L’istituzione a consiliatura in corso della figura del Presidente del Consiglio Comunale nei Comuni con popolazione inferiore a 15mila abitanti. Una operatività ad effetti differiti

L’istituzione a consiliatura in corso della figura del Presidente del Consiglio Comunale nei Comuni con popolazione inferiore a 15mila abitanti. Una operatività ad effetti differiti

 

Abstract

Il recente parere del Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali (DAIT), relativo all’operatività differita alla nuova consiliatura dell’istituzione, a mandato iniziato, della figura del Presidente del Consiglio Comunale in un Comune con meno di 15mila abitanti, ci ha fornito l’occasione per approfondire la questione già affrontata dal Ministero dell’Interno in precedenti occasioni ed  analizzarne le motivazioni con alcuni spunti di riflessione.

 

Premessa

Il Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali (DAIT), che fa capo al Ministero dell’Interno, pubblica in apposita sezione del sito istituzionale la raccolta dei pareri espressi nelle materie di propria competenza afferenti, in particolare, gli Enti locali.

In data 13 Novembre 2024, tra i pareri in evidenza, il predetto dicastero ha pubblicato la risposta ad uno specifico quesito posto da un Comune, epigrafandolo con la seguente lapidaria massima ”Un comune, con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, se intende introdurre la figura del presidente del consiglio potrà adottare un’apposita modifica statutaria che sarà applicabile a decorrere dalla successiva tornata elettorale”.

L’iniziale perplessità destata dalla lettura del parere ci ha indotti ad approfondire la questione reperendo, nella banca dati che la sezione del Ministero dell’Interno dedica alla pareristica che per autorevolezza della provenienza rappresenta un sicuro riferimento per gli addetti ai lavori, una meno ermetica decisione offerta in risposta a precedenti ed analoghi quesiti.

 

Il parere DAIT del 13.11.2024

Il segretario di un comune con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, ha chiesto l'avviso del Dipartimento in merito alla operatività di una eventuale modifica statutaria consistente nell’istituzione della figura del presidente del consiglio e dopo aver riferito  che il consiglio comunale interessato  era stato  rinnovato  nelle  elezioni amministrative tenutesi a giugno 2024, ha domandato se fosse possibile procedere alla predetta modifica statutaria e, una volta divenuta esecutiva la modifica, procedere alla elezione del presidente del consiglio non avendovi provveduto, e non poteva essere diversamente aggiunge chi scrive, nella prima seduta del consiglio neo eletto.

Il Ministero, premettendo che l’art. 39, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000 dispone che “nei comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti lo statuto può prevedere la figura del presidente del consiglio”, ha ritenuto di dover ricordare che i comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti hanno unicamente la facoltà di prevedere tale figura nello statuto. Ha poi evidenziato che la suddetta disposizione si colloca sotto il profilo sistematico nell’ambito di un comma il cui primo periodo, sebbene sia riferito ai comuni “con popolazione superiore a 15.000 abitanti”, dispone testualmente che il presidente è “ eletto ... nella prima seduta del consiglio”. Qualora i comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti recepiscano l’istituto in parola, sostiene il DAIT, “dovranno farlo in aderenza a quanto previsto dal vigente ordinamento” nel senso che il Comune deve, quindi, apportare le dovute modifiche allo statuto, qualora intenda istituire la figura del presidente del consiglio, tenendo presente quanto disposto dall’art. 6, comma 4, D.Lgs. n. 267/2000  secondo cui “gli statuti sono deliberati dai rispettivi consigli con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati …”.

Considerato, quindi, che:

• nei comuni con popolazione inferiore a 15mila abitanti spetta al Sindaco sia la convocazione che la presidenza della prima seduta del Consiglio neo eletto sino all’elezione del presidente del consiglio;
• nella prima seduta, come previsto dall’art. 41 del Tuel, il consiglio, prima di deliberare su qualsiasi altro oggetto, deve esaminare la condizione degli eletti e poi discutere degli altri argomenti posti all’ordine del giorno;
• ai sensi di quanto prevede l’art. 39 del Tuel nella parte sopra citata non si è provveduto nella prima seduta ad istituire la figura del presidente e a nominarlo;

il Comune, ed è questa la conclusione a cui perviene il DAIT “potrà valutare di procedere alla introduzione della figura del presidente del consiglio mediante una apposita modifica statutaria che, intervenendo nel corso del mandato, consentirà di nominare il presidente del consiglio a decorrere dalla prossima tornata elettorale.

Prima di addentrarci nell’approfondimento delle motivazioni della decisione che, a dire il vero, non appaiono convincenti sebbene risalgano ad un orientamento consolidato e già espresso, come diremo, in precedenti ed analoghi pareri, si reputa utile soffermarci brevemente sulla figura del Presidente del Consiglio Comunale. 

 

Excursus normativo sulla figura del Presidente del Consiglio

Con la Legge n. 81/1993 del 25 marzo, comunemente identificata come la norma che ha introdotto l’elezione diretta del Sindaco da parte dei cittadini, è stato inserito nel nostro ordinamento un sistema di governo locale a poteri separati basato sulla distinzione dei ruoli, che estende anche all’organo di vertice dei Comuni la legittimazione democratica diretta prevista per il Consiglio.

Trattasi di una novità dagli effetti compositi in quanto il Sindaco, eletto a suffragio universale direttamente dai cittadini, oltre ad essere il capo dell’amministrazione ed a rappresentarla, nomina la giunta ed è anche componente del consiglio comunale, organo sovrano di indirizzo e di controllo al quale sono ascritte le competenze tassativamente elencate dall’art. 32 della Legge n. 142/1990, divenuto art. 42 rubricato “Attribuzioni dei consigli” nel Testo Unico Ordinamento Enti Locali, approvato con D.Lgs. n. 267/2000, il cui art. 274 comma 1, lett. q) ha abrogato l’intera Legge n. 142/1990.

La figura di Presidente del Consiglio comunale non era contemplata nel testo originario della Legge n. 142/1990, il cui art. 36, comma 1, prevedeva, infatti, che la convocazione e la presidenza del Consiglio comunale spettasse al Sindaco.

Il Presidente del Consiglio, come prima accennato, venne introdotto, con la Legge n. 81/1993, limitatamente ai comuni con più di 15mila abitanti, quale organo eventuale e cioè rimettendo, ai singoli statuti la scelta di istituirlo o affidare al consigliere anziano i compiti previsti dall’art. 14 della stessa legge.

Con la Legge n. 265/1999 recante “Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla Legge n. 142/1990”, l’istituzione del Presidente del Consiglio è stata, invece, resa obbligatoria per i comuni la cui popolazione sia superiore a15mila abitanti, mentre per i comuni, la cui popolazione sia inferiore alla predetta soglia demografica, è facoltativa nel senso che la presenza o meno di tale figura è stata affidata ad una scelta rimessa allo Statuto comunale.

L’articolo 39 del D.Lgs. n. 267/2000 stabilisce che i consigli dei comuni con popolazione superiore a 15mila abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta del consiglio.

La predetta norma prevede, inoltre, che spetta al Presidente del Consiglio:

• la funzione di rappresentanza del consiglio e, specificamente, il compito di convocarlo e presiederne le riunioni;
• la direzione dei lavori e delle attività del consiglio;
• la convocazione del consiglio su richiesta di un quinto dei consiglieri;
• assicurare la preventiva informazione ai consiglieri sulle questioni sottoposte al consiglio.

Il Presidente del Consiglio deve essere considerato, alla stregua della specifica disciplina dettata dall’art. 39 del Tuel, una figura di garanzia dello svolgimento delle attività del Consiglio e non può o meglio non dovrebbe ritenersi legato ad un rapporto fiduciario con la maggioranza consiliare. Tant’è che proprio perché  la commistione di alcune delle funzioni attribuite al Sindaco generava un “vulnus” al principio della separazione dei poteri, è nata la figura del Presidente del Consiglio comunale che risponde all’esigenza di risolvere la sovrapposizione dei ruoli che vedeva il Sindaco, destinatario dell’attività di controllo da parte del Consiglio, titolare del potere di convocazione e direzione dei lavori consiliari con l’inevitabile effetto di influenzarne l’azione di organo controllore.

 

L’orientamento del Ministero dell’Interno nei precedenti pareri

Da un approfondimento in banca dati è subito emerso che il DAIT del Ministero dell’Interno con un parere del 19/2/2024, pubblicato in data 11.3.2024 e reso in risposta ad analogo quesito formulato da un altro Comune, sempre con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti, in cui l’amministrazione in carica da oltre due anni, dopo aver modificato il proprio Statuto, intendeva procedere all’elezione del presidente nel corso della consiliatura, si era già espresso nel senso dell’operatività differita della modifica statutaria specificandone le ragioni che, per  motivi  che ci sfuggono, non sono, però, riportate e richiamate nel parere del 13 novembre 2024 e cioè “che è fondamento di un ordinamento democratico il principio secondo cui gli organismi rappresentativi vengono a cessare quando spira il termine di durata del loro mandato, previsto dalla legge. In conformità ad un principio di coerenza giuridica per cui l’imputazione ad un nuovo soggetto (presidente del consiglio) di funzioni di competenza del sindaco in carica può avere luogo soltanto una volta esaurito il mandato elettorale”.

Alla luce delle suddette il DAIT ha, quindi, ritenuto che l’elezione del presidente del consiglio dovesse avvenire successivamente al rinnovo degli organi attualmente in carica.

Andando ancora più a ritroso nel tempo si rinviene un altro parere del  23 Novembre 2010 in cui il  Ministero perviene ad analoga conclusione, fornendo, invero, qualche precisazione in più sul ragionamento che ne costituisce il fondamento che è da individuare nel principio in base al quale in un ordinamento democratico “gli organismi rappresentativi vengono a cessare quando spira il termine di durata del loro mandato, previsto dalla legge, e quest’ultima non può stabilirne la cessazione anticipata se non in forma espressa ed al verificarsi di circostanze preventivamente previste in via generale ed astratta come suscettibili di condurre alla fine anticipata del mandato conferito dagli elettori”(Consiglio di Stato, Parere n. 1016 del 2 Aprile 2008[1]).

L’operatività differita viene, quindi ascritta all’obbligo di assicurare il rispetto del principio di coerenza giuridica per cui l’imputazione ad un nuovo soggetto (presidente del consiglio) di funzioni di competenza del sindaco in carica può avere luogo soltanto una volta esaurito il mandato elettorale.

 

Considerazioni finali

Acclarato, dunque, che per ben comprendere la recente decisione del Ministero occorre esaminare i precedenti pareri  espressi  dal Dipartimento  in parola pervenendo, innanzitutto, alla conclusione che la questione si ripropone periodicamente con il risultato che i pareri sono sempre più sintetici tant’è che la ermeticità ministeriale, al pari della restrittività dell’interpretazione diventa poi ostica  non solo agli addetti ai lavori ma anche a Sindaci, assessori e consiglieri comunali, talvolta non avvezzi, al burocratese, sia consentito a chi scrive di esprimere le perplessità che emergono dall’orientamento ministeriale.

Se, infatti, la figura del Presidente del Consiglio comunale è direttamente collegata alla centralità che il Tuel assegna al Consiglio comunale che l’art. 36 comma 1, inquadra come “organo di  governo” con funzioni di “indirizzo e controllo politico-amministrativo”, la posizione ministeriale, sebbene basata sul datato parere del Consiglio di Stato, non appare più sostenibile in un sistema sempre più orientato sui poteri separati e sull’esigenza di distinzione dei ruoli che, a maggior ragione si avverte, nei comuni di ridotte dimensioni.

In un ordinamento democratico appellarsi al principio invocato dal Consiglio di Stato per non depauperare il Sindaco di un comune con meno di 15mila abitanti delle prerogative di convocazione e direzione dei lavori consiliari spettanti ad inizio del proprio mandato elettivo sembra, a nostro avviso, eccessivo rispetto all’indubbia esigenza di attivare ogni utile meccanismo per evitare che nello stesso soggetto si concentrino più funzioni con l’effetto di influenzare l’azione dell’organo controllore.

Una ulteriore criticità dell’orientamento in trattazione può individuarsi nel fatto che la norma (comma 1, art. 39) che impone la nomina del Presidente del Consiglio Comunale nel corso della prima seduta del consiglio neo eletto si riferisce ai comuni con popolazione superiore ai 15mila abitanti e può, quindi, essere osservata, solo dai comuni con meno di 15mila abitanti in cui la figura del Presidente del Consiglio è stata già istituita.

Non si comprende, quindi, perché il Ministero continui ad arroccarsi su una posizione che impedisce ad un comune che, nel corso di una consiliatura decida di apportare una modifica statutaria consistente nella istituzione della figura del Presidente del Consiglio Comunale, di procedere alla sua elezione una volta divenuta esecutiva la norma statutaria che, peraltro, richiede un quorum strutturale e funzionale rinforzato per l’approvazione, senza dover attendere l’elezione del prossimo sindaco.

Si auspica, quindi, che anche al fine di evitare inutili e defatiganti contenziosi il principio desunto dal citato parere del Consiglio di Stato n. 1016 del 2008 (Cfr. nota n.1), riferito alla problematica determinata dall’entrata in vigore dell’art. 2, comma 29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) che, novellando l’articolo 17 del D.Lgs. 267/2000, modificava  i parametri demografici per l’istituzione delle circoscrizioni comunali, riducendone conseguentemente il numero, trovi al più presto un’interpretazione ministeriale attualizzata al mutare dei tempi ed in linea con il principio altrettanto democratico di evitare sia il concentramento delle funzioni nello  stesso organo che l’interferenza tra controllato e controllore.