Ad un anno dal “Winter Package”: proposte europee sull’efficienza energetica e sulle energie rinnovabili, tante novità ma poche ambizioni

1. Introduzione – il “Winter Package”

L’energia e il mercato energetico europeo rappresentano da sempre una priorità d’azione della Commissione Europea per garantire la sicurezza degli approvvigionamenti energetici dei consumatori europei (siti produttivi, terziario e cittadini) e per promuovere – in maniera coordinata e conforme alle regole comunitarie – lo sviluppo di energie rinnovabili e strategie sostenibili.

In tale contesto, oltre un anno fa (i.e. Novembre 2016), la Commissione Europea ha varato un pacchetto di proposte in materia energetica – noto appunto come pacchetto invernale, ovvero “Winter Package” - preceduto dalla Comunicazione “Clean Energy for all Europeans” (i.e. "Energia pulita per tutti gli europei").

Il “Pacchetto Invernale” rappresenta una delle più ampie e complesse iniziative adottate nell’ambito energetico: si articola infatti in ventuno provvedimenti, tra cui otto proposte legislative di modifica delle direttive esistenti.

Uno degli obiettivi più richiamati di tale intervento è quello della decarbonizzazione del settore produttivo energetico, affermando che la transizione verso l’energia pulita è la strada per la crescita futura, l’aumento dell’occupazione e la chiave di attrazione degli investimenti; secondo le stime fornite dalla Commissione stessa, infatti, le energie pulite nel 2015 hanno attirato investimenti globali per oltre 300 miliardi di euro.

L’implementazione delle nuove proposte di direttive potrebbe quindi consentire, secondo quanto sostenuto dalla Commissione, di trasformare la transizione in una concreta opportunità per tutta l’economia europea arrivando a mobilitare fino a 177 miliardi di euro di investimenti pubblici e privati ​​all'anno dal 2021, con una stima di aumento del PIL dell’1% nel prossimo decennio e la creazione di 900.000 nuovi posti di lavoro.

2. Le proposte di modifica delle Direttive energetiche europee

Per raggiungere gli ambiziosi obiettivi annunciati dalla Commissione, il Pacchetto Invernale, come accennato, prevede numerose proposte di revisione di Direttive e Regolamenti esistenti, che per la prima volta vengono presentate e pubblicizzate in maniera integrata ed unitaria, mediante appunto un “pacchetto” di misure ancora in bozza, sulla scorta delle precedenti Comunicazioni note come “Pacchetto Clima Energia (2020)” e “Quadro per il Clima e l’energia” con gli obiettivi fino al 2030.

Tra le varie proposte di questo Pacchetto vi sono le seguenti:

• Modifica del regolamento sull'elettricità;
• Modifica della direttiva sull'elettricità;
• Modifica del Regolamento istitutivo dell'Agenzia europea per la cooperazione dei regolatori dell'energia (ACER);
• Introduzione di un regolamento sulla preparazione del rischio nel settore dell'elettricità;
• Modifica della direttiva sull'efficienza energetica;
• Modifica della direttiva sulla performance energetica delle costruzioni;
• Modifica della direttiva sull'energia rinnovabile;
• Nuovo Regolamento sulla governance dell'Unione dell'energia;
• Nuova Comunicazione sull'accelerazione dell'innovazione dell'energia pulita;

Tutti gli attori istituzionali europei sono quindi impegnati, dallo scorso novembre, nell’approvazione delle proposte di modifica degli strumenti proposti dal Winter Package e successivamente nel loro recepimento a livello nazionale. Il percorso di approvazione e attuazione, però, sta risultando piuttosto lento e complesso, e ancora oggi nessuno dei provvedimenti presentati in tale contesto sembra ancora aver visto la luce. Ciò, nonostante il fatto che tali proposte contenessero elementi di novità apparentemente graditi agli “stakeholders” (aziende, consumatori ecc.) ovvero specificatamente mirati a risolvere conclamate criticità di settore (come ad esempio la carenza di investimenti privati nell’efficienza energetica).

In breve, si ricordano le tempistiche dell’iter di approvazione ordinaria di nuove misure legislative europee si basa su una decisione congiunta e condivisa tra il Parlamento Europeo e Consiglio dell’Unione Europea. Tutte le proposte della Commissione vengono infatti presentate al Parlamento e al Consiglio, che adottano una proposta legislativa, in prima (non sono previsti limiti temporali per questa fase) o in seconda lettura (sono previsti 3 mesi per ciascuna istituzione, con un’eventuale proroga di un mese). Se però le due istituzioni non raggiungono un accordo dopo la seconda lettura, è convocato un comitato di conciliazione (convocato entro 6 - 8 settimane, deve concordare un progetto comune entro 6 settimane); se il testo approvato dal comitato di conciliazione è accettabile per entrambe le istituzioni in terza lettura, l'atto legislativo è adottato (entro 6 settimane). Per azzardare, quindi, una stima della durata per l’approvazione del Pacchetto Invernale si potrebbe ipotizzare la conclusione di tutto l’iter in circa 18 mesi (circa l’85% delle proposte legislative sono approvate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale dell’UE entro tale termine).

La pubblicazione del testo definitivo dei provvedimenti che costituiscono il Winter Package potrebbe quindi avvenire nei mesi di maggio/giugno del 2018.

3. L’Efficienza energetica: le modifiche proposte

L’efficienza energetica è uno dei temi che maggiormente ha interessato la Commissione nella predisposizione del Winter Package e ne rappresenta uno dei principali obiettivi. Nello specifico, la proposta di direttiva sull’efficienza energetica prevede un innalzamento al 30% dell’obiettivo per l’anno 2030 (in precedenza fissato al 27%). Questo aspetto ha però sollevato alcune critiche.

Il nuovo target proposto dovrebbe essere vincolante e tutti gli Stati Membri dovrebbero contribuire al suo raggiungimento nell’ambito dei piani nazionali per l’energia e il clima previsti dall’Unione dell’Energia.

Secondo la Commissione, il target del 30% per l’efficienza permetterà un’ulteriore riduzione delle importazioni di combustibili fossili del 12% al 2030 rispetto a quanto si sarebbe ottenuto con l’obiettivo del 27%, migliorando l’efficienza energetica degli edifici e dei prodotti.

L’aggiornamento della direttiva sull’efficienza prevede, inoltre, che i fornitori e i distributori di energia siano obbligati a ridurre i consumi dell’1,5% l’anno, a partire dal 2021 fino al 2030.

Nello specifico, inoltre, la Commissione propone modifiche al rendimento energetico nell'edilizia, che è impostato per essere:

• “Smart”, incoraggiando l'uso delle moderne tecnologie, tra cui automazione degli edifici e delle infrastrutture di ricarica per veicoli elettrici, al fine di garantire agli edifici di operare in modo efficiente;
• Semplice, riducendo o eliminando le precedenti disposizioni che non abbiano conseguito i risultati attesi;
• Di supporto al rinnovamento edilizio, rafforzando i legami tra conseguimento di tassi elevati di ristrutturazione, finanziamento e di certificazione energetica, nonché rafforzando disposizioni in materia di strategie di ristrutturazione edilizia nazionali a lungo termine, al fine di ottenere la decarbonizzazione del parco immobiliare.

4. I finanziamenti pubblici per l’efficienza energetica

Per quanto riguarda, poi, nello specifico, i finanziamenti pubblici all’efficienza energetica, si segnala che negli ultimi anni l’Unione Europea ha aumentato la quantità di fondi pubblici disponibili per l'efficienza energetica: la Commissione ritiene però necessario aumentare anche gli investimenti privati ​​nell'efficienza energetica attraverso l'uso mirato di fondi pubblici, lo sviluppo di solide soluzioni di investimento e attività di supporto per gli sviluppatori di progetti.

In particolare, la Commissione considera gli edifici una parte essenziale della transizione energetica europea, come indicato nel documento “Smart finance for smart buildings” (sempre parte del Winter Package), che contiene ipotesi di finanziamento che puntano a stimolare investimenti pubblici e privati per ulteriori 10 miliardi di euro entro il 2020, incoraggiando una più efficace combinazione di tutte le forme di finanziamento disponibili (fondi strutturali, nazionali, etc.). L’obiettivo che si vuole raggiungere è quello di garantire un quadro di riferimento stabile con una prospettiva di lungo periodo, per un graduale processo di transizione verso la decarbonizzazione degli edifici, che porterà alla trasformazione del patrimonio edilizio dell'UE, ma anche alla creazione di crescita e di posti di lavoro (circa 400.000).

Per ottenere ciò, la Commissione invita ad utilizzare i fondi pubblici siano utilizzati in maniera più efficiente.

Dal 2014 al 2020, infatti, i fondi strutturali e di investimento europei hanno stanziato 18 miliardi di euro per l'efficienza energetica, 6 miliardi di euro per le energie rinnovabili, in particolare per gli edifici, il teleriscaldamento e il teleraffreddamento e circa 1 miliardo di euro per le reti di distribuzione intelligenti.

Allo stesso modo, anche il fondo europeo per gli investimenti strategici investe in progetti di energia sostenibile. La stragrande maggioranza dei progetti energetici approvati per il finanziamento, secondo i dati rilevati, coprono l'efficienza energetica e il settore delle energie rinnovabili.

La Commissione osserva tuttavia che, dal momento che gli investimenti nell'efficienza energetica sono generalmente realizzati in proprietà private, i fondi pubblici non dovrebbero fornire la maggior parte del sostegno: il mercato dell'efficienza energetica dovrebbe svilupparsi e maturare per diventare capace di attrarre investimenti e i sussidi, poi, dovrebbero essere meglio indirizzati verso i consumatori vulnerabili o a colmare specifiche inefficienze del mercato.

Il denaro pubblico, in altre parole, dovrebbe essere utilizzato per ridurre il costo del capitale, fornire prestiti con scadenze più lunghe o ridurre i requisiti di garanzia, finanziando altresì i costi di assistenza qualificata per i promotori di progetti in materia di efficienza energetica che spesso hanno difficoltà a passare dall'idea alla fase di realizzazione.

Nonostante importanti strutture di assistenza per lo sviluppo di progetti (come ad esempio il programma ELENA, gestito dalla Banca europea per gli investimenti, e Horizon2020 che finanzia progetti innovativi e ripetibili, la Commissione ha osservato che, nelle attuali condizioni di mercato, gli investitori non sono facilmente attratti dall'efficienza energetica. Le banche, ad esempio, spesso stipulano contratti di prestito in base al merito creditizio dei loro clienti o al valore dell'immobile su cui verranno eseguiti gli interventi: non vengono invece presi in considerazione i benefici del progetto di miglioramento dell'efficienza energetica.

Con l’intento di ovviare a tali aspetti negativi, la Commissione europea quindi cerca di sviluppare alcune iniziative, di cui una in particolare viene richiamate di seguito, che mirano a modificare queste pratiche e a informare le istituzioni finanziarie, gli investitori e i promotori dei progetti sui reali benefici degli investimenti nell'efficienza energetica.

Ad esempio, infatti, la Commissione rilancia l’utilizzo della piattaforma DEEP (De-Risking Energy Efficiency Platform), quale più grande banca dati paneuropea open source contenente informazioni dettagliate e analisi di oltre 7.000 progetti di efficienza energetica relativi a edifici e industrie. Tale banca dati dovrebbe aiutare gli sviluppatori di progetti, i finanziatori e gli investitori a valutare meglio i rischi e i benefici degli investimenti in efficienza energetica in tutta Europa.

5. Alcune critiche

Le strutture e tipologie di finanziamento proposte dalla Commissione – sviluppate peraltro sulla scorta di quelle esistente -  sono state criticate in quanto valutate non particolarmente innovative, seppur corrette nelle intenzioni di base. È stato rilevato come l'aumento dal 27 al 30% dell'obiettivo proposto dalla Commissione per l'efficienza energetica non rappresenti un aumento significativo e poco ambizioso, sia a livello dei singoli stati sia a livello europeo.

In particolare, è stato osservato che l’obiettivo fissato sia stato posto considerando uno scenario di partenza dei consumi elaborato nel 2007 sulla base di dati del 2005. Vale a dire che i dati presi come base di riferimento per il calcolo della aumentata soglia del 30% sono quelli precedenti alla crisi economica internazionale (collocata nel 2008), che ha modificato profondamente, nel senso di ridurli drasticamente, i consumi effettivi e le prospettive di crescita.

In particolare, inoltre, è stato notato che l’Italia, per la quale era prevista una crescita dei consumi di energia primaria fino a 219 Mtep in quindici anni, abbia raggiunto il livello obiettivo di riduzione del 30% (153 Mtep) già dal 2013, anno a partire dal quale i consumi finali effettivi sono inferiori a 150 Mtep.

Anche a livello europeo, a causa degli effetti provocati dalla crisi che ha coinvolto tutti i membri dell’Unione, seppur in maniera diversa, il target continua a essere raggiungibile con minimi sforzi, e soprattutto senza un’analisi adeguata della differenza tra riduzioni dei consumi e efficienza effettiva.

Accanto al target comunitario è stato esteso al 2030 anche l’obiettivo di riduzione annua dell’energia finale consumata dell’1.5%, che quindi implica una riduzione del 15% al 2030 rispetto al 2021. Tuttavia gli osservatori hanno rilevato che tale obiettivo può essere raggiunto anche attraverso schemi di titoli di efficienza energetica ed è quindi stato ritenuto piuttosto modesto.

6. Le energie rinnovabili: le modifiche proposte

La proposta di revisione della Direttiva sulle energie rinnovabili (Direttiva 2008/29/CE) contiene misure per lo sviluppo delle energie pulite nella generazione di elettricità, nel raffreddamento e riscaldamento e nel settore trasporti.

Anche in questo caso, gli obiettivi della proposta di direttiva non sono parsi da subito molto ambiziosi. La proposta di direttiva stabilisce, infatti, un target vincolante del 27% (intesa come quota di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia) a livello europeo al 2030, che dovrà essere complessivamente raggiunto attraverso la somma dei contributi dei singoli Stati Membri.

Per quanto riguarda ogni singolo Stato Membro, viene stabilito che i target al 2020 di ognuno di essi debbano rappresentare il minimo contributo al nuovo obiettivo al 2030. Inoltre per tracciare i progressi e controllare che tale target venga rispettato, gli Stati Membri dovranno compilare i Piani Nazionali Integrati per Energie e Clima. Nel caso in cui uno Stato scendesse sotto al limite minimo o non risultasse in linea con la traiettoria definita per raggiungere l’obiettivo complessivo EU, sono previsti dei meccanismi correttivi.

Inoltre, affinché Stati Membri non vadano oltre i target stabiliti è previsto un uso maggiore dei fondi dell'Unione, in particolare strumenti finanziari, soprattutto a riduzione del costo di investimento dei progetti per energie rinnovabili.

7. L’uso degli strumenti finanziari per le energie rinnovabili

Anche in questo settore, dunque, il Winter Package cerca di introdurre delle modifiche e delle linee guida per gli strumenti finanziari a supporto del settore.

In primo luogo, è previsto che dovranno essere evitate distorsioni del mercato elettrico, oltre ad assicurare che i produttori rispondano a segnali di prezzo del mercato. E’ previsto inoltre che venga garantito che il sistema sia trasparente, competitivo, non discriminatorio e cost effective.

Ogni Stato Membro, poi, dovrà valutare l’efficacia del proprio sistema di supporto almeno ogni 4 anni, per poi eventualmente modificare tali meccanismi nel futuro, qualora se ne dovesse riscontrare la scarsa efficacia.

Viene inserita una graduale apertura dei meccanismi incentivanti a impianti in altri Stati Membri: ciascuno Stato Membro infatti dovrà garantire che almeno il 10% della nuova capacità incentivata dal 2021 al 2025 e almeno il 15% per quella incentivata dal 2026 al 2030 sia riferita ad impianti ed installazioni situati in altri Paesi Membri.

Infine, con una disposizione molto significativa, è chiaramente indicato che dovranno essere evitate revisioni retroattive su impianti già incentivati: non potranno essere introdotte modifiche ai regimi di incentivazione che impattino negativamente sui diritti acquisiti o sull’economia di progetti incentivati. Tale disposizione risulta molto importante per quei paesi, come l’Italia, che hanno visto spesso cambiare il proprio regime incentivante a scapito degli investimenti, soprattutto esteri (basti citare la nota norma “Spalmaincentivi”).

Nella stessa direzione va anche la previsione dell’obbligo per ciascuno Stato Membro di definire e pubblicare un programma a lungo termine (almeno 3 anni) del regime di sostegno. Tali programmi dovranno indicare le tempistiche indicative, la capacità, il budget assegnato, nonché la consultazione delle parti interessate in fase di adozione del sistema.

8. Le proposte per le procedure di autorizzazione di impianti rinnovabili

Tra le novità proposte dal Winter Package, ve ne sono alcune di rilievo volte a semplificare e velocizzare l’iter autorizzativo.

In primo luogo, viene prevista l’istituzione di una sorta di sportello unico affinché il processo di autorizzazione sia coordinato in tutti gli aspetti di costruzione ed esercizio dell’impianto da un’unica amministrazione.

Poi, viene anche stabilito che l’iter autorizzativo non possa durare più di 3 anni per i nuovi impianti e 18 mesi per interventi di rifacimento sugli impianti esistenti. Infine, è previsto che progetti dimostrativi e impianti di capacità inferiore a 50 kW potranno essere allacciati alla rete a seguito di semplice notifica al distributore di rete.

Per gli interventi di rifacimento è prevista una particolare facilitazione qualora l’intervento non provochi impatti ambientali o sociali significativi. In questi casi l’intervento potrà essere autorizzato a seguito di una notifica allo sportello unico. L’amministrazione avrà quindi 6 mesi di tempo per decidere se la semplice notifica sia sufficiente per l’intervento di rifacimento prospettato nella domanda o se debba essere seguito il procedimento previsto per i progetti di impatto rilevante. Nel caso in cui l’amministrazione rilevi che l’impatto dell’intervento è rilevante si procederà con la richiesta dell’autorizzazione che non potrà durare più di un anno.

9. Le critiche degli ambientalisti

Il precedente assetto legislativo in materia di energie rinnovabili ha rappresentato un importante passo nel processo di decarbonizzazione dell’Europa e ha orientato in maniera determinante le politiche energetiche. Le proposte di modifica erano quindi molto attese.

Molte aspettative sono rimaste deluse, come rilevato ad esempio da alcune associazioni ambientaliste, secondo le quali il Pacchetto UE “tradisce l’Accordo di Parigi”.

Ciò è dovuto in particolare al fatto che la proposta di direttiva conferma l’obiettivo complessivo del 27% al 2030. Si è quindi evitato di chiedere agli Stati Membri nuovi impegni, semplicemente rimodulando i contributi dei diversi settori, in particolare in riferimento ai biocombustibili di nuova generazione.

In termini di ripartizione dello sforzo, il contributo dei singoli Paesi Membri continua a non essere vincolante, anche se viene definito l’obiettivo dell’Unione per il 2030, indicando gli obiettivi nazionali per il 2020 come scenari di riferimento (ovvero, a partire dal 2021, gli Stati Membri non potranno scendere al di sotto degli obiettivi per il 2020), cercando così di evitare possibilità di riduzione del contributo. Contestualmente viene eliminato il riferimento all’obiettivo del 10% per la quota di energia da fonti rinnovabili nel settore dei trasporti dopo il 2020, lasciando così i singoli Paesi maggiormente liberi di ripartire lo sforzo tra i vari settori (riscaldamento e raffrescamento, energia elettrica e trasporto).

La speranza degli ambientalisti è però che le proposte della Commissione vengano sostanzialmente migliorate durante la discussione in Consiglio UE, e soprattutto che siano emendate dal Parlamento Europeo, che ha già chiesto, tra l’altro, l’obiettivo al 2030 “almeno al 30%” per le rinnovabili.

10. Le ulteriori novità del Winter Package: l’autoconsumo, il riscaldamento e raffrescamento e il settore dei trasporti

Il Winter Package contiene alcune misure innovative anche in altri settori afferenti all’energia. Vengono ad esempio introdotti principi per facilitare l’autoconsumo e l’istituzione di comunità energetiche rinnovabili (cd. “prosumer”) per invogliare la produzione diffusa di energie rinnovabili.

Anche il settore del riscaldamento e del raffrescamento subiscono alcune innovazioni: vengono infatti introdotte misure per favorire la penetrazione di rinnovabili in tale ambito. Ogni Stato Membro dovrà incrementare di un punto percentuale all’anno la percentuale di energia rinnovabile per riscaldamento e raffreddamento.

Anche il settore dei trasporti viene interessato da una proposta di nuova direttiva: viene proposto l’obbligo per i fornitori di carburante di fornire una certa percentuale - con progressivo incremento dall’1.5% al 2021 al 6.8% nel 2030 - di carburanti rinnovabili e a bassa emissione (inclusi biocarburanti avanzati e elettricità rinnovabile).

Rispetto a questo punto sono anche introdotte novità volte a limitare il cambiamento nell’utilizzo dei terreni, è previsto infatti un limite massimo al contributo dei biocarburanti derivanti da coltivazioni alimentari. La percentuale dovrebbe decrescere progressivamente dal 7% al 2021 al 3.8% nel 2030. Gli Stati Membri dovranno creare un database nazionale per la tracciabilità dei carburanti al fine di evitare frodi.

11. Valutazioni finali

Da tutto quanto esposto sopra emergono con chiarezza sia la complessità che le ambizioni del Winter Package proposto dalla Commissione Europea nel novembre 2016, che sta affrontando nel corso di questi mesi l’esame da parte del Parlamento e del Consiglio, che sarà senz’altro influenzato dalle critiche ricevute da tali proposte.

Nell’ambito dell’efficienza energetica, pur essendo considerata la principale priorità (con lo slogan “Energy Efficiency First”), l’incremento dell’obiettivo da raggiungere per il mercato europeo è decisamente poco rilevante (dal 27% al 30%).

A ciò si aggiunga che, come accennato sopra, i dati presi come base di partenza risalgono al 2005, e quindi non solo sono superati, ma sono precedenti addirittura alla crisi economica del 2008 e quindi paiono veramente poco significativi.

Per quanto riguarda le energie rinnovabili, vi sono degli elementi di interesse, quali ad esempio la previsione

sugli incentivi che impediscono che vi siano revisioni retroattive su impianti già incentivati, ovvero quella che impone la pubblicazione di un programma a lungo termine del regime di sostegno che copra almeno i successivi 3 anni.

Tuttavia non può che essere valutata negativamente la conferma dell’obiettivo complessivo del 27% di quota di energie rinnovabili al 2030.

La conferma di tale limite sembra essere l’elemento rivelatore della vera impostazione di tutto il Winter Package che a fronte di proclami grandiosi propone soluzioni poco ambiziose, che paiono andare a toccare più che altro gli elementi di contorno invece che affrontare il cuore dei problemi.

L’impressione complessiva è quella di un primo ma ancora insufficiente passo nella giusta direzione.