd. settori speciali e il DPCM 20 luglio 2012 “Individuazione delle funzioni dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici”, emanato ai sensi dell’articolo 21, comma 19 del decreto-legge del 6 dicembre 2011, n. 201, che, in materia di servizi idrici, dettaglia le funzioni attribuite all’Autorità (ora ARERA), tra le quali si segnalano le seguenti:

  • definizione dei livelli minimi e degli obiettivi di qualità del servizio;
  • predisposizione delle convenzioni-tipo per la regolazione dei rapporti tra enti affidanti e gestori;
  • definizione delle componenti di costo, inclusi i costi finanziari degli investimenti e della gestione;
  • predisposizione e aggiornamento del metodo tariffario idrico;
  • verifica della corretta redazione dei piani d’ambito;
  • approvazione delle tariffe del servizio proposte dai soggetti territorialmente competenti;
  • adozione di direttive per la trasparenza della contabilità;
  • espressione di pareri in materia su richiesta del Governo, delle regioni e dei soggetti che affidano il servizio;
  • formulazione di proposte di revisione della disciplina vigente, segnalandone, altresì, i casi di grave inosservanza e di non corretta applicazione;
  • tutela dei diritti degli utenti;
  • raccolta, elaborazione e restituzione di dati statistici e conoscitivi, assicurando l’accesso generalizzato, anche per via informatica, ai dati raccolti e alle elaborazioni effettuate per la tutela degli interessi degli utenti.

Oltre ad ARERA e agli Enti di Governo degli ATO, le cui competenze sono state descritte precedentemente, tra i soggetti che caratterizzano il Servizio Idrico Integrato, l’attore principale sul quale si focalizza il presente articolo è il Gestore le cui funzioni nel proprio territorio di competenza sono le seguenti:

  • acquedotto: captazione, adduzione e distribuzione delle risorse idriche per:
    • utenze domestiche
    • utenze pubbliche (ospedali, caserme, scuole, stazioni etc.)
    • utenze commerciali (negozi, alberghi, ristoranti, uffici etc.)
    • utenze agricole
    • utenze industriali (quando queste non utilizzino impianti dedicati)
  • fognatura: raccolta e convogliamento delle acque reflue nella pubblica fognatura;
  • depurazione: trattamento mediante impianti di depurazione delle acque reflue scaricate nella pubblica fognatura.

A fronte di poco più di 60 ATO individuati e dei circa 90 relativi bacini di affidamento, si tratta di 257 operatori che operano in almeno uno dei segmenti del Servizio Idrico Integrato. L’80% delle società del settore sono monoutility (comprese quelle controllate da gruppi multiutility), ovvero operanti solo nel servizio idrico integrato. Le monoutility rappresentano l’81% sia del fatturato sia del numero di addetti.

 

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