Audit and federalism in Italy
from EURORAI (European Organization of Regional Audit Institutions) NEWS-LETTER
A trimestral report on regional public finance and its control throughout Europe
December 1996
Italian translation follows (Segue traduzione in italiano)
Editor: General Secreteriat of EURORAI, Avda. del Puerto 108, E-46023 Valencia
AUDIT AND FEDERALISM IN ITALY
by avv.Franco Balli President of the National Coordination Committee of Regional Control Bodies
Member of the Management Committee of EURORAI
Note: The Coordinamento Nazionale degli Organi Regionali di Controllo is a body which coordinates the action of regional control committees. Although this body has no constitutional character, it tries to ensure a uniform orientation of the Coreco and support them when implementing their functions.
At the present time the idea that prevails in the Italian political debate is the one of "federalism".
Every political group, from the utmost left-wing to the party "Alleanza Nazionale" describe themselves as "federalist" and all of them declare that they would like to introduce federalism in Italy.
Now then, precisely before the possibility of a reform in a federal sense, it’s necessary to raise some questions as for a specific aspect, that is to say, as for the organization of external administrative controls on local authorities which are closely related to the concept of autonomy of the same administrations, another concept especially in fashion these days.
There are two possible alternatives:
1) The institution of a sole Court of Audit for the whole State ("Corte dei Conti"), which will be free to establish or not territorial subdivisions; or 2) the coexistence of the central audit institution with those bodies of territorial nature.
The most important States with federal structure which form a part of the E.U. (Germany and Spain) have decidedly bet on the second alternative, with the establishment of the regional courts of audit (Landesrechnungshofe in the Lander of the Federal Republic of Germany and Organos del control externo in the Autonomous Communities in Spain).
On the other hand, legislators in our country, from what can be observed, and perhaps without having analysed thoroughly the problem, seem to prefer the first solution.
The electoral programme of L’Ulivo*1 anticipated that administrative controls had to be entrusted to "specialized divisions of the Italian Court of Audit".
The Minister of Public Administration and Regional Affairs in several interviews with the press has defended that "the Coreco (Comitato Regionale di Controllo/Regional Control Committee) -regional body which audits the administrative acts of provinces, municipalities and other local authorities*2 - should be abolished".
Again in the proposal of reform of the Iotti Commission, which goes back to 1993-94 in its section 130 was foreseen that instead of "in the body of the region", the competence should be devolved upon the "decentralised subdivisions of the National Court of Audit".
Besides the proposal of reform of the Fifth Title of the Constitution, prepared in July 1996 by the Conference of Presidents of the Regional Councils*3, foresees in its section 127 both for the preventive control of conformity with the law and the a posteriori control, named financial control, the competence of the Court of Audit as the competence of the Court of Audit as the competent unitary body for the totality of the legal system of the Republic, and for that reason, independent and bearer not of a hierarchical superiority but of a general function of protection of the regularity within the Administration.
Finally, the same Region of Lombardy and its President defend among the questions of the referendums to decide on federalism, the twelfth question, which asks for the "abrogation of legality controls on the administrative acts of municipality on the part of regional control committees".
The reason for this seems to me difficult to understand: in essence, the Region of Lombardy requests the abrogation of a regional...in order to entrust the control to a state body! This may be an example of false federalism.
We would also have a lot to say about the alleged lack of hierarchical superiority of the Court of Audit indicated in the proposal of the regions dated July 1996. In our legal system the Corte dei Conti is the arbiter of the accounting liability and pensions. It is also the ex officio auditor of the administrative responsibility and its judge, and it performs both preventive and successive legality control on each action as well as the control of the management of the State and related bodies, and with Act 20/94, also on local authorities.
Now then, in my opinion it seems that this institution made up of senior judges and magistrates appointed by the government may not be able to find a solution for the problem at issue: it will surely not solve the problem of the necessary detachment between controls and politics, as shown by the recent controversies arisen in the Court of Audit and published by the national press.
On the other hand, and also from an efficiency viewpoint there would be a lot to say. Setting aside the problem of war pensions, which until the present time have not been paid, and that the government at that time, with a set of laws comparable to that of the Republic of Vichy, has solved with a general pronouncement of decision ruling of the case (section 6, nr. 2 of decree-law 453/93) for want of higher authorities to have recourse to, which shall be deposited within six months after acknowledging receipt of the record by the relevant subdivision, it is enough to check that at the end of July 1994 a number of 192.000 balances and 792.000 pay instruments were still subject to inspection (Roberto Truno, 250.000 war pensions still unsettled bear on prosecuting and pension authorities, "Il Sole 24 Ore", October the 24th 1993).
It should be added that in 1995 the appeals in the matter of pending pensions have turned to 291.000 in accordance with the verifications carried out by Raffaele Costa, member of the Parliament (from "Corriere della Sera", May the 9th, 1996).
Not even the control on the management of the State budget and on the financial management of the authorities supported by the State by ordinary proceedings (section 100, paragraph 2 of the Constitution) has shown any consideration sign of efficiency, since despite of the fact that in these latter the most flashy cases of Tangentopoli*4 have started, it should also be noted that then the Court of Audit could have carried out the control which so many people "claim" today.
I am of the opinion that it is more than enough for the Court of Audit the control on the administrative offices of the State which, again, if we pay attention to the famous judicial cases which appear in the newspapers, can subject to some critics (see, for instance, ANAS, FFSS contract awards and others).
On the other hand, the regions, when preparing their proposal, also forgot that the management control of local authorities by the Court of Audit already exists and is foreseen by regulation by sections 3, 4 and 5 of Act 20 dated January the 14th 1994 which refers both to local and regional authorities.
I think that this regulation, which has been approved by the Constitutional Court (sentence nr.29 dated January 12-27th 1995) is included in a phenomenon of undermining constitutional rules by means of a questionable method which makes use of adoption of ordinary laws.
The same attribution of management control to an authority intrinsically "authoritative" such as the Court of Audit affects, as far as I’m concerned, the constitutional autonomy of local authorities.
In fact, one thing is to entrust management control, even when it is not an internal control, to "an institution of the region", which supplies very critical auditors who at the same time are willing to cooperate and work in favour of the organisation which enjoys its services. And another thing is to entrust management control to an organism which is institutionally in a higher hierarchical position, for being constitutionally entitled - which does not mean towards local authorities to exercise control function and having also a jurisdictional competence in the same matter.
All this means that the position of the Court of Audit is, in any event, the one of an "authority" and not of a cooperator, as shows, even too eloquently, the real power of the Court, power which consists of making observations with regard to which administrative authorities must convey the adopted measures in the matter (as established in section 3, paragraph 6, Act 20/94), and as shown even more clearly by the large interference powers foreseen by authorities of referring any requested act as well as the power of the Court of Audit of effecting and implementing direct verifications are established: here it can be clearly seen that the national control body does not carry out an activity in favour of the administration, but acts as a controller of the same.
The Court of Audit is - by constitutional disposition - also the organism responsible for judgments concerning the ruling on the accounts. Even though the function of controlling the management actions of the State and those derived from it on behalf of the regularity and equilibrium of the State expenditure could be ascribed to this fundamental figure too, the function of management control in the sense of advice and cooperation and almost "participation" could not be assigned to it. Whereupon the typical and unfailing function of the Court of Audit as guarantor of the budget and accounting magistrate would be totally incompatible with management control function as described above.
On the other hand, this reform, already in force, does not seem to have created any profitable effect on the system of local autonomies. For this reason, one may suppose that the same will happen to the proposal of the regions.
This confirms the existence in our country of a paradoxical phenomenon: the centralization of controls is directly proportional to the expansion of the process of regionalization and the affirmation of the system of local autonomies (in other words if, on the one hand, the State extends the powers of autonomies, on the other, it centralizes even more the controls on them).
This phenomenon makes sense if defended by those who believe in centralization and statism. However, this results inexplicable when defended by federalists.
Instead we think that as it is the case of the federal countries near us, the second alternative mentioned before should be chosen, and the control should be entrusted to a "regional body" following a European line of both historical and political continuity.
*1 L’Ulivo, coalition of several movements after the refoundation of political parties in Italy, was the winning party in the last general elections held in Italy and at present governs with the support of the Communist Refoundation party;
*2 In general terms, in Italy the direct state audit of the Corte dei Conti is carried out with regard to the administrative actions of the regions, whereas the Comitati regionali di controllo have the audit power with regard to the actions of provinces, municipalities and other local authorities;
*3 In Italy, regions are administered by a Consiglio Regionale which appoints the executive body, the Giunta Regionale;
*4 Tangentopoli is synonym of the organized system of corruption within the public sector in the Italian Republic, a system that obviously reached a wide spreading in the last few years.
CONTROLLO DI CONTI E FEDERALISMO IN ITALIA
L’idea "forte" che domina, in questo momento, il dibattito politico è quella del "federalismo".
Tutte le forze politiche, dall’estrema sinistra ad Alleanza Nazionale si dichiarano federaliste" e tutte dicono di voler attuare nel nostro paese il federalismo.
Orbene proprio nella prospettiva della riforma in senso federale occorre svolgere alcune considerazioni su un aspetto particolare e cioè sull’organizzazione dei controlli amministrativi esterni sugli enti locali che vanno strettamente collegati al concetto di autonomia degli enti stessi, altro concetto particolarmente di moda in questi tempi.
Due sono le alternative possibili:
1) L’istituzione di una Corte unica per tutto lo Stato (Corte dei Conti), che potrà stabilire, o meno, sezioni territoriali; o 2) la coesistenza dell’organismo di controllo centrale con quelli a carattere territoriale.
I più importanti stati federali facenti parte della CEE (Germania e Spagna) hanno decisamente puntato sulla seconda alternativa con l’istituzione dei Landerrechnungshof o Rechnungshof regionali ovvero delle Sindacatura de Cuentas o Càmara de cuentas regionali.
I soloni del nostro paese paiono invece, a quanto è dato di capire, e forse senza neppure avere compreso il problema, privilegiare la prima soluzione.
Il programma elettorale dell’Ulivo prevedeva che i controlli amministrativi dovessero essere affidati a "nuclei specializzati della Corte dei Conti".
Il Ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali, in svariate interviste alla stampa ha sostenuto che "il Coreco va abolito".
D’altronde nella proposta di riforma della Commissione Iotti, ancora nel 1993-94, all’art. 130 si prevedeva al posto dell’"Organo della Regione" la competenza delle "sezioni decentrate della Corte dei Conti".
Anche la proposta di riforma del titolo Quinto della Costituzione elaborata nel luglio 96 dalla Conferenza dei presidenti dei Consigli delle Regioni prevede all’art. 127 sia in ordine al controllo preventivo di legittimità che al controllo successivo denominato finanziario, la competenza della Corte dei Conti "quale organo di competenza unitaria per l’intero ordinamento della Repubblica e perciò stesso, indipendente e portatore non di una sovraordinazione ma di una funzione generale di tutela della regolarità nell’amministrativa (introduzione p.23).
Da ultimo la stessa Regione Lombardia e il suo casto presidente propugnano fra i quesiti dei referendum per il federalismo, il dodicesimo, che chiede abrogazione dei controlli di legittimità sugli atti amministrativi dei comuni da parte dei Coreco".
Referendum questo del tutto incomprensibile se non in un’ottica di automutilazione: la Regione Lombardia in sostanza chiede di abrogare un proprio "organo"....per affidare il controllo ad un organo "statale"! Ecco un esempio scolastico di falso federalismo, se le parole hanno un senso.
Ma anche sulla pretesa mancanza di sovraordinazione della Corte dei Conti di cui alla proposta delle regioni del luglio 96 avremmo molto da dire.
La Corte dei Conti nel nostro ordinamento è giudice della responsabilità contabile e delle pensioni, è il persecutore d’ufficio della responsabilità amministrativa ed il giudice della stessa, esercita il controllo di legittimità preventivo e successivo su singoli atti e il controllo sulla gestione sullo Stato ed enti collegati, e con la legge 20/94 anche sugli enti locali.
Ora ad avviso di chi scrive non pare che questo organo formato da magistrati di carriera e di nomina governativa, potrebbe risolvere il problema in esame: sicuramente non sarebbe risolto il problema dello svincolo dei controlli dalla politica, come dimostrano le recenti polemiche interne alla Corte dei Conti seguite dalla stampa nazionale.
Del resto anche sotto il profilo dell’efficienza vi sarebbe molta da ridire in proposito. Senza andare al problema delle pensioni di guerra che ancora aspettano di essere liquidate, e che il governo dell’epoca, con una norma degna della Repubblica di Vichy, ha risolto con una generale declaratoria di estinzione del giudizio (art.6 n.2 DL 453/93) in mancanza di istanza per la prosecuzione del medesimo da depositarsi entro sei mesi dall’avviso di ricezione del fascicolo da parte della sezione competente, basti qui osservare alla fine di luglio del 1994 risultavano ancora inevasi da esaminare 192mila rendiconti e 792mila titoli di pagamento (Roberto Turno, Su procura e pensioni pesano 250mila pensioni di guerra, Il Sole 24 Ore, 24/10/93).
Si aggiunga che nel 1995 i ricorsi in materia pensionistica ancora inevasi sono diventati 291mila, secondo quanto accertato dall’On.le Raffaele Costa (in Corriere della Sera, 9/5/96).
Neppure ha dato grandi prove di efficienza il controllo sulla gestione del bilancio dello stato e sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria (art.100, comma 2, Costituzione), se è vero che proprio con riferimento a questi ultimi sono scoppiati casi più eclatanti di Tangentopoli: si noti che per tali enti la Corte dei Conti poteva esercitare già quel controllo sui risultati che oggi tanti menti elette "auspicano".
Sembra a chi scrive che è più che sufficiente per la Corte dei Conti il controllo sulle amministrazioni dello Stato che peraltro, almeno dalle note vicende giudiziarie che sono sui giornali, non pare particolarmente efficace (vedasi ad es. appalti ANS, FFSS, e quant’altro).
D’altronde le Regioni nell’elaborare la loro propostasi sono dimenticate che per gli enti locali il controllo di gestione della Corte dei Conti c’è già ed è normativamente previsto dall’articolo 3 n.4 e 5 della L. n.20 del 14/1/94, controllo sia nei confronti delle amministrazioni locali che quelle regionali.
Pare a chi scrive che questa norma che pur ha superato il vaglio della Corte Costituzionale (sentenza n.29 del 12 - 27/1/95) si collochi esattamente in un deprecabile fenomeno di sovvertimento delle regole costituzionali attraverso un metodo strisciante che si avvale della adozione di leggi ordinarie.
D’altronde la stessa attribuzione del controllo di gestione ad un organo intrinsecamente "autoritativo" come la Corte dei Conti rappresenta ad avviso di chi scrive una lesione dell’autonomia costituzionale degli enti locali.
Un conto infatti è che il controllo di gestione, anche quando non sia un controllo interno, sia affidato ad un "organo della regione", che fornisca un sindacato anche molto critico ma di tipo collaborativo e nell’interesse della stessa organizzazione che ne fruisce, un conto è che esso sia affidato ad un organo che si trova istituzionalmente in una posizione fondamentalmente sovraordinata, in quanto titolare costituzionale - ma non verso gli enti locali - di una funzione di controllo, ed inoltre di una funzione giurisdizionale nella stessa materia.
Si vuol dire che la posizione della Corte dei Conti è comunque quella di una "autorità", e non quella di un collaboratore: come mostra fin troppo eloquentemente il vero e proprio potere della Cote di fare osservazioni in relazione alle quali le amministrazioni devono comunicare le misure conseguenzialmente assunte (come disposto dal art.3 comma 6 L. 20/94), e come mostrano ancor più penetranti poteri di ingerenza previsti dal comma 8, ove sono statuiti i doveri della amministrazioni di inviare qualunque atto richiesto, ed ove è statuito il potere della Corte dei Conti di effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti: ove si vede chiaramente che l’organo di controllo non presta una sua attività a favore dell’ente stesso, ma svolge un controllo sull’ente stesso.
Per non dire poi che la Corte dei Conti è, per disposizione costituzionale, il giudice della giurisdizione contabile e se con questa fondamentale figura ben si può conciliare la ulteriore funzione di controllore delle gestioni statali e derivate dalla Stato, nell’interesse della regolarità e d equilibrio della spesa statale, certamente non si concilierebbe invece affatto la figura del controllo della gestione nel senso della consulenza e della collaborazione e quasi "partecipazione" alla gestione, cui fanno insormontabile ostacolo proprio il ruolo tipico ed indefettibile della Corte dei Conti quale garante del bilancio statale del giudice contabile.
Non risulta peraltro che tale riforma ormai vigente abbia creato alcun benefico effetto nel sistema delle autonomie locali per cui è lecito prevedere che anche la proposta delle Regioni avrà uguale sorte.
Il che peraltro conferma l’esistenza, nel nostro paese, di un fenomeno paradossale: l’accentramento dei controlli è direttamente proporzionale all’espansione del processo di regionalizzazione e all’affermazione del sistema delle autonomie (in altre parole se da una parte lo stato amplia i poteri della autonomie dall’altro accentra di più i controlli sulle medesime).
Fenomeno che ha una logica se propugnato da chi crede nell’accentramento e nello statalismo, ma che risulta inspiegabile se non in un’ottica di autoflagellazione, quando è propugnato da chi si dichiara federalista.
Noi riteniamo invece che, come nei paesi federali a noi vicini, venga scelta la seconda alternativa sopra indicata ed il controllo venga attribuito in una linea europea di continuità storica e politica e storica ad un "organo della Regione".
from EURORAI (European Organization of Regional Audit Institutions) NEWS-LETTER
A trimestral report on regional public finance and its control throughout Europe
December 1996
Italian translation follows (Segue traduzione in italiano)
Editor: General Secreteriat of EURORAI, Avda. del Puerto 108, E-46023 Valencia
AUDIT AND FEDERALISM IN ITALY
by avv.Franco Balli President of the National Coordination Committee of Regional Control Bodies
Member of the Management Committee of EURORAI
Note: The Coordinamento Nazionale degli Organi Regionali di Controllo is a body which coordinates the action of regional control committees. Although this body has no constitutional character, it tries to ensure a uniform orientation of the Coreco and support them when implementing their functions.
At the present time the idea that prevails in the Italian political debate is the one of "federalism".
Every political group, from the utmost left-wing to the party "Alleanza Nazionale" describe themselves as "federalist" and all of them declare that they would like to introduce federalism in Italy.
Now then, precisely before the possibility of a reform in a federal sense, it’s necessary to raise some questions as for a specific aspect, that is to say, as for the organization of external administrative controls on local authorities which are closely related to the concept of autonomy of the same administrations, another concept especially in fashion these days.
There are two possible alternatives:
1) The institution of a sole Court of Audit for the whole State ("Corte dei Conti"), which will be free to establish or not territorial subdivisions; or 2) the coexistence of the central audit institution with those bodies of territorial nature.
The most important States with federal structure which form a part of the E.U. (Germany and Spain) have decidedly bet on the second alternative, with the establishment of the regional courts of audit (Landesrechnungshofe in the Lander of the Federal Republic of Germany and Organos del control externo in the Autonomous Communities in Spain).
On the other hand, legislators in our country, from what can be observed, and perhaps without having analysed thoroughly the problem, seem to prefer the first solution.
The electoral programme of L’Ulivo*1 anticipated that administrative controls had to be entrusted to "specialized divisions of the Italian Court of Audit".
The Minister of Public Administration and Regional Affairs in several interviews with the press has defended that "the Coreco (Comitato Regionale di Controllo/Regional Control Committee) -regional body which audits the administrative acts of provinces, municipalities and other local authorities*2 - should be abolished".
Again in the proposal of reform of the Iotti Commission, which goes back to 1993-94 in its section 130 was foreseen that instead of "in the body of the region", the competence should be devolved upon the "decentralised subdivisions of the National Court of Audit".
Besides the proposal of reform of the Fifth Title of the Constitution, prepared in July 1996 by the Conference of Presidents of the Regional Councils*3, foresees in its section 127 both for the preventive control of conformity with the law and the a posteriori control, named financial control, the competence of the Court of Audit as the competence of the Court of Audit as the competent unitary body for the totality of the legal system of the Republic, and for that reason, independent and bearer not of a hierarchical superiority but of a general function of protection of the regularity within the Administration.
Finally, the same Region of Lombardy and its President defend among the questions of the referendums to decide on federalism, the twelfth question, which asks for the "abrogation of legality controls on the administrative acts of municipality on the part of regional control committees".
The reason for this seems to me difficult to understand: in essence, the Region of Lombardy requests the abrogation of a regional...in order to entrust the control to a state body! This may be an example of false federalism.
We would also have a lot to say about the alleged lack of hierarchical superiority of the Court of Audit indicated in the proposal of the regions dated July 1996. In our legal system the Corte dei Conti is the arbiter of the accounting liability and pensions. It is also the ex officio auditor of the administrative responsibility and its judge, and it performs both preventive and successive legality control on each action as well as the control of the management of the State and related bodies, and with Act 20/94, also on local authorities.
Now then, in my opinion it seems that this institution made up of senior judges and magistrates appointed by the government may not be able to find a solution for the problem at issue: it will surely not solve the problem of the necessary detachment between controls and politics, as shown by the recent controversies arisen in the Court of Audit and published by the national press.
On the other hand, and also from an efficiency viewpoint there would be a lot to say. Setting aside the problem of war pensions, which until the present time have not been paid, and that the government at that time, with a set of laws comparable to that of the Republic of Vichy, has solved with a general pronouncement of decision ruling of the case (section 6, nr. 2 of decree-law 453/93) for want of higher authorities to have recourse to, which shall be deposited within six months after acknowledging receipt of the record by the relevant subdivision, it is enough to check that at the end of July 1994 a number of 192.000 balances and 792.000 pay instruments were still subject to inspection (Roberto Truno, 250.000 war pensions still unsettled bear on prosecuting and pension authorities, "Il Sole 24 Ore", October the 24th 1993).
It should be added that in 1995 the appeals in the matter of pending pensions have turned to 291.000 in accordance with the verifications carried out by Raffaele Costa, member of the Parliament (from "Corriere della Sera", May the 9th, 1996).
Not even the control on the management of the State budget and on the financial management of the authorities supported by the State by ordinary proceedings (section 100, paragraph 2 of the Constitution) has shown any consideration sign of efficiency, since despite of the fact that in these latter the most flashy cases of Tangentopoli*4 have started, it should also be noted that then the Court of Audit could have carried out the control which so many people "claim" today.
I am of the opinion that it is more than enough for the Court of Audit the control on the administrative offices of the State which, again, if we pay attention to the famous judicial cases which appear in the newspapers, can subject to some critics (see, for instance, ANAS, FFSS contract awards and others).
On the other hand, the regions, when preparing their proposal, also forgot that the management control of local authorities by the Court of Audit already exists and is foreseen by regulation by sections 3, 4 and 5 of Act 20 dated January the 14th 1994 which refers both to local and regional authorities.
I think that this regulation, which has been approved by the Constitutional Court (sentence nr.29 dated January 12-27th 1995) is included in a phenomenon of undermining constitutional rules by means of a questionable method which makes use of adoption of ordinary laws.
The same attribution of management control to an authority intrinsically "authoritative" such as the Court of Audit affects, as far as I’m concerned, the constitutional autonomy of local authorities.
In fact, one thing is to entrust management control, even when it is not an internal control, to "an institution of the region", which supplies very critical auditors who at the same time are willing to cooperate and work in favour of the organisation which enjoys its services. And another thing is to entrust management control to an organism which is institutionally in a higher hierarchical position, for being constitutionally entitled - which does not mean towards local authorities to exercise control function and having also a jurisdictional competence in the same matter.
All this means that the position of the Court of Audit is, in any event, the one of an "authority" and not of a cooperator, as shows, even too eloquently, the real power of the Court, power which consists of making observations with regard to which administrative authorities must convey the adopted measures in the matter (as established in section 3, paragraph 6, Act 20/94), and as shown even more clearly by the large interference powers foreseen by authorities of referring any requested act as well as the power of the Court of Audit of effecting and implementing direct verifications are established: here it can be clearly seen that the national control body does not carry out an activity in favour of the administration, but acts as a controller of the same.
The Court of Audit is - by constitutional disposition - also the organism responsible for judgments concerning the ruling on the accounts. Even though the function of controlling the management actions of the State and those derived from it on behalf of the regularity and equilibrium of the State expenditure could be ascribed to this fundamental figure too, the function of management control in the sense of advice and cooperation and almost "participation" could not be assigned to it. Whereupon the typical and unfailing function of the Court of Audit as guarantor of the budget and accounting magistrate would be totally incompatible with management control function as described above.
On the other hand, this reform, already in force, does not seem to have created any profitable effect on the system of local autonomies. For this reason, one may suppose that the same will happen to the proposal of the regions.
This confirms the existence in our country of a paradoxical phenomenon: the centralization of controls is directly proportional to the expansion of the process of regionalization and the affirmation of the system of local autonomies (in other words if, on the one hand, the State extends the powers of autonomies, on the other, it centralizes even more the controls on them).
This phenomenon makes sense if defended by those who believe in centralization and statism. However, this results inexplicable when defended by federalists.
Instead we think that as it is the case of the federal countries near us, the second alternative mentioned before should be chosen, and the control should be entrusted to a "regional body" following a European line of both historical and political continuity.
*1 L’Ulivo, coalition of several movements after the refoundation of political parties in Italy, was the winning party in the last general elections held in Italy and at present governs with the support of the Communist Refoundation party;
*2 In general terms, in Italy the direct state audit of the Corte dei Conti is carried out with regard to the administrative actions of the regions, whereas the Comitati regionali di controllo have the audit power with regard to the actions of provinces, municipalities and other local authorities;
*3 In Italy, regions are administered by a Consiglio Regionale which appoints the executive body, the Giunta Regionale;
*4 Tangentopoli is synonym of the organized system of corruption within the public sector in the Italian Republic, a system that obviously reached a wide spreading in the last few years.
CONTROLLO DI CONTI E FEDERALISMO IN ITALIA
L’idea "forte" che domina, in questo momento, il dibattito politico è quella del "federalismo".
Tutte le forze politiche, dall’estrema sinistra ad Alleanza Nazionale si dichiarano federaliste" e tutte dicono di voler attuare nel nostro paese il federalismo.
Orbene proprio nella prospettiva della riforma in senso federale occorre svolgere alcune considerazioni su un aspetto particolare e cioè sull’organizzazione dei controlli amministrativi esterni sugli enti locali che vanno strettamente collegati al concetto di autonomia degli enti stessi, altro concetto particolarmente di moda in questi tempi.
Due sono le alternative possibili:
1) L’istituzione di una Corte unica per tutto lo Stato (Corte dei Conti), che potrà stabilire, o meno, sezioni territoriali; o 2) la coesistenza dell’organismo di controllo centrale con quelli a carattere territoriale.
I più importanti stati federali facenti parte della CEE (Germania e Spagna) hanno decisamente puntato sulla seconda alternativa con l’istituzione dei Landerrechnungshof o Rechnungshof regionali ovvero delle Sindacatura de Cuentas o Càmara de cuentas regionali.
I soloni del nostro paese paiono invece, a quanto è dato di capire, e forse senza neppure avere compreso il problema, privilegiare la prima soluzione.
Il programma elettorale dell’Ulivo prevedeva che i controlli amministrativi dovessero essere affidati a "nuclei specializzati della Corte dei Conti".
Il Ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali, in svariate interviste alla stampa ha sostenuto che "il Coreco va abolito".
D’altronde nella proposta di riforma della Commissione Iotti, ancora nel 1993-94, all’art. 130 si prevedeva al posto dell’"Organo della Regione" la competenza delle "sezioni decentrate della Corte dei Conti".
Anche la proposta di riforma del titolo Quinto della Costituzione elaborata nel luglio 96 dalla Conferenza dei presidenti dei Consigli delle Regioni prevede all’art. 127 sia in ordine al controllo preventivo di legittimità che al controllo successivo denominato finanziario, la competenza della Corte dei Conti "quale organo di competenza unitaria per l’intero ordinamento della Repubblica e perciò stesso, indipendente e portatore non di una sovraordinazione ma di una funzione generale di tutela della regolarità nell’amministrativa (introduzione p.23).
Da ultimo la stessa Regione Lombardia e il suo casto presidente propugnano fra i quesiti dei referendum per il federalismo, il dodicesimo, che chiede abrogazione dei controlli di legittimità sugli atti amministrativi dei comuni da parte dei Coreco".
Referendum questo del tutto incomprensibile se non in un’ottica di automutilazione: la Regione Lombardia in sostanza chiede di abrogare un proprio "organo"....per affidare il controllo ad un organo "statale"! Ecco un esempio scolastico di falso federalismo, se le parole hanno un senso.
Ma anche sulla pretesa mancanza di sovraordinazione della Corte dei Conti di cui alla proposta delle regioni del luglio 96 avremmo molto da dire.
La Corte dei Conti nel nostro ordinamento è giudice della responsabilità contabile e delle pensioni, è il persecutore d’ufficio della responsabilità amministrativa ed il giudice della stessa, esercita il controllo di legittimità preventivo e successivo su singoli atti e il controllo sulla gestione sullo Stato ed enti collegati, e con la legge 20/94 anche sugli enti locali.
Ora ad avviso di chi scrive non pare che questo organo formato da magistrati di carriera e di nomina governativa, potrebbe risolvere il problema in esame: sicuramente non sarebbe risolto il problema dello svincolo dei controlli dalla politica, come dimostrano le recenti polemiche interne alla Corte dei Conti seguite dalla stampa nazionale.
Del resto anche sotto il profilo dell’efficienza vi sarebbe molta da ridire in proposito. Senza andare al problema delle pensioni di guerra che ancora aspettano di essere liquidate, e che il governo dell’epoca, con una norma degna della Repubblica di Vichy, ha risolto con una generale declaratoria di estinzione del giudizio (art.6 n.2 DL 453/93) in mancanza di istanza per la prosecuzione del medesimo da depositarsi entro sei mesi dall’avviso di ricezione del fascicolo da parte della sezione competente, basti qui osservare alla fine di luglio del 1994 risultavano ancora inevasi da esaminare 192mila rendiconti e 792mila titoli di pagamento (Roberto Turno, Su procura e pensioni pesano 250mila pensioni di guerra, Il Sole 24 Ore, 24/10/93).
Si aggiunga che nel 1995 i ricorsi in materia pensionistica ancora inevasi sono diventati 291mila, secondo quanto accertato dall’On.le Raffaele Costa (in Corriere della Sera, 9/5/96).
Neppure ha dato grandi prove di efficienza il controllo sulla gestione del bilancio dello stato e sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria (art.100, comma 2, Costituzione), se è vero che proprio con riferimento a questi ultimi sono scoppiati casi più eclatanti di Tangentopoli: si noti che per tali enti la Corte dei Conti poteva esercitare già quel controllo sui risultati che oggi tanti menti elette "auspicano".
Sembra a chi scrive che è più che sufficiente per la Corte dei Conti il controllo sulle amministrazioni dello Stato che peraltro, almeno dalle note vicende giudiziarie che sono sui giornali, non pare particolarmente efficace (vedasi ad es. appalti ANS, FFSS, e quant’altro).
D’altronde le Regioni nell’elaborare la loro propostasi sono dimenticate che per gli enti locali il controllo di gestione della Corte dei Conti c’è già ed è normativamente previsto dall’articolo 3 n.4 e 5 della L. n.20 del 14/1/94, controllo sia nei confronti delle amministrazioni locali che quelle regionali.
Pare a chi scrive che questa norma che pur ha superato il vaglio della Corte Costituzionale (sentenza n.29 del 12 - 27/1/95) si collochi esattamente in un deprecabile fenomeno di sovvertimento delle regole costituzionali attraverso un metodo strisciante che si avvale della adozione di leggi ordinarie.
D’altronde la stessa attribuzione del controllo di gestione ad un organo intrinsecamente "autoritativo" come la Corte dei Conti rappresenta ad avviso di chi scrive una lesione dell’autonomia costituzionale degli enti locali.
Un conto infatti è che il controllo di gestione, anche quando non sia un controllo interno, sia affidato ad un "organo della regione", che fornisca un sindacato anche molto critico ma di tipo collaborativo e nell’interesse della stessa organizzazione che ne fruisce, un conto è che esso sia affidato ad un organo che si trova istituzionalmente in una posizione fondamentalmente sovraordinata, in quanto titolare costituzionale - ma non verso gli enti locali - di una funzione di controllo, ed inoltre di una funzione giurisdizionale nella stessa materia.
Si vuol dire che la posizione della Corte dei Conti è comunque quella di una "autorità", e non quella di un collaboratore: come mostra fin troppo eloquentemente il vero e proprio potere della Cote di fare osservazioni in relazione alle quali le amministrazioni devono comunicare le misure conseguenzialmente assunte (come disposto dal art.3 comma 6 L. 20/94), e come mostrano ancor più penetranti poteri di ingerenza previsti dal comma 8, ove sono statuiti i doveri della amministrazioni di inviare qualunque atto richiesto, ed ove è statuito il potere della Corte dei Conti di effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti: ove si vede chiaramente che l’organo di controllo non presta una sua attività a favore dell’ente stesso, ma svolge un controllo sull’ente stesso.
Per non dire poi che la Corte dei Conti è, per disposizione costituzionale, il giudice della giurisdizione contabile e se con questa fondamentale figura ben si può conciliare la ulteriore funzione di controllore delle gestioni statali e derivate dalla Stato, nell’interesse della regolarità e d equilibrio della spesa statale, certamente non si concilierebbe invece affatto la figura del controllo della gestione nel senso della consulenza e della collaborazione e quasi "partecipazione" alla gestione, cui fanno insormontabile ostacolo proprio il ruolo tipico ed indefettibile della Corte dei Conti quale garante del bilancio statale del giudice contabile.
Non risulta peraltro che tale riforma ormai vigente abbia creato alcun benefico effetto nel sistema delle autonomie locali per cui è lecito prevedere che anche la proposta delle Regioni avrà uguale sorte.
Il che peraltro conferma l’esistenza, nel nostro paese, di un fenomeno paradossale: l’accentramento dei controlli è direttamente proporzionale all’espansione del processo di regionalizzazione e all’affermazione del sistema delle autonomie (in altre parole se da una parte lo stato amplia i poteri della autonomie dall’altro accentra di più i controlli sulle medesime).
Fenomeno che ha una logica se propugnato da chi crede nell’accentramento e nello statalismo, ma che risulta inspiegabile se non in un’ottica di autoflagellazione, quando è propugnato da chi si dichiara federalista.
Noi riteniamo invece che, come nei paesi federali a noi vicini, venga scelta la seconda alternativa sopra indicata ed il controllo venga attribuito in una linea europea di continuità storica e politica e storica ad un "organo della Regione".
