Il federalismo fiscale: il sistema dei tributi locali tra centralismo ed autonomia
PREMESSA
• Il decentramento ed il Federalismo
• La riforma costituzionale. Legge n. 3 del 18/10/2001
• Le riforme degli anni 90
FEDERALISMO IN GENERALE
• La legge delega n. 42 del 21 maggio 2009: i principi
• Situazione ad oggi
• Gli organi del Federalismo
• La relazione semestrale della Commissione Parlamentare per l’attuazione del Federalismo
• La soppressione del difensore civico
FEDERALISMO DEMANIALE
FEDERALISMO MUNICIPALE
• La fiscalità immobiliare
• Le compartecipazioni iva
• La denuncia delle “case fantasma”
• La lotta all’evasione fiscale
• La cedolare secca sugli affitti
• L’imposta di soggiorno
• L’addizionale comunale
• L’imposta di scopo
• L’imposta municipale propria (IMU)
• L’IMU secondaria
• Fondo perequativo dei comuni e delle province
• La fase transitoria
• Le problematiche TARSU – TIA
FEDERALISMO REGIONALE E PROVINCIALE
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
PREMESSA
• Il decentramento ed il Federalismo.
Il c.d. Federalismo Fiscale è un tipo di condivisione e gestione a più livelli delle competenze e degli strumenti fiscali tra i diversi livelli di governo.
La sua applicabilità è slegata dalla forma di governo adottata nel territorio. Infatti, è compatibile con la struttura dello stato federale, come con quella dello stato unitario.
La finalità perseguita dagli stati che adottano tale modello organizzativo, è quella di raggiungere una migliore efficienza del sistema fiscale, devolvendo alcuni poteri e funzioni ai livelli decentrati di governo.
La maggiore efficienza va interpretata nel senso di maggiore corrispondenza tra preferenze dei cittadini e decisioni politiche.
Il decentramento e la previsione di una maggiore autonomia di entrata e di spesa è principio fondante del federalismo fiscale.
Il decentramento, secondo alcuni studiosi, sarebbe la risposta alla difficoltà dello Stato centrale di differenziare la propria offerta di beni e servizi in base alle effettive esigenze e caratteristiche dei territori circoscritti (regioni, province e comuni) e dei cittadini di quei territori.
È fondamentale il termine devoluzione che consiste nella riduzione di proprie competenze a vantaggio di altri enti territoriali decentrati.
• La riforma costituzionale. Legge n. 3 del 18 ottobre 2001
In Italia, nel 2001, si sono poste le basi per l’attuazione di un progetto di federalismo fiscale con la riforma del Titolo V, della Costituzione (Legge Costituzionale n. 3 del 18/10/2001) che ha sancito le vere e proprie basi del cambiamento, con la modifica dei principi costituzionali che regolavano alcuni rapporti tra Stato e livelli decentrati di governo, ponendo in essere quello che è stato definito il “ribaltamento delle competenze”.
È stato, infatti, modificato l’art. 114, facendo coincidere la Repubblica non più con lo Stato, ma come l’insieme di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
Per quel che qui interessa, assai rilevanti sono le modifiche apportate agli artt.117, 118 e 119 della Costituzione.
Infatti, il nuovo art. 117 elenca nel secondo comma le materie di competenza esclusiva statale, tra le quali annovera l’immigrazione, la difesa e la politica estera.
Nello stesso articolo, al terzo comma, sono riportate le materie di competenza legislativa concorrente, in relazione alle quali i rapporti tra Stato e Regioni si esplicano mediante una ripartizione dei compiti: lo Stato ha il compito di fissare i principi generali che le Regioni devono rispettare nelle proprie legislazioni.
Le materie di competenza legislativa esclusiva regionale, vengono stabilite in materia residuale, come tutte le materie che non siano state annoverate tra quelle di competenza esclusiva statale o di competenza concorrente.
L’art. 118 della Costituzione introduce il principio di sussidiarietà stabilendo che: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”.
Le vere basi del federalismo fiscale e dei principi enunciati dalla legge delega n. 42 del 2009, sono state poste dalle modifiche apportate all’art. 119 della Costituzione, il quale, infatti, sancisce: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato.
Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E’ esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.
• Le riforme degli anni 90.
Nella realtà, tuttavia, il processo di realizzazione di una maggiore autonomia fiscale delle Regioni era iniziato già negli anni novanta con i decreti attuativi della legge delega n. 421 del 1992, nei quali venivano sancite alcune integrali attribuzioni tributarie alle Regioni ed agli enti locali, tra le quali vi erano la tassa automobilistica ed i contributi sanitari. E veniva con gli stessi, inoltre, introdotta l’ICI.
Sempre in quegli anni, in particolare con le Leggi Finanziarie 1995 e 1996, venivano rispettivamente, riformati i criteri di assegnazione del Fondo Perequativo alle Regioni, ed istituite l’Imposta Regionale sulle Attività Produttive e l’addizionale regionale Irpef. Il gettito di queste ultime, tuttavia, era vincolato al finanziamento della sanità.
Successivamente, la legge delega n. 133 del 1999 ed il decreto attuativo n. 56 del 2000, attuativo dell’art. 10 della legge n. 133/1999, sancivano l’abolizione del vincolo di destinazione, l’abolizione dei trasferimenti da parte dello Stato alle Regioni a statuto ordinario, sostituendoli con un aumento delle aliquote di compartecipazione all’addizionale regionale Irpef e di compartecipazione all’accisa sulla benzina. Il D.Lgs. 56 del 2000 ha, inoltre, istituito il Fondo Perequativo Nazionale, specificandone l’entità ed i criteri di ripartizione tra le Regioni.
Certo, tutti questi interventi legislativi hanno gettato le fondamenta culturali per la realizzazione di uno Stato unitario, ma con decentramento dei poteri e delle attribuzioni di tipo federalista.
FEDERALISMO IN GENERALE
• La legge delega n. 42 del 21 maggio 2009: i principi
È entrata in vigore il 05 maggio 2009, dopo circa otto anni dalla modifica apportata al Titolo V della Costituzione, la Legge Delega n. 42 (in G.U. n. 103 del 06 maggio 2009) recante “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione”.
L’art. 1 della L. 42/2009 stabilisce che: “la presente legge costituisce attuazione dell’art. 119 della Costituzione, assicurando autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni e garantendo i principi di solidarietà e di coesione sociale, in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica e da garantire la loro massima responsabilizzazione e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti.”
Emerge da una prima lettura che uno dei principi fondanti di questo progetto di federalismo è il superamento della c.d. spesa storica in favore di un criterio di finanziamento ritenuto più responsabilizzante per gli enti locali, ossia il criterio dei fabbisogni standard.
La Legge Delega prevede, altresì, l’istituzione di un fondo perequativo e l’attribuzione di un proprio patrimonio a comuni, province, città metropolitane e regioni.
Il nuovo sistema di ripartizione delle risorse nei confronti degli enti locali dovrà basarsi sull’individuazione dei fabbisogni standard necessari a garantire sull’intero territorio nazionale il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni riguardanti i diritti civili e sociali e delle funzioni fondamentali degli enti locali.
Viene a tal fine stabilito dalla legge delega un periodo transitorio dal 2011 al 2013 per l’applicazione del criterio di finanziamento basato sui fabbisogni standard a tutte le funzioni fondamentali.
Dal punto di vista attuativo, la legge prevede, all’art. 2, la delega al Governo per l’emanazione, entro ventiquattro mesi dall’entrata in vigore della legge stessa (quindi entro il 21 maggio 2011), di uno o più decreti in attuazione dell’art. 119 della Costituzione, prevedendo, altresì, a tal fine, specifici principi e criteri direttivi.
I principali criteri sui quali si basa il Federalismo Fiscale sono:
a) Una maggiore autonomia di entrata e di spesa con conseguente maggiore responsabilizzazione sia amministrativa e contabile sia fiscale degli enti decentrati;
b) Una maggiore razionalizzazione e semplificazione del sistema tributario nel suo complesso;
c) Una maggiore collaborazione di tutti i livelli di governo finalizzata al contrasto all’evasione e all’elusione fiscale, prevedendo altresì meccanismi premiali;
d) Non alterazione nei decreti attuativi dei criteri di progressività e di capacità contributiva, escludendo altresì ogni forma di doppia imposizione sul medesimo presupposto (con ovvia esclusione delle addizionali predisposte dalla legge);
e) Tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate;
f) Previsione di sanzioni per gli enti che non rispettano gli obiettivi, fino alla predisposizione della possibilità per lo stato centrale di esercitare il potere sostitutivo ai sensi dell’art. 120 della Costituzione.
Il sistema del federalismo sarà caratterizzato, inoltre, da finanziamenti dello stato agli enti decentrati anche mediante compartecipazioni al gettito dei tributi erariali per le regioni.
La legge predispone altresì una riduzione della imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla più ampia autonomia di entrata di regioni ed enti locali.
• Situazione ad oggi
Ad oggi, sono stati approvati solo alcuni decreti attuativi della legge delega, mentre altri sono ancora in fase di esame e di approvazione.
Il processo di attuazione del federalismo fiscale è un continuo cantiere.
Non bisogna dimenticare che il termine ultimo concesso al Governo scadrà nel mese di maggio di quest’anno (salvo richieste di proroghe al termine predisposto dalla L. n. 42 del 2009).
In generale, il progetto di federalismo fiscale consta di:
• 8 decreti legislativi, dei quali 4 già approvati e 4 in fase di esame;
• 20 decreti attuativi;
• 20 regolamenti;
• 12 tributi riformati;
• 5 soggetti della riscossione;
• 2 fondi di sussidiarietà;
• 20 criteri generali nuovi;
• 8 differenti tipi di procedure attuative.
I decreti legislativi approvati fino ad ora sono:
a) Il decreto legislativo recante l’attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio (c.d. Federalismo Demaniale);
b) Il decreto in materia di ordinamento transitorio di Roma capitale;
c) Il decreto recante disposizioni in materia di determinazione dei fabbisogni standard dei comuni, città metropolitane e province;
• Il decreto legislativo in materia di federalismo fiscale municipale.
Gli organi del Federalismo
La legge prevede, inoltre, l’istituzione di tre nuovi organi per una migliore attuazione della delega sul federalismo:
1. La Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale (istituita e disciplinata dall’art. 3 della L. 42/2009), che ha natura di organo parlamentare bicamerale, che ha il compito di verificare l’attuazione del federalismo fiscale, riferendo ogni sei mesi alle Camere.
2. La Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (istituita e disciplinata dall’art. 4 della L. 42/2009) che è istituita presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed è organo tecnico consultivo.
3. La Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (istituita e disciplinata dall’art. 5 della L. 42/2009), che è composta da rappresentanti dei diversi livelli istituzionali di governo e concorre alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica.
• La relazione semestrale della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo.
La Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo ha approvato il 30 novembre 2010 la relazione semestrale sull’attuazione della legge delega sul federalismo fiscale nella quale é stata fornita un’analisi generale sulla situazione in cui versava in quel momento il processo di attuazione del federalismo fiscale.
Nella parte introduttiva la Commissione ha accennato la generale impostazione del federalismo, indicandone le principali finalità quali, appunto, il superamento del sistema di finanza derivata, l’attribuzione di maggiore autonomia di entrata e di spesa ed, infine, il passaggio graduale dal sistema dei trasferimenti fondato sulla spesa storica a quello dell’attribuzione delle risorse fondata sull’individuazione dei fabbisogni standard.
Ed infine, chiarisce il modello del doppio canale perequativo, valido per tutti i livelli di governo, con finalità differenti:
a) Una perequazione integrale garantita dei fabbisogni, valutati a costi standard, per le funzioni e prestazioni inerenti a funzioni civili e sociali;
b) Mentre per le restanti funzioni, si configura un modello di perequazione finalizzato ad un tendenziale livellamento.
Secondo lo schema della legge delega, pertanto, il normale esercizio delle funzioni sarà finanziato da:
1. Risorse derivanti da tributi propri di regioni ed enti locali;
2. Compartecipazioni;
3. Fondo perequativo.
• La soppressione del difensore civico
Sempre coerentemente con i principi delineati dalla legge delega del federalismo, tra i quali emerge il principio di contenimento della spesa, la Legge Finanziaria 2010 (Legge del 23 dicembre 2009, n. 191) si è occupata anche degli enti locali sopprimendo la figura del difensore civico, con l’art. 2, commi 180-188.
In particolare, l’art. 2, comma 186, stabilisce che: “In relazione alle riduzioni del contributo ordinario di cui al comma 183, i comuni devono altresì adottare le seguenti misure: a) soppressione della figura del difensore civico di cui all’articolo 11 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; b) soppressione delle circoscrizioni di decentramento comunale di cui all’articolo 17 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, e successive modificazioni; c) possibilità di delega da parte del sindaco dell’esercizio di proprie funzioni a non più di due consiglieri, in alternativa alla nomina degli assessori, nei comuni con popolazione non superiore a 3.000 abitanti; d) soppressione della figura del direttore generale; e) soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, facendo salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato esistenti, con assunzione delle funzioni già esercitate dai consorzi soppressi e delle relative risorse e con successione ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto”.
FEDERALISMO DEMANIALE.
Al c.d. Federalismo Demaniale è stata data attuazione con il Decreto Legislativo del 28/05/2010, n. 85 recante disposizioni in materia di “attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’art. 19 della legge 05/05/2009, n. 42”.
Come disposto dall’art. 19 della L. 42/2009, la finalità di tale decreto di attuazione è quella di dotare i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni di un proprio patrimonio.
Ai sensi dell’art. 2 di tale decreto legislativo, “lo Stato previa intesa conclusa in sede di Conferenza Unificata, individua i beni da attribuire a titolo non oneroso a: Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, secondo criteri di territorialità, sussidiarietà; adeguatezza, semplificazione, capacità finanziaria, correlazione con competenze e funzioni, nonché valorizzazione ambientale”.
La legge dispone che, ai fini dell’attribuzione, i beni siano inseriti in appositi elenchi contenuti in uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri adottati entro 180 giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo n. 85.
Entro ulteriori 60 giorni, le Regioni e gli enti locali che intendano acquisire i beni contenuti negli elenchi devono presentare una domanda di attribuzione allegando una relazione nella quale indicare le finalità e modalità di utilizzazione e la destinazione del bene.
I beni trasferiti entrano nel patrimonio disponibile dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni, salva disposizione contraria all’interno del Decreto di attribuzione.
È disposto dall’art. 2, inoltre, che l’ente “dispone del bene nell’interesse della collettività rappresentata ed è tenuto a favorire la massima valorizzazione funzionale del bene attribuito”.
L’art. 3, comma 5, prevede l’ipotesi di esercizio da parte dello Stato del potere sostitutivo ai sensi dell’art. 8 della L. del 5 giugno 2003, n. 131, ossia qualora l’ente non utilizzi il bene nel rispetto delle finalità e dei tempi indicati nella relazione allegata alla domanda di attribuzione.
È prescritto, inoltre, che gli enti, a seguito del trasferimento, si fanno carico degli eventuali oneri e pesi di cui è gravato il bene.
FEDERALISMO MUNICIPALE.
L’esame dello schema da parte della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale si è concluso il 3 febbraio 2011 senza l’espressione del parere, il Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 42/2009, ha approvato il successivo 9 febbraio il testo del decreto. Il Senato ha esaminato tale testo nelle giornate del 22 e 23 febbraio, approvandolo con una risoluzione; analogamente si è concluso l’esame da parte della Camera nelle giornate del 1° e 2 marzo. A seguito della votazione favorevole delle Camere, il 3 marzo il Consiglio dei Ministri ha definitivamente approvato il decreto legislativo.
Si esamina, qui di seguito, lo schema di decreto n. 292-bis scaricato dal sito della Camera dei deputati, nella versione aggiornata inviata alle Camere.
Le novità di questo decreto sono numerose e rilevanti.
Preliminarmente, occorre fare un breve cenno alla disposizione di cui all’art. 12 dello schema di decreto, rubricato “Misure in materia di finanza pubblica”, nel quale vengono riproposti i principi di salvaguardia finanziaria fissati dall’art. 28 della legge delega n. 42 del 2009, che hanno valenza generale per tutte le disposizioni del decreto, e tra i quali emerge la garanzia che dall’attuazione dei decreti attuativi della legge delega non può derivare alcun aumento del prelievo fiscale.
L’art. 12, infatti, stabilisce che: “L’autonomia finanziaria dei comuni deve essere compatibile con gli impegni finanziari assunti con il patto di stabilità e crescita.
In ogni caso, dall’attuazione dei decreti legislativi di cui alla citata legge n. 42 del 2009, e successive modificazioni, non può derivare, anche nel corso della fase transitoria, alcun aumento del prelievo fiscale complessivo a carico dei contribuenti.
In caso di trasferimento di ulteriori funzioni ai comuni, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione, secondo le modalità di cui all’articolo 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, è assicurato al complesso degli enti l’integrale finanziamento di tali funzioni, ove non si sia provveduto contestualmente al finanziamento e al trasferimento”.
• Fiscalità immobiliare
Lo schema di decreto si apre all’art. 1, con una disposizione recante “Norme di coordinamento” con i decreti che disciplinano i tributi delle regioni.
Le novità del decreto sono enunciate a partire dall’art. 2 del testo di decreto legislativo n. 292- bis, il quale attribuisce ai Comuni a decorrere dal 2011, relativamente agli immobili siti nel proprio territorio:
1. 30% dell’imposta di registro e imposta di bollo applicata negli atti di trasferimento di proprietà e di altri diritti reali su immobili (lettera a));
2. il 30% dell’imposte ipotecaria e catastale (lettera b)) ad eccezione di quelle relative ad atti soggetti ad IVA;
3. il gettito IRPEF relativo ai redditi fondiari, con esclusione del reddito agrario (lettera c));
4. il gettito dell’imposta di registro e dell’imposta di bollo nei contratti di locazione relativi ad immobili (lettera d));
5. il 30% dei tributi speciali catastali (lettera e));
6. il 30% delle tasse ipotecarie (lettera f));
7. il 21,7% per il 2011 e il 21,6% a decorrere dal 2012 della quota del gettito derivante dalla cedolare secca sugli affitti, introdotta e disciplinata dal successivo articolo 3 (lettera g)).
Il gettito derivante da tali attribuzioni, ai sensi del terzo comma dello stesso art. 2, confluirà nel Fondo Sperimentale di Riequilibrio. Al comma settimo, sono poi definite le modalità attraverso le quali il fondo stesso sarà alimentato, vale a dire tenendo conto “dei fabbisogni standard, ove effettuata, nonché, sino al 2013, anche della necessità che una quota pari al 30 per cento della dotazione del Fondo sia ridistribuito tra i comuni in base al numero dei residenti”. Al contrario, è stabilito che “ai fini della determinazione del Fondo sperimentale di cui al comma 3 non si tiene conto delle variazioni di gettito prodotte dall’esercizio dell’autonomia tributaria”.
In ogni caso, sempre il settimo comma, stabilisce che: “Previo accordo sancito in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, con decreto del Ministro dell’interno di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono stabilite le modalità di alimentazione e di riparto del Fondo sperimentale di cui al comma 3, nonché le quote del gettito dei tributi di cui al comma 1 che, anno per anno, sono devolute al comune ove sono ubicati gli immobili oggetto di imposizione”.
Il Fondo Sperimentale di Riequilibrio è istituito per una durata di tre anni, e comunque cesserà, ex lege, alla data di attivazione del Fondo di Perequazione previsto dall’art. 13 della L. n. 42 del 2009.
• Compartecipazioni iva
Il quarto comma dell’art. 2, attribuisce ai Comuni una compartecipazione al gettito IVA, la cui aliquota sarà fissata con DPCM, di concerto con Il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare d’intesa con la Conferenza unificata.
Ai sensi del quinto comma, resta in ogni caso attribuito allo Stato il gettito derivante dalle imposte ipotecaria e catastale relative ad atti soggetti ad Iva.
È previsto dal sesto comma, che dall’anno 2012, “in modo tale da assicurare la neutralità finanziaria del presente provvedimento ai fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica”, cessa l’applicazione dell’addizionale all’accisa sull’energia elettrica, nelle regioni a statuto ordinario, incrementando in misura corrispondente l’accisa erariale applicata negli stessi territori.
L’ottavo comma, prevede che “La quota di gettito del tributo di cui al comma 1, lettera g), devoluta ai comuni delle Regioni a statuto ordinario è pari al 21,7 per cento per l’anno 2011 e al 21,6 per cento a decorrere dall’anno 2012. I trasferimenti erariali sono ridotti, con decreto del Ministro dell’interno di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in misura corrispondente al gettito che confluisce nel Fondo sperimentale di riequilibrio di cui al comma 3, nonché al gettito devoluto ai comuni ed al gettito derivante dalla compartecipazione di cui al comma 4 e al netto del gettito di cui al comma 6”. Nella seconda parte, l’ottavo comma prevede la possibilità che la quota della cedolare secca oggetto di devoluzione possa essere rideterminata od anche, dopo il 2012, incrementata.
• Denuncia case fantasma
L’art. 2, comma 10, prevede una serie meccanismi per incentivare le attività di accertamento tributario da parte dei Comuni, quali, ad esempio:
lett. a): il maggior gettito derivante dall’accatastamento degli immobili non ancora dichiarati in catasto (“case fantasma”).
Si tratta di fabbricati presenti sul territorio ma non nelle mappe catastali, emersi a seguito delle operazioni decise con il Dl 262/2006 ed effettuate dall’Agenzia del Territorio.
Il termine, fissato dall’articolo 19 del Dl 78/2010 era stato spostato al 31 marzo 2011 dal Dl 225/2010 (il "milleproroghe").
Come si legge sul Sole24Ore del 05/03/2011, tuttavia, tale termine è stato prorogato: “per incentivare i sindaci a partecipare alla lotta antievasione il dlgs quadruplica le sanzioni per i proprietari di un immobile sconosciuto al fisco che non si autodenuncino entro i termini, attribuendo alle casse comunali il 75% di quanto recuperato. Per adeguarsi al milleproroghe, che ha spostato dal 31 marzo al 31 aprile la dead line per la regolarizzazione, è stata aggiornata la data da cui partirà la stretta sanzionatoria: non più il 1° aprile, ma il 1° maggio”. (articolo del Sole24Ore del 05/03/2011 “Compartecipazione Iva per ora sul gettito regionale”).
Infatti, il successivo comma 12, dell’art. 2, del decreto sul federalismo municipale predispone delle sanzioni stabilendo, in particolare, che: “gli importi minimo e massimo della sanzione amministrativa prevista per l’inadempimento degli obblighi di dichiarazione agli uffici dell’Agenzia del territorio degli immobili e delle variazioni di consistenza o di destinazione dei medesimi previsti, rispettivamente, dagli articoli 28 e 20 del regio decreto-legge 13 aprile 1939, n. 652, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 1939, n. 1249, sono quadruplicati; il 75 per cento dell’importo delle sanzioni irrogate a decorrere dalla predetta data è devoluto al comune ove è ubicato l’immobile interessato”.
• Lotta all’evasione fiscale
L’art. 2, comma 10, lett. b), prevede che sia “elevata al 50% la quota dei tributi statali riconosciuta ai comuni ai sensi dell’articolo 1, comma 1, del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248 e successive modificazioni ( rubricato “Partecipazione dei comuni al contrasto all’evasione fiscale”). La quota del 50 per cento è attribuita ai comuni in via provvisoria anche in relazione alle somme riscosse a titolo non definitivo. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sono stabilite le modalità di recupero delle somme attribuite ai comuni in via provvisoria e rimborsate ai contribuenti a qualunque titolo;”
Per la stessa finalità di lotta all’evasione fiscale, l’art. 2, comma 10, lett. c) prevede la possibilità per i Comuni di accedere ai dati contenuti nell’anagrafe tributaria relativi a:
1. ai contratti di locazione nonché ad ogni altra informazione riguardante il possesso o la detenzione degli immobili ubicati nel proprio territorio;
2. alla somministrazione di energia elettrica, di servizi idrici e del gas relativi agli immobili ubicati nel proprio territorio;
3. ai soggetti che hanno il domicilio fiscale nel proprio territorio;
4. ai soggetti che esercitano nello stesso un’attività di lavoro autonomo o di impresa.
• La cedolare secca sugli affitti
L’art. 3 del decreto stabilisce che: “In alternativa facoltativa rispetto al regime ordinario vigente per la tassazione del reddito fondiario ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, il proprietario, o il titolare di diritto reale di godimento, di unità immobiliari abitative locate ad uso abitativo può optare per il seguente regime.
A decorrere dall’anno 2011 il canone di locazione relativo ai contratti aventi ad oggetto immobili ad uso abitativo e le relative pertinenze locate congiuntamente all’abitazione, può essere assoggettato, in base alla decisione del locatore, ad un’imposta, operata nella forma della cedolare secca, sostitutiva dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e delle relative addizionali, nonché delle imposte di registro e di bollo sul contratto di locazione; la cedolare secca sostituisce anche le imposte di registro e di bollo sulle risoluzione e sulle proroghe del contratto di locazione. Sul canone di locazione annuo stabilito dalle parti la cedolare secca si applica in ragione di un’aliquota del 21 per cento. La cedolare secca può essere applicata anche ai contratti di locazione per i quali non sussiste l’obbligo di registrazione. Per i contratti stipulati secondo le disposizioni di cui agli articoli 2, comma 3, e 8 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, relativi ad abitazioni ubicate nei comuni di cui all’articolo 1, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 551, convertito in legge, con modificazioni dalla legge 21 febbraio 1989, n. 61, e negli altri comuni ad alta tensione abitativa individuati dal Comitato interministeriale per la programmazione economica, l’aliquota della cedolare secca calcolata sul canone pattuito dalle parti è ridotta al 19 per cento.
Fermi gli obblighi di presentazione della dichiarazione dei redditi, la registrazione del contratto di locazione assorbe gli ulteriori obblighi di comunicazione, incluso l’obbligo previsto dall’ articolo 12 del decreto-legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 1978, n. 191. Nei casi di omessa richiesta di registrazione del contratto di locazione si applica l’articolo 69 del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del 1986.
La cedolare secca è versata entro il termine stabilito per il versamento dell’imposta sul reddito delle persone fisiche. Non si fa luogo al rimborso delle imposte di bollo e di registro eventualmente già pagate. Per la liquidazione, l’accertamento, la riscossione, i rimborsi, le sanzioni, gli interessi ed il contenzioso ad essa relativi si applicano le disposizioni previste per le imposte sui redditi. Con provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, sono stabilite le modalità di esercizio dell’opzione di cui al comma 1, nonché di versamento in acconto della cedolare secca dovuta, nella misura dell’85 per cento per l’anno 2011 e del 95 per cento dal 2012, e del versamento a saldo della medesima cedolare, nonché ogni altra disposizione utile, anche dichiarativa, ai fini dell’attuazione del presente articolo.
Se nella dichiarazione dei redditi il canone derivante dalla locazione di immobili ad uso abitativo non è indicato o è indicato in misura inferiore a quella effettiva, si applicano in misura raddoppiata, rispettivamente, le sanzioni amministrative previste dall’articolo 1, commi 1 e 2, del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471. In deroga a quanto previsto dal decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218, per i redditi derivanti dalla locazione di immobili ad uso abitativo, nel caso di definizione dell’accertamento con adesione del contribuente ovvero di rinuncia del contribuente all’impugnazione dell’accertamento, si applicano, senza riduzione, le sanzioni amministrative previste dall’articolo 1, commi 1 e 2, e dall’articolo 13, comma 1, del citato decreto legislativo n. 471 del 1997.
Le disposizioni di cui ai commi da 1 a 5 del presente articolo non si applicano alle locazioni di unità immobiliari ad uso abitativo effettuate nell’esercizio di una attività d’impresa o di arti e professioni. Il reddito derivante dai contratti di cui al presente articolo non può essere, comunque, inferiore al reddito determinato ai sensi dell’articolo 37, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917.
Quando le vigenti disposizioni fanno riferimento, per il riconoscimento della spettanza o per la determinazione di deduzioni, detrazioni o benefici di qualsiasi titolo, anche di natura non tributaria, al possesso di requisiti reddituali, si tiene comunque conto anche del reddito assoggettato alla cedolare secca. Il predetto reddito rileva anche ai fini dell’indicatore della situazione economica equivalente (I.S.E.E.) di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109.
Ai contratti di locazione degli immobili ad uso abitativo, comunque stipulati, che, ricorrendone i presupposti, non sono registrati entro il termine stabilito dalla legge, si applica la seguente disciplina:
a) la durata della locazione è stabilita in quattro anni a decorrere dalla data della registrazione, volontaria o d’ufficio;
b) al rinnovo si applica la disciplina di cui all’articolo 2, comma 1, della citata legge n. 431 del 1998;
La disciplina di cui ai commi 8 e 9 non si applica ove la registrazione sia effettuata entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto.
Nel caso in cui il locatore opti per l’applicazione della cedolare secca è sospesa, per un periodo corrispondente alla durata dell’opzione, la facoltà di chiedere l’aggiornamento del canone, anche se prevista nel contratto a qualsiasi titolo, inclusa la variazione accertata dall’ISTAT dell’indice nazionale dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi nell’anno precedente. L’opzione non ha effetto se di essa il locatore non ha dato preventiva comunicazione al conduttore con lettera raccomandata, con la quale rinuncia ad esercitare la facoltà di chiedere l’aggiornamento del canone a qualsiasi titolo. Le disposizioni di cui al presente comma sono inderogabili&rdq
PREMESSA
• Il decentramento ed il Federalismo
• La riforma costituzionale. Legge n. 3 del 18/10/2001
• Le riforme degli anni 90
FEDERALISMO IN GENERALE
• La legge delega n. 42 del 21 maggio 2009: i principi
• Situazione ad oggi
• Gli organi del Federalismo
• La relazione semestrale della Commissione Parlamentare per l’attuazione del Federalismo
• La soppressione del difensore civico
FEDERALISMO DEMANIALE
FEDERALISMO MUNICIPALE
• La fiscalità immobiliare
• Le compartecipazioni iva
• La denuncia delle “case fantasma”
• La lotta all’evasione fiscale
• La cedolare secca sugli affitti
• L’imposta di soggiorno
• L’addizionale comunale
• L’imposta di scopo
• L’imposta municipale propria (IMU)
• L’IMU secondaria
• Fondo perequativo dei comuni e delle province
• La fase transitoria
• Le problematiche TARSU – TIA
FEDERALISMO REGIONALE E PROVINCIALE
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
PREMESSA
• Il decentramento ed il Federalismo.
Il c.d. Federalismo Fiscale è un tipo di condivisione e gestione a più livelli delle competenze e degli strumenti fiscali tra i diversi livelli di governo.
La sua applicabilità è slegata dalla forma di governo adottata nel territorio. Infatti, è compatibile con la struttura dello stato federale, come con quella dello stato unitario.
La finalità perseguita dagli stati che adottano tale modello organizzativo, è quella di raggiungere una migliore efficienza del sistema fiscale, devolvendo alcuni poteri e funzioni ai livelli decentrati di governo.
La maggiore efficienza va interpretata nel senso di maggiore corrispondenza tra preferenze dei cittadini e decisioni politiche.
Il decentramento e la previsione di una maggiore autonomia di entrata e di spesa è principio fondante del federalismo fiscale.
Il decentramento, secondo alcuni studiosi, sarebbe la risposta alla difficoltà dello Stato centrale di differenziare la propria offerta di beni e servizi in base alle effettive esigenze e caratteristiche dei territori circoscritti (regioni, province e comuni) e dei cittadini di quei territori.
È fondamentale il termine devoluzione che consiste nella riduzione di proprie competenze a vantaggio di altri enti territoriali decentrati.
• La riforma costituzionale. Legge n. 3 del 18 ottobre 2001
In Italia, nel 2001, si sono poste le basi per l’attuazione di un progetto di federalismo fiscale con la riforma del Titolo V, della Costituzione (Legge Costituzionale n. 3 del 18/10/2001) che ha sancito le vere e proprie basi del cambiamento, con la modifica dei principi costituzionali che regolavano alcuni rapporti tra Stato e livelli decentrati di governo, ponendo in essere quello che è stato definito il “ribaltamento delle competenze”.
È stato, infatti, modificato l’art. 114, facendo coincidere la Repubblica non più con lo Stato, ma come l’insieme di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
Per quel che qui interessa, assai rilevanti sono le modifiche apportate agli artt.117, 118 e 119 della Costituzione.
Infatti, il nuovo art. 117 elenca nel secondo comma le materie di competenza esclusiva statale, tra le quali annovera l’immigrazione, la difesa e la politica estera.
Nello stesso articolo, al terzo comma, sono riportate le materie di competenza legislativa concorrente, in relazione alle quali i rapporti tra Stato e Regioni si esplicano mediante una ripartizione dei compiti: lo Stato ha il compito di fissare i principi generali che le Regioni devono rispettare nelle proprie legislazioni.
Le materie di competenza legislativa esclusiva regionale, vengono stabilite in materia residuale, come tutte le materie che non siano state annoverate tra quelle di competenza esclusiva statale o di competenza concorrente.
L’art. 118 della Costituzione introduce il principio di sussidiarietà stabilendo che: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”.
Le vere basi del federalismo fiscale e dei principi enunciati dalla legge delega n. 42 del 2009, sono state poste dalle modifiche apportate all’art. 119 della Costituzione, il quale, infatti, sancisce: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato.
Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E’ esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.
• Le riforme degli anni 90.
Nella realtà, tuttavia, il processo di realizzazione di una maggiore autonomia fiscale delle Regioni era iniziato già negli anni novanta con i decreti attuativi della legge delega n. 421 del 1992, nei quali venivano sancite alcune integrali attribuzioni tributarie alle Regioni ed agli enti locali, tra le quali vi erano la tassa automobilistica ed i contributi sanitari. E veniva con gli stessi, inoltre, introdotta l’ICI.
Sempre in quegli anni, in particolare con le Leggi Finanziarie 1995 e 1996, venivano rispettivamente, riformati i criteri di assegnazione del Fondo Perequativo alle Regioni, ed istituite l’Imposta Regionale sulle Attività Produttive e l’addizionale regionale Irpef. Il gettito di queste ultime, tuttavia, era vincolato al finanziamento della sanità.
Successivamente, la legge delega n. 133 del 1999 ed il decreto attuativo n. 56 del 2000, attuativo dell’art. 10 della legge n. 133/1999, sancivano l’abolizione del vincolo di destinazione, l’abolizione dei trasferimenti da parte dello Stato alle Regioni a statuto ordinario, sostituendoli con un aumento delle aliquote di compartecipazione all’addizionale regionale Irpef e di compartecipazione all’accisa sulla benzina. Il D.Lgs. 56 del 2000 ha, inoltre, istituito il Fondo Perequativo Nazionale, specificandone l’entità ed i criteri di ripartizione tra le Regioni.
Certo, tutti questi interventi legislativi hanno gettato le fondamenta culturali per la realizzazione di uno Stato unitario, ma con decentramento dei poteri e delle attribuzioni di tipo federalista.
FEDERALISMO IN GENERALE
• La legge delega n. 42 del 21 maggio 2009: i principi
È entrata in vigore il 05 maggio 2009, dopo circa otto anni dalla modifica apportata al Titolo V della Costituzione, la Legge Delega n. 42 (in G.U. n. 103 del 06 maggio 2009) recante “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione”.
L’art. 1 della L. 42/2009 stabilisce che: “la presente legge costituisce attuazione dell’art. 119 della Costituzione, assicurando autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni e garantendo i principi di solidarietà e di coesione sociale, in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica e da garantire la loro massima responsabilizzazione e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti.”
Emerge da una prima lettura che uno dei principi fondanti di questo progetto di federalismo è il superamento della c.d. spesa storica in favore di un criterio di finanziamento ritenuto più responsabilizzante per gli enti locali, ossia il criterio dei fabbisogni standard.
La Legge Delega prevede, altresì, l’istituzione di un fondo perequativo e l’attribuzione di un proprio patrimonio a comuni, province, città metropolitane e regioni.
Il nuovo sistema di ripartizione delle risorse nei confronti degli enti locali dovrà basarsi sull’individuazione dei fabbisogni standard necessari a garantire sull’intero territorio nazionale il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni riguardanti i diritti civili e sociali e delle funzioni fondamentali degli enti locali.
Viene a tal fine stabilito dalla legge delega un periodo transitorio dal 2011 al 2013 per l’applicazione del criterio di finanziamento basato sui fabbisogni standard a tutte le funzioni fondamentali.
Dal punto di vista attuativo, la legge prevede, all’art. 2, la delega al Governo per l’emanazione, entro ventiquattro mesi dall’entrata in vigore della legge stessa (quindi entro il 21 maggio 2011), di uno o più decreti in attuazione dell’art. 119 della Costituzione, prevedendo, altresì, a tal fine, specifici principi e criteri direttivi.
I principali criteri sui quali si basa il Federalismo Fiscale sono:
a) Una maggiore autonomia di entrata e di spesa con conseguente maggiore responsabilizzazione sia amministrativa e contabile sia fiscale degli enti decentrati;
b) Una maggiore razionalizzazione e semplificazione del sistema tributario nel suo complesso;
c) Una maggiore collaborazione di tutti i livelli di governo finalizzata al contrasto all’evasione e all’elusione fiscale, prevedendo altresì meccanismi premiali;
d) Non alterazione nei decreti attuativi dei criteri di progressività e di capacità contributiva, escludendo altresì ogni forma di doppia imposizione sul medesimo presupposto (con ovvia esclusione delle addizionali predisposte dalla legge);
e) Tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate;
f) Previsione di sanzioni per gli enti che non rispettano gli obiettivi, fino alla predisposizione della possibilità per lo stato centrale di esercitare il potere sostitutivo ai sensi dell’art. 120 della Costituzione.
Il sistema del federalismo sarà caratterizzato, inoltre, da finanziamenti dello stato agli enti decentrati anche mediante compartecipazioni al gettito dei tributi erariali per le regioni.
La legge predispone altresì una riduzione della imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla più ampia autonomia di entrata di regioni ed enti locali.
• Situazione ad oggi
Ad oggi, sono stati approvati solo alcuni decreti attuativi della legge delega, mentre altri sono ancora in fase di esame e di approvazione.
Il processo di attuazione del federalismo fiscale è un continuo cantiere.
Non bisogna dimenticare che il termine ultimo concesso al Governo scadrà nel mese di maggio di quest’anno (salvo richieste di proroghe al termine predisposto dalla L. n. 42 del 2009).
In generale, il progetto di federalismo fiscale consta di:
• 8 decreti legislativi, dei quali 4 già approvati e 4 in fase di esame;
• 20 decreti attuativi;
• 20 regolamenti;
• 12 tributi riformati;
• 5 soggetti della riscossione;
• 2 fondi di sussidiarietà;
• 20 criteri generali nuovi;
• 8 differenti tipi di procedure attuative.
I decreti legislativi approvati fino ad ora sono:
a) Il decreto legislativo recante l’attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio (c.d. Federalismo Demaniale);
b) Il decreto in materia di ordinamento transitorio di Roma capitale;
c) Il decreto recante disposizioni in materia di determinazione dei fabbisogni standard dei comuni, città metropolitane e province;
• Il decreto legislativo in materia di federalismo fiscale municipale.
Gli organi del Federalismo
La legge prevede, inoltre, l’istituzione di tre nuovi organi per una migliore attuazione della delega sul federalismo:
1. La Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale (istituita e disciplinata dall’art. 3 della L. 42/2009), che ha natura di organo parlamentare bicamerale, che ha il compito di verificare l’attuazione del federalismo fiscale, riferendo ogni sei mesi alle Camere.
2. La Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (istituita e disciplinata dall’art. 4 della L. 42/2009) che è istituita presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed è organo tecnico consultivo.
3. La Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (istituita e disciplinata dall’art. 5 della L. 42/2009), che è composta da rappresentanti dei diversi livelli istituzionali di governo e concorre alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica.
• La relazione semestrale della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo.
La Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo ha approvato il 30 novembre 2010 la relazione semestrale sull’attuazione della legge delega sul federalismo fiscale nella quale é stata fornita un’analisi generale sulla situazione in cui versava in quel momento il processo di attuazione del federalismo fiscale.
Nella parte introduttiva la Commissione ha accennato la generale impostazione del federalismo, indicandone le principali finalità quali, appunto, il superamento del sistema di finanza derivata, l’attribuzione di maggiore autonomia di entrata e di spesa ed, infine, il passaggio graduale dal sistema dei trasferimenti fondato sulla spesa storica a quello dell’attribuzione delle risorse fondata sull’individuazione dei fabbisogni standard.
Ed infine, chiarisce il modello del doppio canale perequativo, valido per tutti i livelli di governo, con finalità differenti:
a) Una perequazione integrale garantita dei fabbisogni, valutati a costi standard, per le funzioni e prestazioni inerenti a funzioni civili e sociali;
b) Mentre per le restanti funzioni, si configura un modello di perequazione finalizzato ad un tendenziale livellamento.
Secondo lo schema della legge delega, pertanto, il normale esercizio delle funzioni sarà finanziato da:
1. Risorse derivanti da tributi propri di regioni ed enti locali;
2. Compartecipazioni;
3. Fondo perequativo.
• La soppressione del difensore civico
Sempre coerentemente con i principi delineati dalla legge delega del federalismo, tra i quali emerge il principio di contenimento della spesa, la Legge Finanziaria 2010 (Legge del 23 dicembre 2009, n. 191) si è occupata anche degli enti locali sopprimendo la figura del difensore civico, con l’art. 2, commi 180-188.
In particolare, l’art. 2, comma 186, stabilisce che: “In relazione alle riduzioni del contributo ordinario di cui al comma 183, i comuni devono altresì adottare le seguenti misure: a) soppressione della figura del difensore civico di cui all’articolo 11 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; b) soppressione delle circoscrizioni di decentramento comunale di cui all’articolo 17 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, e successive modificazioni; c) possibilità di delega da parte del sindaco dell’esercizio di proprie funzioni a non più di due consiglieri, in alternativa alla nomina degli assessori, nei comuni con popolazione non superiore a 3.000 abitanti; d) soppressione della figura del direttore generale; e) soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, facendo salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato esistenti, con assunzione delle funzioni già esercitate dai consorzi soppressi e delle relative risorse e con successione ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto”.
FEDERALISMO DEMANIALE.
Al c.d. Federalismo Demaniale è stata data attuazione con il Decreto Legislativo del 28/05/2010, n. 85 recante disposizioni in materia di “attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’art. 19 della legge 05/05/2009, n. 42”.
Come disposto dall’art. 19 della L. 42/2009, la finalità di tale decreto di attuazione è quella di dotare i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni di un proprio patrimonio.
Ai sensi dell’art. 2 di tale decreto legislativo, “lo Stato previa intesa conclusa in sede di Conferenza Unificata, individua i beni da attribuire a titolo non oneroso a: Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, secondo criteri di territorialità, sussidiarietà; adeguatezza, semplificazione, capacità finanziaria, correlazione con competenze e funzioni, nonché valorizzazione ambientale”.
La legge dispone che, ai fini dell’attribuzione, i beni siano inseriti in appositi elenchi contenuti in uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri adottati entro 180 giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo n. 85.
Entro ulteriori 60 giorni, le Regioni e gli enti locali che intendano acquisire i beni contenuti negli elenchi devono presentare una domanda di attribuzione allegando una relazione nella quale indicare le finalità e modalità di utilizzazione e la destinazione del bene.
I beni trasferiti entrano nel patrimonio disponibile dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni, salva disposizione contraria all’interno del Decreto di attribuzione.
È disposto dall’art. 2, inoltre, che l’ente “dispone del bene nell’interesse della collettività rappresentata ed è tenuto a favorire la massima valorizzazione funzionale del bene attribuito”.
L’art. 3, comma 5, prevede l’ipotesi di esercizio da parte dello Stato del potere sostitutivo ai sensi dell’art. 8 della L. del 5 giugno 2003, n. 131, ossia qualora l’ente non utilizzi il bene nel rispetto delle finalità e dei tempi indicati nella relazione allegata alla domanda di attribuzione.
È prescritto, inoltre, che gli enti, a seguito del trasferimento, si fanno carico degli eventuali oneri e pesi di cui è gravato il bene.
FEDERALISMO MUNICIPALE.
L’esame dello schema da parte della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale si è concluso il 3 febbraio 2011 senza l’espressione del parere, il Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 42/2009, ha approvato il successivo 9 febbraio il testo del decreto. Il Senato ha esaminato tale testo nelle giornate del 22 e 23 febbraio, approvandolo con una risoluzione; analogamente si è concluso l’esame da parte della Camera nelle giornate del 1° e 2 marzo. A seguito della votazione favorevole delle Camere, il 3 marzo il Consiglio dei Ministri ha definitivamente approvato il decreto legislativo.
Si esamina, qui di seguito, lo schema di decreto n. 292-bis scaricato dal sito della Camera dei deputati, nella versione aggiornata inviata alle Camere.
Le novità di questo decreto sono numerose e rilevanti.
Preliminarmente, occorre fare un breve cenno alla disposizione di cui all’art. 12 dello schema di decreto, rubricato “Misure in materia di finanza pubblica”, nel quale vengono riproposti i principi di salvaguardia finanziaria fissati dall’art. 28 della legge delega n. 42 del 2009, che hanno valenza generale per tutte le disposizioni del decreto, e tra i quali emerge la garanzia che dall’attuazione dei decreti attuativi della legge delega non può derivare alcun aumento del prelievo fiscale.
L’art. 12, infatti, stabilisce che: “L’autonomia finanziaria dei comuni deve essere compatibile con gli impegni finanziari assunti con il patto di stabilità e crescita.
In ogni caso, dall’attuazione dei decreti legislativi di cui alla citata legge n. 42 del 2009, e successive modificazioni, non può derivare, anche nel corso della fase transitoria, alcun aumento del prelievo fiscale complessivo a carico dei contribuenti.
In caso di trasferimento di ulteriori funzioni ai comuni, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione, secondo le modalità di cui all’articolo 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, è assicurato al complesso degli enti l’integrale finanziamento di tali funzioni, ove non si sia provveduto contestualmente al finanziamento e al trasferimento”.
• Fiscalità immobiliare
Lo schema di decreto si apre all’art. 1, con una disposizione recante “Norme di coordinamento” con i decreti che disciplinano i tributi delle regioni.
Le novità del decreto sono enunciate a partire dall’art. 2 del testo di decreto legislativo n. 292- bis, il quale attribuisce ai Comuni a decorrere dal 2011, relativamente agli immobili siti nel proprio territorio:
1. 30% dell’imposta di registro e imposta di bollo applicata negli atti di trasferimento di proprietà e di altri diritti reali su immobili (lettera a));
2. il 30% dell’imposte ipotecaria e catastale (lettera b)) ad eccezione di quelle relative ad atti soggetti ad IVA;
3. il gettito IRPEF relativo ai redditi fondiari, con esclusione del reddito agrario (lettera c));
4. il gettito dell’imposta di registro e dell’imposta di bollo nei contratti di locazione relativi ad immobili (lettera d));
5. il 30% dei tributi speciali catastali (lettera e));
6. il 30% delle tasse ipotecarie (lettera f));
7. il 21,7% per il 2011 e il 21,6% a decorrere dal 2012 della quota del gettito derivante dalla cedolare secca sugli affitti, introdotta e disciplinata dal successivo articolo 3 (lettera g)).
Il gettito derivante da tali attribuzioni, ai sensi del terzo comma dello stesso art. 2, confluirà nel Fondo Sperimentale di Riequilibrio. Al comma settimo, sono poi definite le modalità attraverso le quali il fondo stesso sarà alimentato, vale a dire tenendo conto “dei fabbisogni standard, ove effettuata, nonché, sino al 2013, anche della necessità che una quota pari al 30 per cento della dotazione del Fondo sia ridistribuito tra i comuni in base al numero dei residenti”. Al contrario, è stabilito che “ai fini della determinazione del Fondo sperimentale di cui al comma 3 non si tiene conto delle variazioni di gettito prodotte dall’esercizio dell’autonomia tributaria”.
In ogni caso, sempre il settimo comma, stabilisce che: “Previo accordo sancito in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, con decreto del Ministro dell’interno di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono stabilite le modalità di alimentazione e di riparto del Fondo sperimentale di cui al comma 3, nonché le quote del gettito dei tributi di cui al comma 1 che, anno per anno, sono devolute al comune ove sono ubicati gli immobili oggetto di imposizione”.
Il Fondo Sperimentale di Riequilibrio è istituito per una durata di tre anni, e comunque cesserà, ex lege, alla data di attivazione del Fondo di Perequazione previsto dall’art. 13 della L. n. 42 del 2009.
• Compartecipazioni iva
Il quarto comma dell’art. 2, attribuisce ai Comuni una compartecipazione al gettito IVA, la cui aliquota sarà fissata con DPCM, di concerto con Il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare d’intesa con la Conferenza unificata.
Ai sensi del quinto comma, resta in ogni caso attribuito allo Stato il gettito derivante dalle imposte ipotecaria e catastale relative ad atti soggetti ad Iva.
È previsto dal sesto comma, che dall’anno 2012, “in modo tale da assicurare la neutralità finanziaria del presente provvedimento ai fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica”, cessa l’applicazione dell’addizionale all’accisa sull’energia elettrica, nelle regioni a statuto ordinario, incrementando in misura corrispondente l’accisa erariale applicata negli stessi territori.
L’ottavo comma, prevede che “La quota di gettito del tributo di cui al comma 1, lettera g), devoluta ai comuni delle Regioni a statuto ordinario è pari al 21,7 per cento per l’anno 2011 e al 21,6 per cento a decorrere dall’anno 2012. I trasferimenti erariali sono ridotti, con decreto del Ministro dell’interno di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in misura corrispondente al gettito che confluisce nel Fondo sperimentale di riequilibrio di cui al comma 3, nonché al gettito devoluto ai comuni ed al gettito derivante dalla compartecipazione di cui al comma 4 e al netto del gettito di cui al comma 6”. Nella seconda parte, l’ottavo comma prevede la possibilità che la quota della cedolare secca oggetto di devoluzione possa essere rideterminata od anche, dopo il 2012, incrementata.
• Denuncia case fantasma
L’art. 2, comma 10, prevede una serie meccanismi per incentivare le attività di accertamento tributario da parte dei Comuni, quali, ad esempio:
lett. a): il maggior gettito derivante dall’accatastamento degli immobili non ancora dichiarati in catasto (“case fantasma”).
Si tratta di fabbricati presenti sul territorio ma non nelle mappe catastali, emersi a seguito delle operazioni decise con il Dl 262/2006 ed effettuate dall’Agenzia del Territorio.
Il termine, fissato dall’articolo 19 del Dl 78/2010 era stato spostato al 31 marzo 2011 dal Dl 225/2010 (il "milleproroghe").
Come si legge sul Sole24Ore del 05/03/2011, tuttavia, tale termine è stato prorogato: “per incentivare i sindaci a partecipare alla lotta antievasione il dlgs quadruplica le sanzioni per i proprietari di un immobile sconosciuto al fisco che non si autodenuncino entro i termini, attribuendo alle casse comunali il 75% di quanto recuperato. Per adeguarsi al milleproroghe, che ha spostato dal 31 marzo al 31 aprile la dead line per la regolarizzazione, è stata aggiornata la data da cui partirà la stretta sanzionatoria: non più il 1° aprile, ma il 1° maggio”. (articolo del Sole24Ore del 05/03/2011 “Compartecipazione Iva per ora sul gettito regionale”).
Infatti, il successivo comma 12, dell’art. 2, del decreto sul federalismo municipale predispone delle sanzioni stabilendo, in particolare, che: “gli importi minimo e massimo della sanzione amministrativa prevista per l’inadempimento degli obblighi di dichiarazione agli uffici dell’Agenzia del territorio degli immobili e delle variazioni di consistenza o di destinazione dei medesimi previsti, rispettivamente, dagli articoli 28 e 20 del regio decreto-legge 13 aprile 1939, n. 652, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 1939, n. 1249, sono quadruplicati; il 75 per cento dell’importo delle sanzioni irrogate a decorrere dalla predetta data è devoluto al comune ove è ubicato l’immobile interessato”.
• Lotta all’evasione fiscale
L’art. 2, comma 10, lett. b), prevede che sia “elevata al 50% la quota dei tributi statali riconosciuta ai comuni ai sensi dell’articolo 1, comma 1, del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248 e successive modificazioni ( rubricato “Partecipazione dei comuni al contrasto all’evasione fiscale”). La quota del 50 per cento è attribuita ai comuni in via provvisoria anche in relazione alle somme riscosse a titolo non definitivo. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sono stabilite le modalità di recupero delle somme attribuite ai comuni in via provvisoria e rimborsate ai contribuenti a qualunque titolo;”
Per la stessa finalità di lotta all’evasione fiscale, l’art. 2, comma 10, lett. c) prevede la possibilità per i Comuni di accedere ai dati contenuti nell’anagrafe tributaria relativi a:
1. ai contratti di locazione nonché ad ogni altra informazione riguardante il possesso o la detenzione degli immobili ubicati nel proprio territorio;
2. alla somministrazione di energia elettrica, di servizi idrici e del gas relativi agli immobili ubicati nel proprio territorio;
3. ai soggetti che hanno il domicilio fiscale nel proprio territorio;
4. ai soggetti che esercitano nello stesso un’attività di lavoro autonomo o di impresa.
• La cedolare secca sugli affitti
L’art. 3 del decreto stabilisce che: “In alternativa facoltativa rispetto al regime ordinario vigente per la tassazione del reddito fondiario ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, il proprietario, o il titolare di diritto reale di godimento, di unità immobiliari abitative locate ad uso abitativo può optare per il seguente regime.
A decorrere dall’anno 2011 il canone di locazione relativo ai contratti aventi ad oggetto immobili ad uso abitativo e le relative pertinenze locate congiuntamente all’abitazione, può essere assoggettato, in base alla decisione del locatore, ad un’imposta, operata nella forma della cedolare secca, sostitutiva dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e delle relative addizionali, nonché delle imposte di registro e di bollo sul contratto di locazione; la cedolare secca sostituisce anche le imposte di registro e di bollo sulle risoluzione e sulle proroghe del contratto di locazione. Sul canone di locazione annuo stabilito dalle parti la cedolare secca si applica in ragione di un’aliquota del 21 per cento. La cedolare secca può essere applicata anche ai contratti di locazione per i quali non sussiste l’obbligo di registrazione. Per i contratti stipulati secondo le disposizioni di cui agli articoli 2, comma 3, e 8 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, relativi ad abitazioni ubicate nei comuni di cui all’articolo 1, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 551, convertito in legge, con modificazioni dalla legge 21 febbraio 1989, n. 61, e negli altri comuni ad alta tensione abitativa individuati dal Comitato interministeriale per la programmazione economica, l’aliquota della cedolare secca calcolata sul canone pattuito dalle parti è ridotta al 19 per cento.
Fermi gli obblighi di presentazione della dichiarazione dei redditi, la registrazione del contratto di locazione assorbe gli ulteriori obblighi di comunicazione, incluso l’obbligo previsto dall’ articolo 12 del decreto-legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 1978, n. 191. Nei casi di omessa richiesta di registrazione del contratto di locazione si applica l’articolo 69 del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del 1986.
La cedolare secca è versata entro il termine stabilito per il versamento dell’imposta sul reddito delle persone fisiche. Non si fa luogo al rimborso delle imposte di bollo e di registro eventualmente già pagate. Per la liquidazione, l’accertamento, la riscossione, i rimborsi, le sanzioni, gli interessi ed il contenzioso ad essa relativi si applicano le disposizioni previste per le imposte sui redditi. Con provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, sono stabilite le modalità di esercizio dell’opzione di cui al comma 1, nonché di versamento in acconto della cedolare secca dovuta, nella misura dell’85 per cento per l’anno 2011 e del 95 per cento dal 2012, e del versamento a saldo della medesima cedolare, nonché ogni altra disposizione utile, anche dichiarativa, ai fini dell’attuazione del presente articolo.
Se nella dichiarazione dei redditi il canone derivante dalla locazione di immobili ad uso abitativo non è indicato o è indicato in misura inferiore a quella effettiva, si applicano in misura raddoppiata, rispettivamente, le sanzioni amministrative previste dall’articolo 1, commi 1 e 2, del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471. In deroga a quanto previsto dal decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218, per i redditi derivanti dalla locazione di immobili ad uso abitativo, nel caso di definizione dell’accertamento con adesione del contribuente ovvero di rinuncia del contribuente all’impugnazione dell’accertamento, si applicano, senza riduzione, le sanzioni amministrative previste dall’articolo 1, commi 1 e 2, e dall’articolo 13, comma 1, del citato decreto legislativo n. 471 del 1997.
Le disposizioni di cui ai commi da 1 a 5 del presente articolo non si applicano alle locazioni di unità immobiliari ad uso abitativo effettuate nell’esercizio di una attività d’impresa o di arti e professioni. Il reddito derivante dai contratti di cui al presente articolo non può essere, comunque, inferiore al reddito determinato ai sensi dell’articolo 37, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917.
Quando le vigenti disposizioni fanno riferimento, per il riconoscimento della spettanza o per la determinazione di deduzioni, detrazioni o benefici di qualsiasi titolo, anche di natura non tributaria, al possesso di requisiti reddituali, si tiene comunque conto anche del reddito assoggettato alla cedolare secca. Il predetto reddito rileva anche ai fini dell’indicatore della situazione economica equivalente (I.S.E.E.) di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109.
Ai contratti di locazione degli immobili ad uso abitativo, comunque stipulati, che, ricorrendone i presupposti, non sono registrati entro il termine stabilito dalla legge, si applica la seguente disciplina:
a) la durata della locazione è stabilita in quattro anni a decorrere dalla data della registrazione, volontaria o d’ufficio;
b) al rinnovo si applica la disciplina di cui all’articolo 2, comma 1, della citata legge n. 431 del 1998;
La disciplina di cui ai commi 8 e 9 non si applica ove la registrazione sia effettuata entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto.
Nel caso in cui il locatore opti per l’applicazione della cedolare secca è sospesa, per un periodo corrispondente alla durata dell’opzione, la facoltà di chiedere l’aggiornamento del canone, anche se prevista nel contratto a qualsiasi titolo, inclusa la variazione accertata dall’ISTAT dell’indice nazionale dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi nell’anno precedente. L’opzione non ha effetto se di essa il locatore non ha dato preventiva comunicazione al conduttore con lettera raccomandata, con la quale rinuncia ad esercitare la facoltà di chiedere l’aggiornamento del canone a qualsiasi titolo. Le disposizioni di cui al presente comma sono inderogabili&rdq
