Coreco, da guardiano a consulente

Da "Guida agli Enti Locali", "Il Sole 24 Ore", 4/7/1998.

CORECO, DA GUARDIANO A CONSULENTE

La "legge Bassanini" che ha ridisegnato in modo sostanziale procedimento e limiti del controllo di legittimità ha anche modificato il ruolo del comitato. Questo organo dovrà adeguare strutture e modi di intervento per privilegiare forme di verifica in modo da accertare efficienza e qualità dell’attività degli enti pubblici, operando in sintonia con i difensori civici.

L’intensa attività svolta dal coordinamento nazionale tra gli organi regionali di consulenza e controllo per gli Enti locali ha consentito, attraverso diversi importanti appuntamenti di verificare l’evoluzione che la materia dei controlli ha subito mediante le recenti disposizioni normative e ha conseguentemente fornito utili strumenti per ricercare soluzioni congrue riferite a un ruolo che i Coreco potranno intraprendere per essere coerenti interpreti di un nuovo quadro legislativo e di indirizzo politico.

Come è noto, la legge 127/1997 ha ridisegnato in modo sostanziale il procedimento e i limiti del controllo di legittimità. Questa normativa e il più recente Dlgs 80/1998 indicano lo svolgimento di un processo profondo di radicale trasformazione dell’assetto dello Stato, da centralistico-burocratico a federalistico-autonomistico, con una pubblica amministrazione rinnovata secondo i principi dell’efficienza, della trasparenza, del conseguimento degli obiettivi e del connesso controllo di gestione, della distribuzione di ruoli e responsabilità tra indirizzo politico e controllo da una parte e gestione dall’altra.

Nel verificare il ruolo e le prospettive degli organi regionali di controllo si commetterebbe un grave errore di valutazione ove si prescindesse dal quadro di riferimento sopra delineato attribuendo un valore non appropriato all’evento politico che ha bloccato la riforma istituzionale così come era stata delineata dalla Commissione bicamerale.

Da ciò deriva che la direzione nella quale potrà presumibilmente evolversi il dibattito e la connessa normativa riferita alle funzioni di controllo non potrà che ipotizzare limiti sempre più compressi di una tipologia del controllo che sia riferita agli aspetti formali delle materie controllate e che invece tenderà a privilegiare forme rafforzate di verifiche interne alle quali potranno associarsi nuove modalità per accertare l’efficienza e la qualità dell’attività degli enti pubblici.

Lo scenario di uno Stato rispettoso interprete delle esigenze di autonomia espresse in modo sempre più pressante dagli Enti locali rende necessario che l’attività dei Coreco debba essere ripensata e ridisegnata al fine di renderla coerente e funzionale con un disegno istituzionale nel quale l’organo di controllo possa esprimere, attraverso una accresciuta autonomia funzionale, le sue capacità di essere strumento di consulenza oltre che di verifica delle conformità dell’attività amministrativa al progetto programmatico al quale gli enti stessi hanno stabilito, autonomamente, di conformarsi.

Gli organi di controllo dovranno pertanto adeguare la loro struttura e la propria metodologia di lavoro per rendere un nuovo più importante servizio che, ferma restando la conformità dell’azione amministrativa alle regole giuridiche, dovrà individuare parametri idonei a renderne gli effetti più efficaci e rispondenti alle esigenze della collettività. Questo nuovo tipo di attività, associata al servizio di consulenza e integrando il servizio interno di controllo, potrebbe fornire, in corso d’opera, un supporto essenziale all’azione amministrativa che potrà essere meglio indirizzata e corretta prima che gli effetti negativi possano prodursi.

L’attività di un nuovo organo di controllo potrà altresì evitare l’intervento di un’azione repressiva di competenza dell’autorità giudiziaria o della magistratura contabile.

Il ruolo di un organo di controllo profondamente ridisegnato e in piena sintonia con le istanze di autonomia legittimamente espresse dagli Enti locali costituisce un patrimonio che non può essere disperso poiché è fortemente coerente con il quadro di riferimento generale ed è altresì idoneo a dare concreta risposta alle comunità locali specialmente a quelle medio-piccole dotate di strutture organizzative inadeguate.

Allo stato, dato il fallimento delle riforme istituzionali delineate dalla Bicamerale, converrà attestarsi su quelle intervenute con le varie leggi Bassanini.

Non vi è dubbio che la materia e i limiti del controllo regionale degli Enti locali abbiano subito una profonda modificazione con l’entrata in vigore della legge 127/1997 la quale, tuttavia, ha confermato il ruolo e le finalità degli organi regionali di controllo ai quali compete di verificare la legittimità degli atti più rilevanti nei quali sono compresi i bilanci e le loro variazioni, i rendiconti di gestione, i regolamenti adottati dai Consigli comunali con esclusione di quelli concernenti l’autonomia organizzativa e contabile.

Il legislatore ha anche voluto prevedere la possibilità che la Giunta municipale sottopone al controllo preventivo di legittimità del Coreco alcuni atti, di propria iniziativa.

 La nuova normativa ha anche definito i limiti dell’indagine concernente la legittimità degli atti che può riguardare la competenza, la forma e la procedura, rimanendo esclusa ogni diversa valutazione nell’interesse pubblico perseguito.

Il legislatore nazionale ha altresì ridotto in modo consistente il potere sostitutivo dei Coreco, che permane nelle ipotesi della mancata approvazione del rendiconto di gestione, dei regolamenti comunali e provinciali in materia di termine, di responsabilità del procedimento e di diritto di accesso ai documenti e infine nei casi in cui non siano costituiti i difensori civici regionali per la mancata adozione di atti obbligatori per legge e di quelli provinciali o comunali per i casi in cui si attivi l’iniziativa da parte delle cosiddette "minoranze" consiliari.

E’ evidente come la legge Bassanini abbia voluto esaltare l’autonomia degli Enti locali, i quali saranno ancora più di prima arbitri delle scelte politiche che essi compiono, ma abbia voluto contemporaneamente garantire che l’azione amministrativa si svolga nel rispetto sostanziale delle regole che presiedono alle legittimità degli atti stessi. Alla diminuzione degli atti sottoposti al controllo del Coreco può utilmente essere associato, come peraltro già avviene in molte Regioni, il controllo di legittimità sugli atti degli enti dipendenti dalle Regioni stesse.

Tale scelta rende più trasparente e più specializzato il ruolo di verifica che le Regioni sono chiamate a effettuare eliminando ogni commistione con la ordinaria attività gestionale. Il ruolo del Coreco, organo di garanzia della legittimità degli atti è stato pertanto confermato dal legislatore. La nuova normativa esige peraltro che tale attività sia ancora più qualificata e specializzata sia con riferimento agli atti sottoposti al riscontro di legittimità per obbligo di legge sia per quelli per i quali gli Enti, in via autonoma, sollecitano il controllo del Coreco, che in tale ipotesi funge da organo di controllo e di consulenza.

Significativa è infatti l’ulteriore novità contenuta nella legge Bassanini, la quale ha ipotizzato che presso i Coreco vengano attivati servizi di consulenza ai quali gli Enti locali potranno rivolgersi per ottenere preventivi elementi valutativi in ordine all’adozione di atti o provvedimenti di particolare complessità o che attengano ad aspetti nuovi della attività deliberativa.

Sarà compito del legislatore regionale quello di disciplinare le modalità organizzative e di espletamento di tale nuovo servizio di consulenza.

A questa funzione potrà utilmente associarsi, costituendone peraltro un utile presupposto, l’attività di raccolta e di elaborazione dei dati concernenti i servizi e i flussi finanziari degli Enti locali. Si potrà in sostanza prevedere che presso il Coreco operi una banca dati utile sia per l’attività di programmazione realizzata dalla Regione sia per l’attività istituzionale degli Enti locali.

Non si dimentichi che il Coreco esercita già per quanto riguarda gli Enti locali, il controllo successivo a consuntivo. Pertanto ogni ente sarà chiamato a dimostrare, in sede di predisposizione del rendiconto annuale la corrispondenza dei dati contabili e la coerenza interna degli atti posti in essere durante l’esercizio finanziario. In tal modo il controllo a posteriori potrà risultare più incisivo e carico di conseguenza negative nel caso in cui il Coreco dovesse predisporre interventi di rettifica sui consuntivi.

Occorre però un ulteriore sforzo. Oggi infatti, è sempre più sentita l’esigenza di introdurre controlli di efficienza, operanti come controlli-impulso rivolti a favorire il conseguimento degli obiettivi programmatici, in contrapposizione ai controlli freno precedentemente in funzione, che si limitavano a passare al vaglio i singoli atti compiuti.

Per tale ragione, si fa sempre riferimento al controllo sulla gestione per indicare, appunto, che il suo oggetto non è più l’atto amministrativo singolarmente considerato, ma tutta la gestione amministrativa globalmente intesa, caratterizzata non solo dagli atti emanati, ma anche da quelli omessi e soprattutto dai risultati raggiunti.

Questo nuovo controllo può essere affidato ai Coreco che, in forza della composizione prevista dalla legge 142/1990, sono composti da componenti dotati di elevata e diversificata professionalità: professori universitari, avvocati, commercialisti, alti funzionari, tutte professionalità il cui impegno richiesto in forma privata comporterebbe spese non indifferenti per il bilancio degli Enti (si pensi alle enormi spese sostenute dagli Enti per ottenere qualificate consulenze). Infine, una questione importante che dovrà essere oggetto di esame e di approfondimento è quella concernente le nuove funzioni che il legislatore ha voluto attribuire ai difensori civici regionali, provinciali e comunali.

Tali funzioni comporteranno nella loro pratica attuazione non poche difficoltà atteso che nei casi nei quali gli uffici del difensore civico sono stati istituiti, tali uffici non sono provvisti di strutture adeguate a sopportare le nuove competenze. Si auspica che il legislatore regionale, colmati i vuoti posti dalla legge Bassanini, indiche modalità operative che consentano, anche per tali aspetti un’efficace operatività della norma. Da "Guida agli Enti Locali", "Il Sole 24 Ore", 4/7/1998.

CORECO, DA GUARDIANO A CONSULENTE

La "legge Bassanini" che ha ridisegnato in modo sostanziale procedimento e limiti del controllo di legittimità ha anche modificato il ruolo del comitato. Questo organo dovrà adeguare strutture e modi di intervento per privilegiare forme di verifica in modo da accertare efficienza e qualità dell’attività degli enti pubblici, operando in sintonia con i difensori civici.

L’intensa attività svolta dal coordinamento nazionale tra gli organi regionali di consulenza e controllo per gli Enti locali ha consentito, attraverso diversi importanti appuntamenti di verificare l’evoluzione che la materia dei controlli ha subito mediante le recenti disposizioni normative e ha conseguentemente fornito utili strumenti per ricercare soluzioni congrue riferite a un ruolo che i Coreco potranno intraprendere per essere coerenti interpreti di un nuovo quadro legislativo e di indirizzo politico.

Come è noto, la legge 127/1997 ha ridisegnato in modo sostanziale il procedimento e i limiti del controllo di legittimità. Questa normativa e il più recente Dlgs 80/1998 indicano lo svolgimento di un processo profondo di radicale trasformazione dell’assetto dello Stato, da centralistico-burocratico a federalistico-autonomistico, con una pubblica amministrazione rinnovata secondo i principi dell’efficienza, della trasparenza, del conseguimento degli obiettivi e del connesso controllo di gestione, della distribuzione di ruoli e responsabilità tra indirizzo politico e controllo da una parte e gestione dall’altra.

Nel verificare il ruolo e le prospettive degli organi regionali di controllo si commetterebbe un grave errore di valutazione ove si prescindesse dal quadro di riferimento sopra delineato attribuendo un valore non appropriato all’evento politico che ha bloccato la riforma istituzionale così come era stata delineata dalla Commissione bicamerale.

Da ciò deriva che la direzione nella quale potrà presumibilmente evolversi il dibattito e la connessa normativa riferita alle funzioni di controllo non potrà che ipotizzare limiti sempre più compressi di una tipologia del controllo che sia riferita agli aspetti formali delle materie controllate e che invece tenderà a privilegiare forme rafforzate di verifiche interne alle quali potranno associarsi nuove modalità per accertare l’efficienza e la qualità dell’attività degli enti pubblici.

Lo scenario di uno Stato rispettoso interprete delle esigenze di autonomia espresse in modo sempre più pressante dagli Enti locali rende necessario che l’attività dei Coreco debba essere ripensata e ridisegnata al fine di renderla coerente e funzionale con un disegno istituzionale nel quale l’organo di controllo possa esprimere, attraverso una accresciuta autonomia funzionale, le sue capacità di essere strumento di consulenza oltre che di verifica delle conformità dell’attività amministrativa al progetto programmatico al quale gli enti stessi hanno stabilito, autonomamente, di conformarsi.

Gli organi di controllo dovranno pertanto adeguare la loro struttura e la propria metodologia di lavoro per rendere un nuovo più importante servizio che, ferma restando la conformità dell’azione amministrativa alle regole giuridiche, dovrà individuare parametri idonei a renderne gli effetti più efficaci e rispondenti alle esigenze della collettività. Questo nuovo tipo di attività, associata al servizio di consulenza e integrando il servizio interno di controllo, potrebbe fornire, in corso d’opera, un supporto essenziale all’azione amministrativa che potrà essere meglio indirizzata e corretta prima che gli effetti negativi possano prodursi.

L’attività di un nuovo organo di controllo potrà altresì evitare l’intervento di un’azione repressiva di competenza dell’autorità giudiziaria o della magistratura contabile.

Il ruolo di un organo di controllo profondamente ridisegnato e in piena sintonia con le istanze di autonomia legittimamente espresse dagli Enti locali costituisce un patrimonio che non può essere disperso poiché è fortemente coerente con il quadro di riferimento generale ed è altresì idoneo a dare concreta risposta alle comunità locali specialmente a quelle medio-piccole dotate di strutture organizzative inadeguate.

Allo stato, dato il fallimento delle riforme istituzionali delineate dalla Bicamerale, converrà attestarsi su quelle intervenute con le varie leggi Bassanini.

Non vi è dubbio che la materia e i limiti del controllo regionale degli Enti locali abbiano subito una profonda modificazione con l’entrata in vigore della legge 127/1997 la quale, tuttavia, ha confermato il ruolo e le finalità degli organi regionali di controllo ai quali compete di verificare la legittimità degli atti più rilevanti nei quali sono compresi i bilanci e le loro variazioni, i rendiconti di gestione, i regolamenti adottati dai Consigli comunali con esclusione di quelli concernenti l’autonomia organizzativa e contabile.

Il legislatore ha anche voluto prevedere la possibilità che la Giunta municipale sottopone al controllo preventivo di legittimità del Coreco alcuni atti, di propria iniziativa.

 La nuova normativa ha anche definito i limiti dell’indagine concernente la legittimità degli atti che può riguardare la competenza, la forma e la procedura, rimanendo esclusa ogni diversa valutazione nell’interesse pubblico perseguito.

Il legislatore nazionale ha altresì ridotto in modo consistente il potere sostitutivo dei Coreco, che permane nelle ipotesi della mancata approvazione del rendiconto di gestione, dei regolamenti comunali e provinciali in materia di termine, di responsabilità del procedimento e di diritto di accesso ai documenti e infine nei casi in cui non siano costituiti i difensori civici regionali per la mancata adozione di atti obbligatori per legge e di quelli provinciali o comunali per i casi in cui si attivi l’iniziativa da parte delle cosiddette "minoranze" consiliari.

E’ evidente come la legge Bassanini abbia voluto esaltare l’autonomia degli Enti locali, i quali saranno ancora più di prima arbitri delle scelte politiche che essi compiono, ma abbia voluto contemporaneamente garantire che l’azione amministrativa si svolga nel rispetto sostanziale delle regole che presiedono alle legittimità degli atti stessi. Alla diminuzione degli atti sottoposti al controllo del Coreco può utilmente essere associato, come peraltro già avviene in molte Regioni, il controllo di legittimità sugli atti degli enti dipendenti dalle Regioni stesse.

Tale scelta rende più trasparente e più specializzato il ruolo di verifica che le Regioni sono chiamate a effettuare eliminando ogni commistione con la ordinaria attività gestionale. Il ruolo del Coreco, organo di garanzia della legittimità degli atti è stato pertanto confermato dal legislatore. La nuova normativa esige peraltro che tale attività sia ancora più qualificata e specializzata sia con riferimento agli atti sottoposti al riscontro di legittimità per obbligo di legge sia per quelli per i quali gli Enti, in via autonoma, sollecitano il controllo del Coreco, che in tale ipotesi funge da organo di controllo e di consulenza.

Significativa è infatti l’ulteriore novità contenuta nella legge Bassanini, la quale ha ipotizzato che presso i Coreco vengano attivati servizi di consulenza ai quali gli Enti locali potranno rivolgersi per ottenere preventivi elementi valutativi in ordine all’adozione di atti o provvedimenti di particolare complessità o che attengano ad aspetti nuovi della attività deliberativa.

Sarà compito del legislatore regionale quello di disciplinare le modalità organizzative e di espletamento di tale nuovo servizio di consulenza.

A questa funzione potrà utilmente associarsi, costituendone peraltro un utile presupposto, l’attività di raccolta e di elaborazione dei dati concernenti i servizi e i flussi finanziari degli Enti locali. Si potrà in sostanza prevedere che presso il Coreco operi una banca dati utile sia per l’attività di programmazione realizzata dalla Regione sia per l’attività istituzionale degli Enti locali.

Non si dimentichi che il Coreco esercita già per quanto riguarda gli Enti locali, il controllo successivo a consuntivo. Pertanto ogni ente sarà chiamato a dimostrare, in sede di predisposizione del rendiconto annuale la corrispondenza dei dati contabili e la coerenza interna degli atti posti in essere durante l’esercizio finanziario. In tal modo il controllo a posteriori potrà risultare più incisivo e carico di conseguenza negative nel caso in cui il Coreco dovesse predisporre interventi di rettifica sui consuntivi.

Occorre però un ulteriore sforzo. Oggi infatti, è sempre più sentita l’esigenza di introdurre controlli di efficienza, operanti come controlli-impulso rivolti a favorire il conseguimento degli obiettivi programmatici, in contrapposizione ai controlli freno precedentemente in funzione, che si limitavano a passare al vaglio i singoli atti compiuti.

Per tale ragione, si fa sempre riferimento al controllo sulla gestione per indicare, appunto, che il suo oggetto non è più l’atto amministrativo singolarmente considerato, ma tutta la gestione amministrativa globalmente intesa, caratterizzata non solo dagli atti emanati, ma anche da quelli omessi e soprattutto dai risultati raggiunti.

Questo nuovo controllo può essere affidato ai Coreco che, in forza della composizione prevista dalla legge 142/1990, sono composti da componenti dotati di elevata e diversificata professionalità: professori universitari, avvocati, commercialisti, alti funzionari, tutte professionalità il cui impegno richiesto in forma privata comporterebbe spese non indifferenti per il bilancio degli Enti (si pensi alle enormi spese sostenute dagli Enti per ottenere qualificate consulenze). Infine, una questione importante che dovrà essere oggetto di esame e di approfondimento è quella concernente le nuove funzioni che il legislatore ha voluto attribuire ai difensori civici regionali, provinciali e comunali.

Tali funzioni comporteranno nella loro pratica attuazione non poche difficoltà atteso che nei casi nei quali gli uffici del difensore civico sono stati istituiti, tali uffici non sono provvisti di strutture adeguate a sopportare le nuove competenze. Si auspica che il legislatore regionale, colmati i vuoti posti dalla legge Bassanini, indiche modalità operative che consentano, anche per tali aspetti un’efficace operatività della norma.