I nuovi equilibri di bilancio degli Enti locali

le novità introdotte dal decreto ministeriale, 1° agosto 2019
Natura
Ph. Isacco Emiliani / Natura

Indice:

Introduzione

Pareggio di bilancio e suo definitivo superamento

Gli equilibri finanziari a seguito delle novità introdotte dal decreto ministeriale 1° agosto 2019

Equilibrio finanziario di parte corrente

Equilibri finanziario di parte capitale

Osservazioni conclusive

 

Introduzione

Il bilancio di previsione degli Enti locali è il documento contabile economico finanziario che espone in maniera sistematica il reperimento e l’impiego delle risorse pubbliche, come definiti dalle norme vigenti, rappresentando perciò il principale riferimento per l’allocazione, la gestione e il monitoraggio di entrate e spese.

È lo strumento di programmazione fondamentale mediante il quale l’Amministrazione sviluppa e programma le attività che intende svolgere ed indica le fonti di provenienza e come intende impiegarle per lo sviluppo economico e sociale della comunità amministrata.

In sintesi, si possono individuare le seguenti finalità cui esso aspira:

1) politico-amministrativa, per la quale i documenti contabili costituiscono lo strumento essenziale delle prerogative di indirizzo e di controllo che gli organi di governance esercitano sull’organo esecutivo (Giunta) ed è lo strumento fondamentale dell’organo deliberativo (Consiglio) per la gestione amministrativa.

2) di destinazione delle risorse a preventivo attraverso la funzione autorizzatoria, connessa alla natura finanziaria del bilancio.

3) economico-finanziaria, che espleta anche una funzione autorizzatoria del sistema di bilancio, che è connessa all’analisi preventiva della destinazione delle risorse a preventivo attraverso la funzione autorizzatoria, connessa alla natura finanziaria del bilancio, con la successiva verifica del loro corretto impiego. Debbono essere fornite delle informazioni sulla situazione patrimoniale-finanziaria con i relativi cambiamenti, non potendosi ritenere soddisfacente il raggiungimento del pareggio finanziario complessivo dell’ente (art. 162, comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), anche se necessario per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente;

4) informativa in quanto fornisce informazioni agli utilizzatori interni (consiglieri ed amministratori, dirigenti, dipendenti, organi di revisione, ecc.) ed esterni (organi di controllo, altri organi pubblici, fornitori e creditori, finanziatori, cittadini, ecc.) in merito ai programmi in corso, attuata mediante l’analisi del rendiconto con le informazioni sul grado di: attuazione dei programmi, situazione patrimoniale-finanziaria, andamento economico, con l’evidenziazione dei risultati socialmente utili da esporre nella relazione al rendiconto economico della gestione che assume un carattere essenziale sia in termini del grado di raggiungimento degli obiettivi economico-finanziari sia in quello del benessere sociale effettivamente raggiunto.

Il bilancio di previsione, come del resto tutti gli strumenti di programmazione, nel corso della gestione può subire variazioni, di competenza e di cassa, sia nella parte entrata che nella parte spesa, causa di diversi fattori interni ed esterni, non preventivamente ipotizzabili in via generale, che rendono il bilancio non rispondente alle reali esigenze iniziali.

Variazioni consistenti in una serie di operazioni contabili effettuate nel corso dell’esercizio finanziario per apportare e/o modificare le originarie previsioni sia di entrata che di spesa o, più in generale, ad ogni postazione contabile che abbia costituito oggetto di iscrizione in bilancio in conseguenza di sopravvenute esigenze finanziarie che potrebbero rendere il bilancio non più adeguato rispetto alla reale situazione di fatto. Generalmente, le variazioni al bilancio riguardano soprattutto il bilancio di previsione annuale, ma non è escluso che possano riguardare anche il bilancio pluriennale, e non soltanto per il collegamento che esiste con riferimento alle previsioni al primo anno.

La presente disamina focalizza l'attenzione sui principali equilibri finanziari dei bilanci degli Enti locali tralasciando l'analisi degli equilibri economico-patrimoniali, che pure hanno una rilevante importanza, in quanto indicatori di eventuali criticità gestionali che richiedono un intervento correttivo.

 

Pareggio di bilancio e suo definitivo superamento

Gli equilibri di bilancio degli Enti locali ai fini del raggiungimento degli obiettivi comunitari - Cenno storico (1996-2014)

Il raggiungimento degli obiettivi comunitari in materia di finanza pubblica nasce come “Patto di Stabilità e Crescita (PSC) che non è altro un accordo internazionale, stipulato e sottoscritto nel 1997 dai paesi membri dell'Unione Europea, le cui principali motivazioni vanno ricercate nella volontà di proteggere la moneta unica da possibili situazioni di instabilità economica e finanziaria, introdotto nel nostro ordinamento con l'articolo 28 della legge n. 448/1998 (legge Finanziaria per il 1999), con l’obiettivo di ridurre il disavanzo o la spesa.

Esso si fonda sull’osservanza dei seguenti parametri: il deficit pubblico (cioè la differenza tra entrate e uscite, comprese le spese per interessi) che non deve superare il 3% del Prodotto Interno Lordo (PIL); il debito pubblico non deve superare il 60% del Prodotto interno lordo.

Nel primo periodo, ossia dal 1999 al 2006, il patto di stabilità interno è stato caratterizzato da una forte rigidità applicativa, dovuta al carattere unilaterale dei vincoli imposti dallo Stato alle Regioni ed agli Enti locali non dotati di autonomia speciale, rivelatosi scarsamente efficaci per il modesto peso delle voci di bilancio ad essi soggette e della scarsa significatività degli obiettivi programmati.

Successivamente, per gli Enti locali, il patto ha assunto la forma del vincolo riferito all’entità del saldo finanziario di ciascun ente, con l’esclusione dei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.

La legge n. 311/2004 (c.d. finanziaria per il 2005), innovando in materia, ha introdotto un vincolo all’incremento delle spese “finali” che trascurava, per gli Enti locali, la dimensione delle entrate. Per la prima volta, l’intero comparto degli enti territoriali, pur se in misura diversa, vedeva condizionata dalle regole del patto anche la spesa in conto capitale.

Per il 2005 era previsto che nel calcolo del saldo per la prima volta rientravano anche le entrate e le spese in conto capitale; previsione mai applicata in quanto nell’anno 2005 sono intervenute ulteriori modifiche alle regole del patto di stabilità, le quali hanno sì ricomprese le spese in conto capitale ma il criterio non si è basato più sul saldo ma sul contenimento della spesa.

La legge n. 296/2006 (c.d. finanziaria per il 2007) ha reintrodotto, per gli Enti locali, l’obbligo del miglioramento del saldo finanziario, calcolato, questa volta, tra entrate e spese finali espresse in termini sia di competenza che di cassa, obiettivi, questi ultimi, successivamente sostituiti, ad opera della legge n. 244/2007 (c.d. finanziaria per il 2008), con l’introduzione del criterio della c.d. competenza “mista”, in base al quale le entrate e le spese di parte corrente erano considerate in termini di competenza, mentre quelle di parte capitale erano contabilizzate per cassa.

Dall’anno 2013 la platea degli Enti locali soggetti al patto di stabilità è stato ampliato ai sensi degli articoli 31, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (legge di stabilità 2012) il cui elenco comprendeva, oltre alle Province e i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, anche i Comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti.

 

Pareggio di bilancio e suo definitivo superamento (2015-2021)

Ai sensi dell’articolo 162, comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (da qui in avanti Tuel), gli Enti locali deliberano il bilancio di previsione in pareggio finanziario complessivo per la competenza, comprensivo dell'utilizzo dell'avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazione e garantendo un fondo di cassa finale non negativo, non essendo obbligatorio il pareggio di cassa.

Le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative ai trasferimenti in c/capitale, al saldo negativo delle partite finanziarie e alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e degli altri prestiti, con l’esclusione dei rimborsi anticipati, non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell’entrata, ai contribuiti destinati al rimborso dei prestiti e all’utilizzo dell’avanzo di competenza di parte corrente e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni tassativamente indicate nel principio applicato alla contabilità finanziaria necessarie a garantire elementi di flessibilità degli equilibri di bilancio ai fini del rispetto del principio dell’integrità.

Secondo il principio di autorizzatorietà del bilancio, gli stanziamenti di competenza costituiscono limite agli impegni di spesa e agli accertamenti riguardanti le accensioni di prestiti, agli stanziamenti di cassa, per ognuno degli esercizi di riferimento, eccezion fatta per le riscossioni riguardanti le accensioni di prestiti, al rimborso delle anticipazioni di tesoreria e per le partite di giro, sia in termini di competenza che di cassa.

Una corretta gestione dell’Ente locale richiede una costante verifica degli equilibri di bilancio al fine di prevenire eventuali situazioni di deficitarietà o di dissesto. A tal proposito l’ordinamento contabile degli enti locali prevede specifiche regole per la tutela della corretta gestione delle risorse. Il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, ha introdotto nuove tempistiche e modalità di attestazione del mantenimento degli equilibri di bilancio.

L’articolo 193, comma 1, del Tuel dispone che l’equilibrio di bilancio debba essere rispettato anche nelle variazioni di bilancio. Quindi, anche a seguito di variazione di bilancio, il totale degli stanziamenti di competenza per l'entrata deve pareggiare il totale degli stanziamenti di competenza per la spesa, garantendo un fondo di cassa non negativo, eccezion fatta per gli stanziamenti di cassa.

In sede di variazione di bilancio devono essere rispettati anche i seguenti vincoli previsti dal decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 14/2018:

1) all’interno bilancio di previsione possono essere inseriti uno o più lavori a seguito della sopravvenuta disponibilità di finanziamenti non previsti e non prevedibili al momento dell’approvazione del programma ivi comprese le risorse disponibili a seguito di ribassi d’asta o di economie;

2) un’opera pubblica non inserita nell’elenco annuale può essere realizzata sulla base di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste dall’Ente locale al momento della stesura dell’elenco;

3) le aggiunte di uno o più acquisti nel programma biennale di cui all’art. 21 del Codice degli Appalti (decreto legislativo n. 50/2016 e successive modifiche) possono essere effettuate a seguito della sopravvenuta disponibilità di risorse allocate in bilancio;

4) i servizi o le forniture non inseriti nella prima annualità possono essere realizzati sulla base di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già stanziate in bilancio e a disposizione dell’Ente locale al momento della stesura formazione del programma.

Il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge e i prospetti degli equilibri vanno sempre compilati. È necessario che vengano sempre compilati i prospetti degli equilibri.

Allo scopo di osservare l’andamento della gestione dal punto di vista del mantenimento nel tempo del proprio equilibrio economico finanziario, l’articolo 193 del Tuel, individua un processo obbligatorio che tutti gli Enti locali devono svolgere secondo le tempistiche proprie del regolamento di contabilità e comunque almeno una volta l’anno entro il 31 luglio, secondo il quale il Consiglio comunale provvede con proprio atto ad attestare il rispetto del principio del pareggio finanziario e di tutti gli equilibri a cui il bilancio è sottoposto o, in caso in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente:

a) le misure necessarie a ripristinare il pareggio qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di gestione o di amministrazione, per squilibrio della gestione di competenza, di cassa ovvero della gestione dei residui;

b) i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti di cui all'articolo 194;

c) le iniziative necessarie ad adeguare il fondo crediti di dubbia esigibilità accantonato nel risultato di amministrazione in caso di gravi squilibri riguardanti la gestione dei residui.

Il terzo comma del sopra richiamato articolo 193 del Tuel, dà facoltà di utilizzare, ai fini del mantenimento degli equilibri di bilancio, per l'anno in corso e per i due successivi, possibili economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale. Ove non possa provvedersi con le modalità sopra indicate è possibile impiegare la quota libera del risultato di amministrazione.

È da sottolineare come la mancata approvazione della deliberazione sulla salvaguardia degli equilibri di bilancio è equiparata ad ogni effetto di legge alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all’articolo 141 del Tuel, con applicazione della procedura di scioglimento del Consiglio.

L’equilibrio di bilancio comporta anche la corretta applicazione di tutti gli altri equilibri finanziari, economici e patrimoniali da verificare non solo in sede di previsione, ma anche durante la gestione la fase di rendicontazione, da verificare sulla base dei prospetti ufficiali allegati al decreto legislativo n. 118/2011 (allegato 9 per il bilancio di previsione e allegato 10 per il rendiconto di gestione); il primo dei due prospetti ha orizzonte temporale di anni tre, il secondo di anni uno.

Di seguito si riportano i più rilevanti equilibri di bilancio:

  1. Pareggio di bilancio in sede di previsione;
  2. Pareggio di bilancio in sede di variazione del bilancio stesso;
  3. Equilibrio di bilancio previsto dall’articolo 9 della legge n. 243/2012 e dall’articolo 1, commi 465, 466, 468 della legge n. 232/2016, come modificati e integrati;
  4. Equilibrio finanziario di parte corrente;
  5. Equilibrio finanziario di parte capitale;
  6. Equilibrio del fondo pluriennale vincolato;
  7. Equilibrio dei servizi per conto di terzi e delle partite di giro;
  8. Equilibrio nell’applicazione dell’avanzo di amministrazione;
  9. Equilibrio di cassa;
  10. Equilibrio economico;
  11. Equilibrio patrimoniale;
  12. Equilibrio del bilancio consolidato;
  13. Equilibrio nella gestione dell’anticipazione di tesoreria.

L’efficace svolgimento di tale adempimento presuppone la verifica delle seguenti condizioni di equilibrio:

  1. equilibrio di competenza, della gestione corrente, di capitale e dei servizi conto terzi;
  2. equilibrio della gestione residui, rivolto in particolare a verificare il grado di realizzazione dei residui attivi con eventuale incremento dell’accantonamento al Fondo Crediti Dubbia Esigibilità (FCDE);
  3. equilibrio della gestione di cassa, volto a garantire a fine esercizio un saldo di cassa non negativo.

In aggiunta alle condizioni di equilibrio sopra elencate l’Ente è tenuto l’ente a verificare anche gli equilibri previsti dalla legge n. 164/2016, nell’articolo 9, commi 1 e 1-bis della legge n. 243/2012 anche quale presupposto per la legittima contrazione di indebitamento finalizzato a investimenti (articolo 10, comma 3, della legge 243/2012), da interpretare secondo i principi di diritto enucleati dalla Corte costituzionale nelle sentenze 247/2017 e n. 101/2018, dichiarando illegittimo il comma 466 dell'articolo 1 della legge n. 232/2016, con decorrenza dal 2020.

Fino all'anno 2018 rilevavano gli equilibri previsti dal decreto legislativo n. 118/2011 e quelli previsti dalle regole del pareggio finanziario ai sensi dell’articolo 9 della legge n. 243/2012 (c.d. regola del “doppio binario”), secondo i quali si consideravano rilevanti le spese di investimento, mentre non si consideravano considerevoli alcune forme di finanziamento, come l’applicazione dell’avanzo di amministrazione, il fondo pluriennale vincolato di entrata non finanziato da entrate finali e l'accensione di mutui.

Con sentenza n. 247/2017, la Corte Costituzionale ha affermato il principio secondo cui “il risultato di amministrazione è parte integrante, anzi coefficiente necessario, della qualificazione del concetto di equilibrio di bilancio”, sottolineando l’esigenza di assicurare la piena disponibilità dell’avanzo di amministrazione agli Enti che lo realizzano, una volta che tale avanzo sia definitivamente accertato in sede di rendiconto. Per il Giudice delle leggi, limitazioni a tale disponibilità sarebbero pertanto ammissibili solo su base transitoria (ad esempio con riferimento al bilancio di previsione che viene redatto anticipatamente rispetto al rendiconto riferito all’anno precedente).

La prefata sentenza fa riferimento alla circostanza che la regola del pareggio (articolo 9 della legge n. 243/2012), per come formulata, esclude l'avanzo di amministrazione dalle entrate computabili ai fini del conseguimento dell'equilibrio di bilancio, atteso che tale risultato deriva da risorse non imputabili alla competenza economica dell'esercizio: ciò non consente quindi agli Enti di utilizzare nell'esercizio corrente la quota di avanzo conseguita nell'anno precedente. Sul punto la Consulta ha dichiarato la legittimità delle norme sopradette, fornendone però nel contempo una interpretazione "costituzionalmente orientata".

Nel riconoscere che l'esclusione dell'avanzo in questione dal saldo soggetto al pareggio sostituirebbe, ove fosse permanente, una immotivata penalizzazione finanziaria degli enti virtuosi, la Corte afferma infatti che tale esclusione risulta giustificabile unicamente in via transitoria, vale a dire con riferimento al bilancio di previsione. Una volta invece che l'avanzo risulti consolidato, vale a dire accertato in sede di rendiconto, lo stesso può essere iscritto in bilancio tra le entrate del nuovo esercizio in corso, in quanto, precisa la sentenza, il risultato di amministrazione è parte integrante del concetto di equilibrio di bilancio.

Con riferimento alla citata sentenza della Consulta, la Ragioneria Generale dello Stato (RGS), con circolare n. 5/2018 ha confermato che l’utilizzo degli avanzi di amministrazione resta circoscritto soltanto agli spazi che si rendono disponibili nell’ambito del pareggio di bilancio, eventualmente aumentati tramite gli strumenti di flessibilità attualmente previsti (intese regionali e patti di solidarietà nazionale e deroghe alla regola del pareggio). Tali modalità di utilizzo sono infatti ritenute in linea con gli indirizzi interpretativi della Corte e comunque idonee al progressivo smaltimento degli avanzi stessi. Apparentemente, quindi, la sentenza in esame non avrebbe conseguenze operative in merito alle modalità con cui gli enti possono utilizzare l’avanzo di amministrazione disponibile ai fini del rispetto della regola del pareggio.

Con successiva sentenza n. 101/2018, la Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale l’articolo 1, comma 466, della legge n. 232 del 2016 “nella parte in cui ha stabilito che, a partire dal 2020, ai fini della determinazione dell’equilibrio del bilancio degli enti territoriali, le spese vincolate provenienti dai precedenti esercizi debbano trovare finanziamento nelle sole entrate di competenza e nella parte in cui non prevede che l’inserimento  dell’avanzo  di amministrazione  e  del  fondo  pluriennale  vincolato  nei  bilanci  dei medesimi  enti  territoriali  abbia  effetti  neutrali  rispetto  alla determinazione  dell’equilibrio dell’esercizio di competenza”.

L’inclusione, nei bilanci degli Enti territoriali, dell’avanzo di amministrazione, una volta accertato nelle forme di legge, rimane nella disponibilità dell'Ente locale, non deve essere incluso fra le entrate finali e non può essere assoggettato ai vincoli di finanza pubblica attraverso l’obbligo del pareggio di bilancio.

Al contrario, l’esclusione dai bilanci delle quote di avanzo di amministrazione disponibili e dei fondi già destinati a spese pluriennali muterebbe la “sostanza costituzionale” del cosiddetto pareggio, configurandolo come “attivo strutturale inattivo”, cioè inutilizzabile per le destinazioni già programmate e, in quanto tale, costituzionalmente non conforme agli articoli 81 e 97 della Costituzione.

Inoltre, l'avanzo di amministrazione può essere applicato solamente al primo esercizio considerato nel bilancio di previsione per finanziare le spese che si prevede di impegnare nel corso di tale esercizio e/o a quelli successivi.

Gli Enti locali hanno poi totale discrezione nel gestire il Fondo Pluriennale Vincolato (FPV) di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali, indipendentemente dalla sua collocazione in bilancio e la sua esclusione dal saldo comporta il rischio di ostacolare l’adempimento di obbligazioni legittimamente assunte e in origine dotate di piena copertura finanziaria.

A seguito di dette pronunce della Consulta, la Ragioneria Generale dello Stato, con circolare n. 25 del 3/10/2018 ha precisato, a valere solo per il 2018, che gli Enti locali possono utilizzare il risultato di amministrazione per investimenti, nel rispetto delle norme del decreto legislativo n. 118/2011 e che ai fini della determinazione del saldo di finanza pubblica, gli Enti locali considerano tra le entrate finali anche l'avanzo di amministrazione per investimenti applicato al bilancio di previsione del medesimo esercizio.

Dal 2019 il pareggio di bilancio è abolito: con i commi 819, 820 e 821 della legge n. 145/2018 (c.d. legge di bilancio 2019) ed in attuazione delle citate pronunce della Corte costituzionale in tema di equilibrio/pareggio di bilancio (nn. 247/2017 e 101/2018), gli Enti locali si considerano in equilibrio, di parte corrente e di parte capitale, in presenza di un risultato di competenza dell'esercizio non negativo, desunto dal prospetto degli equilibri allegati al rendiconto della gestione previsto dall'allegato 10 del decreto legislativo n. 118/2011.

Il comma 820 dispone, con decorrenza dal 2019, che gli Enti locali utilizzino l'avanzo di amministrazione e il fondo pluriennale vincolato (qualora inseriti in bilancio), sia di entrata che di spesa, anche derivante da indebitamento, nel rispetto della normativa di cu al decreto legislativo n. 118/2011, sebbene con alcune limitazioni, nonché delle entrate da debito, incluse quelle confluite nel fondo pluriennale vincolato.

Il comma 821 dispone che gli Enti si considerano in equilibrio in presenza di un risultato di competenza dell'esercizio non negativo. Tale informazione è desunta, in ciascun anno dal prospetto della verifica degli equilibri allegato al rendiconto della gestione previsto dall'allegato 10 del decreto legislativo n. 118/2011.

A differenza di quanto stabilito nella circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 25/2018, l'avanzo di amministrazione diviene un'entrata importante per l'equilibrio ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica anche se finanzia spese correnti e non solo spese di investimento.

In pratica le norme di contabilità pubblica impongono il vincolo dell’equilibrio del bilancio di previsione, secondo il quale gli Enti locali devono garantire esclusivamente un risultato di competenza non negativo, desunto dal prospetto degli equilibri a rendiconto, comprensivo di avanzi e mutui.

Nella costruzione e dimostrazione degli equilibri, gli enti locali pertanto hanno potuto includere, pienamente e senza limitazioni, tra le entrate finali rilevanti nel saldo, oltre all’avanzo di amministrazione e al fondo pluriennale vincolato, anche le entrate da indebitamento.

E ciò sia in termini di contabilità finanziaria, ovvero per garantire il rispetto delle disposizioni di cui al decreto legislativo n. 118/2011, sia ai fini del concorso alla manovra di finanza pubblica, secondo quanto espressamente indicato appunto al comma 819 della legge n. 145/2018.

Il citato intervento normativo ha comportato che dall’esercizio 2019 anche gli obiettivi derivanti dai vincoli di finanza pubblica applicati ai singoli Enti si considerano realizzati con il rispetto degli equilibri di bilancio, secondo i nuovi prospetti, così come modificati dal decreto ministeriale 1° agosto 2019.

Tale vincolo, circoscritto alle sole voci del bilancio ritenute rilevanti ai fini dell’equilibrio di competenza economica (vale a dire quello cogente per il rispetto delle regole dell’Unione Europea), non ha sostituito, bensì affiancato quanto previsto dalla normativa contabile (decreto legislativo n. 118/2011), che richiede l’equilibrio generale delle poste che compongono il bilancio, nonché della parte corrente del bilancio stesso.

Le differenze principali tra i due saldi riguardavano l’esclusione, ai fini del saldo di cui alla legge n. 243/2012, di alcune poste che rientrano invece nel saldo complessivo di bilancio ai sensi del decreto legislativo n. 118/2011, tra cui: 1) sul lato delle entrate, le risorse rivenienti da avanzi di amministrazione o da debito; 2) sul lato delle spese, gli accantonamenti al Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) e agli altri fondi rischi, nonché le rate di restituzione dei debiti in essere.

Con la legge 243/2012 una ulteriore limitazione era prevista per il Fondo Pluriennale Vincolato (FPV), la cui inclusione nel saldo, in entrata e in uscita, era ammessa solo per la parte alimentata da risorse proprie (non derivanti da debito).

In subiecta materia è stata emanata la deliberazione n. 20/SSRRCO/QMIG del 17 dicembre 2019, con la quale le Sezioni Riunite della Corte dei Conti in sede di controllo hanno affermato il principio dell’affiancamento delle disposizioni contenute nella legge n. 243 del 2012 alle norme aventi fonte nell’ordinamento giuridico-contabile degli Enti territoriali tese a garantire il complessivo equilibrio finanziario degli stessi, nonché il principio in base al quale il rispetto del saldo di cui all’articolo della legge rinforzata costituisce presupposto per il finanziamento in deficit degli investimenti.

La Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo, nella deliberazione n. 2/2021/PRSE, ha chiarito che il bilancio di previsione, oltre ad essere deliberato in pareggio finanziario di competenza tra tutte le entrate e le spese – comprensivo dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione o del recupero del disavanzo di amministrazione e degli utilizzi del fondo pluriennale vincolato garantendo un fondo di cassa finale non negativo - deve prevedere l’equilibrio di parte corrente in termini di competenza finanziaria tra le spese correnti incrementate dalle spese per trasferimenti in conto capitale e dalle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e degli altri prestiti (con l’esclusione dei rimborsi anticipati) e le entrate correnti, costituite dai primi tre titoli dell’entrata, incrementate dai contributi destinati al rimborso dei prestiti, dal fondo pluriennale vincolato di parte corrente e dall’utilizzo dell’avanzo di competenza di parte corrente.

 

Gli equilibri finanziari a seguito delle novità introdotte dal decreto ministeriale 1° agosto 2019

Il predetto quadro normativo in tema di equilibri si è ulteriormente ampliato a seguito dell’emanazione del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 1° agosto 2019 che, in conformità agli articoli 3, comma 6 e 11, del decreto legislativo n. 118/2011, ha modificato il principio contabile applicato 4/2, modificando il prospetto degli equilibri a rendiconto con l’inserimento di nuove voci.

A livello preventivo il rispetto degli equilibri è garantito “unicamemte” dall’uguaglianza tra le Entrate e le Spese (queste ultime comprensive anche gli accantonamenti e i prospetti degli equilibri a preventivo che non hanno subito modifiche sostanziali). In sede di rendiconto, al contrario, il prospetto degli equilibri presenta una struttura a scalare che, distintamente per la gestione corrente e in conto capitale come da tradizione, evidenzia tre grandezze: 1) risultato di competenza; 2) l’equilibrio di bilancio; 3) l’equilibrio complessivo.

Dal risultato di competenza si arriva all’equilibrio di bilancio sottraendo gli stanziamenti definitivi di bilancio relativi agli accantonamenti e alle risorse vincolate accertate nell’esercizio ma non impegnate. Dall’equilibrio di bilancio si giunge all’equilibrio complessivo sommando o sottraendo le variazioni (positive o negative) degli accantonamenti disposte in sede di rendiconto.

Tale decreto, in particolare, ha articolato il risultato finale di competenza in tre saldi che consentono di determinare l’equilibrio di bilancio a consuntivo:

- L’EQUILIBRIO FINALE, (O RISULTATO DI COMPETENZA) - W1 che rappresenta l’equilibrio classico dato dalla differenza fra tutte le entrate di bilancio, (compresi quindi avanzo di amministrazione applicato e fondo pluriennale vincolato) e tutte le spese di bilancio, compreso l’eventuale disavanzo di esercizio, il disavanzo da debito autorizzato e non contratto ripianato con accensione di prestiti ed il Fondo Pluriennale Vincolato (FPV) distinto nelle sue tre tipologie. Tale equilibrio deve essere assicurato a livello di stanziamento per cui nella voce “utilizzo avanzo di amministrazione” va inserito l’importo dell’avanzo applicato a bilancio in corso d’esercizio e non l’ammontare impegnato a consuntivo. Un esempio numerico chiarirà l'idea. Se l’avanzo applicato è complessivamente pari a € 1.000, mentre a consuntivo gli impegni di spesa da esso finanziati ammontano a € 960, l’importo da indicare è € 1.000, ovvero l’importo stanziato in sede di previsione o per effetto di successive variazioni di bilancio.

- L’EQUILIBRIO DI BILANCIO - W2 che corrisponde al dettaglio analitico delle risorse stanziate a bilancio e accantonate/vincolate nel risultato di amministrazione, (per es. FCDE, fondo rischi contenzioso, indennità fine mandato, rinnovi contrattuali ecc.).

- L’EQUILIBRIO COMPLESSIVO - W3 che attiene alle voci che compongono il risultato di amministrazione comprendenti gli accantonamenti a vario titolo effettuati nel rispetto del principio di prudenza in aggiunta a quelli stanziati a bilancio a fronte di eventi verificatesi dopo il termine ultimo per adottare variazioni di bilancio.

Pertanto, fermo restando l’obbligo di conseguire un equilibrio finale, (W1), non negativo, ai fini del rispetto degli equilibri di cui al comma 821 dell’articolo 1 della legge n. 145/2018, gli enti devono tendere al rispetto dell’equilibrio di bilancio, (W2) in quanto tale condizione rappresenta l’effettiva capacità di garantire, a consuntivo, la copertura integrale degli impegni, l’eventuale ripiano del disavanzo nonché i vincoli di destinazione e gli accantonamenti di bilancio.

Su alcuni degli istituti previsti dalle nuove regole, ed in particolare su quelli costituiti dall' avanzo di
amministrazione e dal fondo pluriennale vincolato, è recentemente intervenuta la Corte Costituzionale, con decisioni che sembrano orientate a ridurre la vincolatività degli stessi sulla gestione di bilancio degli enti territoriali. In tal senso sembra indirizzata la sentenza n. 247 del 2017 sull'avanzo di amministrazione.

Pertanto, già in fase previsionale, il vincolo di finanza pubblica coinciderà con gli equilibri ordinari,
secondo la disciplina contabile armonizzata (di cui al decreto legislativo n. 118/2011) e le disposizioni del Tuel, senza l'ulteriore limite fissato dal saldo finale di competenza non negativo. Gli enti, infatti, si considerano "in equilibrio in presenza di un risultato di competenza non negativo", desunto "dal prospetto della verifica degli equilibri allegato al rendiconto".

La compilazione del prospetto ‘Verifica degli equilibri’ per il rendiconto 2019 non è obbligatoria, ma ha solo scopi conoscitivi. Solo dal rendiconto 2020 esso sarà pienamente significativo al fine di verificare il rispetto dell’obbligo di avere il bilancio in equilibrio sancito dal comma 821 della legge n. 145/2018 dopo l’abolizione del cosiddetto “pareggio di bilancio” intercorsa dal 01/01/2019.

Il prospetto all’allegato /a/1 è obbligatorio nel caso in cui il bilancio di previsione preveda l’utilizzo delle quote accantonate del risultato di amministrazione presunto, escluso il fondo di riserva.

Il prospetto all’allegato a/2 è obbligatorio esclusivamente nel caso in cui il bilancio di previsione preveda l’utilizzo delle quote vincolate del risultato di amministrazione presunto.

Il prospetto all’allegato a/3 è obbligatorio nel caso in cui il bilancio di previsione preveda l’utilizzo delle quote destinate agli investimenti del risultato di amministrazione presunto e solo a seguito dell’approvazione del rendiconto dell’esercizio precedente.

Gli allegati a/1, a/2 e a/3 sopra richiamati andranno allegati al bilancio di previsione solo qualora esso preveda l’applicazione di avanzo di amministrazione presunto dell’esercizio immediatamente precedente al primo anno del triennio di riferimento e limitatamente alle tipologie di avanzo presunto che si intendono applicare.

Come noto l’articolo 187 del Tuel, ai commi 3 e 3-quinquies prevede la possibilità di applicare avanzo presunto solo se si tratta di quote accantonate o vincolate, a condizione che entro il 31 gennaio la Giunta approvi un documento preconsuntivo. Le quote di avanzo destinato (oltre che di avanzo libero) possono essere utilizzate solo dopo che l’ente ha approvato il proprio rendiconto dell’esercizio N-1. (Principio contabile punto 9.7.3).

La Commissione Arconet nel verbale dell’11 dicembre 2019 ha affermato che: “……… il risultato di competenza (W1) e l’equilibrio di bilancio (W2) sono stati individuati per rappresentare gli equilibri che dipendono dalla gestione del bilancio, mentre l’equilibrio complessivo (W3) svolge la funzione di rappresentare gli effetti della gestione complessiva dell’esercizio e la relazione con il risultato di amministrazione. Pertanto, fermo restando l’obbligo di conseguire un risultato di competenza (w1) non negativo, gli enti devono tendere al rispetto dell’equilibrio di bilancio (w2), che rappresenta l’effettiva capacità dell’ente di garantire, anche a consuntivo, la copertura integrale, oltre che agli impegni e al ripiano del disavanzo, anche ai vincoli di destinazione e agli accantonamenti di bilancio”. Pertanto, conclude Arconet, il saldo maggiore o uguale di zero a cui tendere è quello rappresentato dal rigo W2 e che, in ogni caso, a legislazione vigente non sono previste specifiche sanzioni in merito al mancato rispetto.

 

Equilibrio finanziario di parte corrente

Ogni Ente locale, per erogare servizi alla collettività, sostiene spese di funzionamento a carattere continuativo (acquisto di beni e servizi, pagamento del personale, rimborso dei mutui in ammortamento, etc.) che, nel rispetto dei principi di una sana e corretta gestione finanziaria, devono trovare copertura nelle entrate di carattere ordinario, evitando il ricorso a mezzi straordinari. Ogni spesa deve essere, coerentemente, impegnata e realizzata senza compromettere il generale principio di equilibrio del bilancio di esercizio; come chiaramente espresso dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 184/2016), “è bene ricordare che la copertura economica delle spese ed equilibrio di bilancio sono due facce della stessa medaglia, dal momento che l’equilibrio presuppone che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse”.

In relazione a questa esigenza, come efficacemente ricordato dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo nella deliberazione n. 113/2021/PRSE, l’articolo 162 del Tuel, che individua i “Principi del bilancio”, stabilisce che la gestione corrente, come definita ai commi 5 e 6, in contabilità debba essere redatta “nel rispetto dei principi di veridicità ed attendibilità”, debba risultare in equilibrio e non possa avere altra forma di finanziamento, che non siano le entrate correnti, salvo le eccezioni previste per legge e, a decorrere dal 2015, quelle indicate nel “Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria” (Allegato n. 4/2, decreto legislativo n. 118/2011).

Il “Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio” (Allegato n. 4/1), dedica il paragrafo 9.10 agli equilibri di bilancio imposti dall’articolo 162 del Tuel di cui si è già detto, chiarisce che il bilancio di previsione, oltre ad essere deliberato in pareggio finanziario di competenza tra tutte le entrate e le spese, comprensivo dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione o del recupero del disavanzo di amministrazione e degli utilizzi del fondo pluriennale vincolato, nonché a garantire un fondo di cassa finale non negativo, deve prevedere l’equilibrio di parte corrente in termini di competenza finanziaria tra le spese correnti, incrementate dalle spese per trasferimenti in conto capitale e dalle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e degli altri prestiti (con l’esclusione dei rimborsi anticipati), e le entrate correnti, costituite dai primi tre titoli dell’entrata, incrementate dai contributi destinati al rimborso dei prestiti, dal fondo pluriennale vincolato di parte corrente e dall’utilizzo dell’avanzo di competenza di parte corrente.

Alla composizione dell’equilibrio di parte corrente concorrono, inoltre, le voci che, per speciale disposizione di legge o dei principi contabili, in tutto o in parte, sono destinate ad investimenti o a spese correnti, pur se derivanti da iscrizioni in bilancio non coerenti con la concreta destinazione della spesa, definendo così il concetto di “gestione di parte corrente allargata”.

Viene altresì precisato che il bilancio di previsione deve prevedere l’equilibrio in conto capitale in termini di competenza finanziaria, tra le spese di investimento e tutte le risorse acquisite per il loro finanziamento, costituite dalle entrate in conto capitale, dall’accensione di prestiti, dal fondo pluriennale vincolato di parte capitale, dall’utilizzo dell’avanzo di competenza in conto capitale e da quelle risorse di parte corrente che la legge o i principi contabili destinano agli investimenti.

 

Deroghe - Le spese correnti finanziate dalle entrate in conto capitale

Come abbiamo osservato al paragrafo sub 2.2, il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario complessivo per la competenza, comprensivo dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazione e garantendo un fondo di cassa finale non negativo. Inoltre, le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative ai trasferimenti in conto capitale, al saldo negativo delle partite finanziarie e alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e degli altri prestiti, con l’esclusione dei rimborsi anticipati, non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell’entrata, ai contribuiti destinati al rimborso dei prestiti e all’utilizzo dell’avanzo di competenza di parte corrente e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni tassativamente indicate nel principio applicato alla contabilità finanziaria necessarie a garantire elementi di flessibilità degli equilibri di bilancio ai fini del rispetto del principio dell’integrità.

Il paragrafo 3.10 dell'allegato 4/2 del principio contabile concernente la contabilità finanziaria, così dispone: “…Le entrate derivanti da concessioni pluriennali, che non garantiscono accertamenti costanti negli esercizi e costituiscono entrate straordinarie non ricorrenti, sono considerate destinate al finanziamento di interventi di investimento.”.

Ad oggi, le eccezioni previste per legge sono: 1) proventi dei permessi di costruire; 2) proventi da alienazioni destinati al finanziamento delle quote di capitale per ammortamento mutui; 3) risparmi derivanti dalla rinegoziazione dei mutui per finanziare spese correnti.

Dell'utilizzo di dette entrate in conto capitale per finanziare spese correnti, si dovrà dare dimostrazione di averle inserite nel prospetto di dimostrazione degli equilibri di cui allo specifico allegato 9 al decreto legislativo n. 118/2011.

Da precisare che, relativamente al punto sub 1), ai sensi dell'articolo, comma 460 della legge n. 232/2016, a decorrere 2018, i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all'acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura nell'ambito urbano e a spese di progettazione per opere pubbliche.

Nel 2016 e 2017 i suddetti proventi potevano essere destinati totalmente al finanziamento delle spese correnti, mentre dal 1° gennaio 2018 le entrate derivanti dal rilascio dei titoli abilitativi edilizi e dalle relative sanzioni dovranno essere destinate solo agli specifici utilizzi, attinenti prevalentemente a spese in conto capitale.

Come chiarito da Arconet in risposta alla FAQ n. 28 del 19 febbraio 2018, "l'articolo 1, comma 460, della legge 11/12/2016, n. 232, per le entrate derivanti dai titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 individua un insieme di possibili destinazioni, la cui scelta è rimessa alla discrezionalità dell'ente. Si ritiene pertanto che tale elenco, previsto dalla legge, non rappresenti un vincolo di destinazione specifico ma una generica destinazione ad una categoria di spese".

Secondo la Corte dei conti – Puglia, Sezione controllo, deliberazione 12 dicembre 2018, n. 163 la normativa, differentemente da quanto avvenuto con riferimento e limitatamente all'utilizzo nel 2016 e nel 2017, ha ritenuto di privilegiare nel 2018 un utilizzo prevalente per spese in conto capitale delle entrate da oneri di urbanizzazione, e nel disciplinare tale principio ha specificato che tale destinazione debba avvenire "senza vincoli temporali".

In altri termini, dal 2018 i proventi da "oneri di urbanizzazione" cessano di essere entrate con destinazione generica a spese di investimento per divenire entrate vincolate alle determinate categorie di spese ivi comprese le spese correnti, limitatamente agli interventi di manutenzione ordinaria sulle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

Alla luce delle predette considerazioni il giudice dei conti afferma che i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (c.d. “oneri di urbanizzazione"), a partire dal 1° gennaio 2018, possono essere utilizzati esclusivamente nei limiti dei vincoli stabiliti per il 2018, e senza vincoli temporali e, così, anche l’avanzo generato dagli stessi proventi accertati in costanza di vigenza della normativa precedente.

Inoltre, ai sensi dell'articolo 1, con riferimento al punto sub 2), il comma 866 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2017, n. 205, prevede che gli Enti locali possono avvalersi della possibilità di utilizzo dei proventi derivanti dalle alienazioni patrimoniali, anche derivanti da azioni o piani di razionalizzazione, per finanziare le quote capitali dei mutui o dei prestiti obbligazionari in ammortamento nell'anno o in anticipo rispetto all'originario piano di ammortamento. Tale possibilità è consentita esclusivamente agli enti locali che: a) dimostrino, con riferimento al bilancio consolidato dell'esercizio precedente, un rapporto tra totale delle immobilizzazioni e debiti da finanziamento superiore a 2; b) in sede di bilancio di previsione non registrino incrementi di spesa corrente ricorrente, come definita dall'allegato annesso al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118; c) siano in regola con gli accantonamenti al fondo crediti di dubbia esigibilità.

Anche per questa fattispecie l'articolo 11-bis, comma 4 del decreto – legge 135/2018, ha soppresso detto limite temporale.

Infine, anche per la fattispecie sub 3), l'articolo 1, comma 867 della legge n. 205/2017, coordinato con l'articolo 57, comma 1, del decreto-legge n. 124/2019, consentono agli Enti locali di utilizzare fino al 2023 liberamente dette entrate, cioè senza vincolo di destinazione, per finanziare spese correnti.

Tutte queste voci vanno inserite nel prospetto di dimostrazione degli equilibri nella voce I – Entrate di parte capitale destinate a spese correnti in base a specifiche disposizioni di legge o principi contabili.

 

Equilibri finanziario di parte capitale

Il bilancio di previsione deve garantire, oltre l’equilibrio finanziario di parte corrente, anche l'equilibrio in conto capitale, tra le spese di investimento (riferite essenzialmente sia alle opere pubbliche che tutte le altre spese che rappresentano costi pluriennali, così come definite dall’articolo 3, comma 18, della legge 24 dicembre 2003, n. 350) e tutte le risorse acquisite per il loro finanziamento, costituite dalle entrate in conto capitale di cui al paragrafo 5.4 del principio contabile applicato alla contabilità finanziaria (titolo IV), dall'accensione di prestiti e mutui (titolo VI), dal fondo pluriennale vincolato di entrata in c/capitale, dall'utilizzo dell'avanzo di competenza in c/capitale, da una parte del margine corrente positivo (avanzo di parte corrente), entrate da riduzioni di attività finanziarie (titolo V) al netto delle spese impegnate al titolo III della spesa per incremento di attività finanziarie, e da quelle risorse di parte corrente destinate agli investimenti dalla legge o dai principi contabili.

Inoltre le entrate correnti che non hanno un regolare accertamento negli esercizi finanziari, sono considerate straordinarie e, come tali, finanziano spese di investimento e di conseguenza vanno escluse dal calcolo dell’equilibrio di parte corrente.

Ovviamente, un avanzo di parte corrente, cioè un importo maggiore di zero dell’equilibrio finanziario di parte corrente (detto anche “margine corrente positivo”) deve essere destinato al finanziamento degli investimenti (solo per gli esercizi successivi, compresi nel bilancio di previsione non oltre cinque esercizi a decorrere dall’esercizio in corso, ma solo per la parte indicata come consolidata), eccezion fatta se l’Ente si trovi in disavanzo di amministrazione negli ultimi due esercizi o di disavanzo di amministrazione risultante dall’ultimo esercizio rendicontato e di disavanzo presunto nel precedente esercizio, o nel caso in cui il più vetusto degli ultimi due esercizi non sia stato rendicontato.

Le spese d’investimento previste dall’articolo 3, comma 18, della legge n. 350/2003, devono avere copertura finanziaria fin dall’inizio dell’attivazione del primo impegno, con riferimento all’importo complessivo della spesa dell’investimento. Il finanziamento degli investimenti per l’esercizio in corso di gestione può avvenire nei modi seguenti:

- entrate accertate in conto capitale (proventi da alienazioni, trasferimenti in conto capitale, proventi dai permessi di costruire, proventi da monetizzazioni, ecc.);

- entrate accertate da riduzioni di attività finanziarie, al netto delle spese impegnate per incremento di attività finanziarie);

- entrate accertate e derivanti da accensione di prestiti e mutui;

- fondo pluriennale vincolato di entrata di cui al paragrafo 5.4 del principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria;

- margine corrente positivo (avanzo di parte corrente);

- avanzo di amministrazione accertato, a seguito dell’approvazione del conto consuntivo dell’esercizio precedente. La quota libera dell’avanzo di amministrazione può essere utilizzata per il finanziamento degli investimenti, purché sia rispettato il seguente ordine di priorità: 1) per la copertura dei debiti fuori bilancio; 2) per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all’articolo 193 del Tuel ove non possa provvedersi con mezzi ordinari; 3) per il finanziamento di spese di investimento; 4) per il finanziamento delle spese correnti a carattere non permanente; 5) per l’estinzione anticipata dei prestiti.

Sono escluse altre forme di copertura degli investimenti, come le entrate accertate e imputate a esercizi successivi a quello in corso di gestione, quali i permessi di costruire, in considerazione dell’incertezza che gli accertamenti imputati a esercizi futuri possano tradursi in effettive risorse disponibili per l’ente. Oltre alle fonti di finanziamento sopra indicate, nel rispetto del principio contabile generale n. 9 della prudenza, sono definite dal principio contabile generale della competenza finanziaria le seguenti ulteriori modalità:

- quota del margine corrente di competenza finanziaria dell’equilibrio di parte corrente, non superiore all’importo che può considerarsi consolidato (decreti ministeriali MEF 1° dicembre 2015 e 1° agosto 2019). In caso di disavanzo di amministrazione negli ultimi due esercizi, la quota del “margine corrente positivo” non può essere utilizzata a finanziamento di investimenti;

- quota del margine corrente costituita dal 50% delle previsioni riguardanti l’incremento di gettito derivante dall’applicazione di nuove o maggiori aliquote fiscali o derivanti dalla maggiorazione di oneri concessori e sanzioni, formalmente deliberate, stanziate nel bilancio di previsione e non accertate negli ultimi tre esercizi rendicontati, al netto dell’eventuale relativo FCDE, non comprese nella quota consolidata del margine corrente di cui al precedente punto;

- quota del margine corrente costituita da riduzioni permanenti della spesa corrente, realizzate nell’esercizio in corso e risultanti da un titolo giuridico perfezionato, non compresa nella quota del margine corrente consolidata.

Per ciò che concerne il margine corrente, occorre considerare solo la quota consolidata, cioè di importo non superiore al minor valore tra:

1) la media dei margini di parte corrente in termini di competenza negli ultimi tre rendiconti, se positivi, determinati al netto dell’applicazione dell’avanzo di amministrazione e dell’accertamento di entrate non ricorrenti che non hanno dato copertura a impegni di spesa;

2) la media dei saldi di parte corrente in termini di cassa negli ultimi tre rendiconti, se positivi, determinati al netto dell’utilizzo del fondo cassa e degli incassi di entrate non ricorrenti che non hanno dato copertura a pagamenti.

In questi casi è indispensabile che l’Ente locale non abbia accertato un disavanzo di amministrazione in entrambi i due ultimi esercizi.

Con riferimento al bilancio di previsione oltre l’esercizio corrente, ma non oltre il quinto compreso quello in corso, costituisce copertura degli investimenti il 60% della media degli incassi in c/competenza delle entrate derivanti dagli oneri di urbanizzazione e, nei casi previsti dalla legislazione regionale, dalle monetizzazioni di standard urbanistici al netto della relativa quota del FCDE, degli ultimi 5 esercizi rendicontati, garantendo la destinazione degli investimenti prevista dalla legge.

Inoltre, il 50% delle previsioni delle maggiori entrate correnti derivanti dall’applicazione di nuove o maggiori aliquote fiscali a carattere permanente, o derivanti dalla maggiorazione di oneri concessori e sanzioni possono essere destinate ad incrementare la previsione del margine corrente destinato agli investimenti, allegato al bilancio di previsione.

Infine, le riduzioni permanenti di spese correnti possono essere destinate ad incrementare il margine corrente destinato agli investimenti. In tali casi, l’intero incremento del margine corrente può costituire copertura di impegni riguardanti spese di investimenti imputati agli esercizi considerati nel bilancio, successivi a quello in corso di gestione, a condizione che la riduzione della spesa corrente sia già realizzata, risulti da un titolo giuridico perfezionato e non risulti da uno degli ultimi tre esercizi rendicontati.

 

Osservazioni conclusive

Il perseguimento degli equilibri di bilancio è un obiettivo imprescindibile per una sana gestione dell’Ente locale. Il venir meno delle condizioni di equilibrio, oltre a pregiudicare l’erogazione dei servizi essenziali alla cittadinanza amministrata, potrebbe condurre l’Ente alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (articolo 243-bis del Tuel) o, ancora peggio, alla dichiarazione dello stato di dissesto finanziario (articoli 244 e seguenti del Tuel).

L’efficace svolgimento di tale adempimento presuppone il controllo degli equilibri di bilancio, in aggiunta a quelli indicati al punto 2.2, anche di quelli previsti dall’articolo 9 commi 1 e 1-bis della legge n. 243/2012 anche quale presupposto per la legittima contrazione di indebitamento finalizzato a investimenti di cui al successivo articolo 10, comma 3, da interpretare secondo i principi di diritto enucleati dalla Corte costituzionale nelle sentenze 247/2017, n. 252/2017, e n. 101/2018. Proprio a seguito di tali sentenze è stato stabilito, ai sensi dell’articolo 9 della legge n. 243/2012 e dell’articolo 1, commi 820 e seguenti della legge n. 145/2018, l’obbligo del rispetto:

  1. degli gli equilibri di cui all’articolo 9 della legge n. 243/2012 e successive modifiche, (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali ivi inclusi avanzo di amministrazione, Fondo Pluriennale Vincolato, quote del risultato di amministrazione);
  2. degli gli equilibri di cui al decreto legislativo n. 118/2011, (saldo tra il complesso delle entrate ed il complesso delle spese, ivi inclusi avanzo di amministrazione, indebitamento e Fondo Pluriennale Vincolato di entrata e spesa).

È comunque buona regola contabile che ogni spesa venga impegnata e realizzata senza compromettere il generale principio di equilibrio del bilancio di esercizio; come ha chiaramente espresso la Corte costituzionale “è bene ricordare che la copertura economica delle spese ed equilibrio di bilancio sono due facce della stessa medaglia, dal momento che l’equilibrio presuppone che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse” (sentenza n. 184 del 2016).

Una riscontrata crescita delle spese ad un ritmo superiore alle entrate, reiterata nel tempo, può accompagnare l’Ente locale a una crisi economico-finanziaria ponendolo in difficoltà nell’assicurare condizioni di equilibrio finanziario.

Ogni atteggiamento contrario alle norme che assicurino gli equilibri di bilancio, reiterato nel tempo, conduce inevitabilmente l’Ente locale a una crisi “economico-finanziaria” o perfino al “dissesto”, ponendolo in difficoltà nell’assicurare condizioni di equilibrio.

Per prevenire dette situazioni, si suggerisce di mettere in atto le principali seguenti azioni:

  1. osservare la consistenza del fondo cassa: una costante e crescente diminuzione sta a significare che ragionevolmente l’Ente locale sorregge spese effettive con entrate solo apparenti;
  2. monitorare le procedure di acquisizione delle entrate da riscuotere con particolare riferimento alle fasi dell’accertamento, riscossione e revisione del mantenimento in tutto o in parte dei residui attivi, con eliminazione delle entrate inesigibili e dei crediti di dubbia o difficile esigibilità. Certificazione di crediti non certa o carente, porta inevitabilmente a un volume di entrate e residui attivi sovrastimati capace di falsare gli equilibri di bilanci e rendiconti solo formalmente in avanzi di amministrazione ma non effettivamente conseguiti, dimensionando la spesa su livelli non corrispondenti alla reale disponibilità di risorse monetarie;
  3. verificare l’equilibrio finanziario di parte corrente mettendo a confronto le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative ai trasferimenti in c/capitale, al saldo negativo delle partite finanziarie e alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e degli altri prestiti, con l’esclusione dei rimborsi anticipati, non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell’entrata, ai contribuiti destinati al rimborso dei prestiti e all’utilizzo dell’avanzo di competenza di parte corrente e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni tassativamente indicate nel principio contabile applicato alla contabilità finanziaria;
  4. verificare il corretto utilizzo di forme di indebitamento affinché non sovvenzionino spese correnti piuttosto che di investimento;
  5. sorvegliare la ciclicità dell’utilizzo dell’anticipazione di tesoreria e la reale possibilità di ricostituirla in tempi brevi; in caso contrario, l’Ente trova difficoltà nella provvista di risorse per estinguere i prestiti a breve termine concessi.

Qualora questi principali “indicatori-spie”, o anche alcuni di essi ritenuti determinanti, evidenziassero delle criticità, significa che l’Ente versa in uno stato di “sofferenza finanziaria o monetaria”, anche se ciò non dovesse emergere dai documenti contabili (bilancio di previsione, rendiconto di gestione, ecc.), che solo formalmente presentano equilibrio.

Una verifica costante e rigorosa degli equilibri generali di bilancio risulta indispensabile per certificare una buona situazione “economico-finanziaria” sollevando l’Ente locale da responsabilità contabile e/o erariale per una irregolare gestione contabile.

Bibliografia

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