La politica artica russa, nella prospettiva dello sviluppo sostenibile
La politica artica russa, nella prospettiva dello sviluppo sostenibile
La Federazione Russa si è impegnata a garantire lo sviluppo sostenibile[i] (o diritto dello sviluppo umano ed ecologico[ii]), mediante l’adesione alla Dichiarazione di Rio del 1992, e, quindi, agli obiettivi di Agenda 21. La Russia, inoltre, ha votato a favore della risoluzione dell’Assemblea generale dell’ONU del 25 settembre 2015 sui diciassette obiettivi dello sviluppo sostenibile (OSS)[iii] o Global Goals, in cui consiste la c.d. 2030 Agenda for Sustainable Development[iv]. Tali obiettivi, che sono diventati vigenti dal 1° gennaio 2016, impegnano i Paesi a promuovere la prosperità e proteggere l’ambiente, senza distinguere tra Paesi ricchi, poveri, ovvero c.d. middle-income. Il progresso materiale illimitato cede, dunque, il passo di fronte al diritto ecocentrico, che postula lo sviluppo sostenibile[v]. Con riguardo al caso russo, poi, si tratta di una esperienza di sicuro interesse, non foss’altro perché, su circa 4 milioni di persone che vivono a nord del circolo polare artico, ben 2,5 milioni risiedono in Russia.
Orbene, l’Artico russo rappresenta certamente un’area ricca di risorse naturali, ma nello stesso tempo estremamente fragile. In definitiva, è un’ambiente che richiede speciale attenzione, non da ultimo per la presenza di comunità indigene, che hanno una speciale relazione (da tempo immemorabile) con la natura[vi].
Sul piano del diritto scritto, fatte salve cioè le problematiche del diritto applicato, la Russia ha approvato numerose normative in subiecta materia. È utile qui ricordarle, anche perché di non facile reperimento. Esse, dunque, sono: il decreto del Presidente della Federazione Russa, recante «Strategia per lo sviluppo della zona artica della Federazione Russa e per assicurare la sicurezza nazionale nel periodo fino al 2020», emanato il 13 febbraio 2019; il decreto del Presidente della Federazione Russa sulla «Strategia per lo sviluppo della zona artica e per assicurare la sicurezza nazionale per il periodo fino al 2035», adottato il 26 ottobre 2020[vii] ed emendato nel 2023[viii]; il decreto del Presidente della Federazione Russa in tema di «Princìpi della politica statale della Federazione Russa nell’Artico per il periodo fino al 2020 e oltre», la cui emanazione è avvenuta l’8 settembre 2008; il decreto del Governo della Federazione Russa n. 366 del 21 aprile 2014, che approva il programma federale sullo «Sviluppo socioeconomico della zona artica della Federazione Russa per il periodo fino al 2020»; il decreto del Presidente della Federazione Russa del 30 aprile 2021, con il quale è stato adottato il «Quadro della politica statale nel settore dello sviluppo ambientale della Federazione Russa per il periodo fino al 2030»; la legge federale «Sulla protezione ambientale» del 10 gennaio 2002, n. 7-FZ; il decreto del Presidente della Federazione Russa del 19 aprile 2017, sulla « Strategia di sicurezza ecologica della Federazione Russa per il periodo fino al 2025»; la risoluzione del Governo della Federazione Russa n. 1523-r del 9 giugno 2020, in materia di «Strategia energetica della Russia per il periodo fino al 2035»; il decreto del Presidente della Federazione Russa del 17 dicembre 2009, sulla «Dottrina climatica della Federazione Russa».
A commento, si possono fare (almeno) due considerazioni. Per un verso, i provvedimenti normativi adottati prima del 2015[ix] sono rimasti in vigore, quasi sempre senza alcuna modifica (per aggiornarli ai 17 obiettivi dello sviluppo sostenibile). Per altro verso, le discipline sopra indicate contengono raramente l’espressione «sviluppo sostenibile», mentre sono preferite differenti formulazioni, come per esempio «sviluppo delle popolazioni indigene», ovvero sviluppo delle attività industriali e/o minerarie, correlate alle comunità aborigene. Tuttavia, tali (peculiari) espressioni possono ritenersi comunque compatibili con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile, e anzi costituiscono la specificità nazionale dell’approccio russo alle tematiche dello sviluppo sostenibile.
Uno sguardo d’insieme alla normativa, con speciale riguardo al programma federale sullo «Sviluppo socioeconomico della zona artica della Federazione Russa per il periodo fino al 2020», evidenzia la priorità assegnata allo sviluppo delle attività minerarie. Il programma de qua, infatti, stabilisce che almeno due terzi dei progetti concernenti l’area artica della Russia devono riferirsi allo sviluppo (id est, allo sfruttamento) delle risorse minerarie. Sulla base di questa premessa di ordine generale, bisogna però riconoscere che sia la disciplina di livello federale, sia le variegate normative attuative di livello regionale, prestano attenzione agli obiettivi dello sviluppo sostenibile, peraltro definito come «approccio sostenibile allo sviluppo dell’Artico»[x].
È interessante, a questo punto, valutare quali obiettivi dello sviluppo sostenibile siano stati finora considerati prioritari dalle autorità federali e regionali della Russia. Questi dati emergono da una ricerca condotta negli anni 2019-2020 presso l’Università di Tjumen, nella Siberia occidentale, poi pubblicati nel 2021[xi]. Gli obiettivi sono stati raggruppati in tre macrocategorie, a seconda del grado decrescente della normativa di riferimento e dei meccanismi attuativi, ossia della disciplina legale e delle risorse finanziarie. Nel primo gruppo, contraddistinto da una disciplina normativa dettagliata e da corrispondenti risorse finanziarie, troviamo gli obiettivi della lotta alla povertà, della sicurezza alimentare, della buona salute e del benessere, dell’istruzione e delle opportunità di educazione permanente (c.d. life-long learning), dell’energia e della global partnership. Nel secondo gruppo, connotato da una normativa «significativa», ma carente di risorse finanziarie e di strumenti attuativi, sono collocati gli obiettivi della dignità del lavoro, della produzione e del consumo responsabili nonché del riciclo (economia circolare), dell’azione climatica, dell’energia conveniente e “pulita”, dell’uso sostenibile e della conservazione degli oceani, dei mari e delle risorse marine, come anche l’uso sostenibile degli ecosistemi terrestri, delle foreste e delle terre. Nel terzo gruppo, infine, sono inseriti gli obiettivi che appaiono secondari alle autorità pubbliche e governative, e che sono (assai) sotto-finanziati. Essi comprendono, in particolare, gli obiettivi dell’acqua pulita e del potenziamento dei servizi igienico-sanitari, e inoltre quelli delle città sostenibili e delle società inclusive a tutti i livelli.
Quali conclusioni, dunque, si possono trarre dal processo di transizione della Russia verso lo sviluppo sostenibile dell’Artico nella dimensione dei diciassette SDGs?
In primo luogo, le autorità russe hanno compiuto un serio sforzo per coniugare i problemi dello sviluppo socioeconomico con quelli della protezione ambientale e dell’uso delle risorse naturali, considerando i bisogni sia della presente generazione che di quelle future.
In secondo luogo, si registra una certa propensione alla “declamazione” degli obiettivi nei documenti legali e programmatici, spesso sforniti di adeguate risorse finanziarie per la relativa attuazione.
In terzo luogo, occorre infine (e realisticamente) prendere atto che, in parallelo con l’approvazione delle normative sopra esaminate, il Governo federale russo ha avviato imponenti progetti per lo sfruttamento industriale delle risorse minerarie ed energetiche dell’Artico, e in verità sono proprio tali progetti che necessitano in misura maggiore di essere armonizzati con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile.
Come è naturale, gli obiettivi dello sviluppo sostenibile sono stati messi in crisi a seguito dell’invasione russa dell’Ucraina nel febbraio 2022[xii]; tuttavia, la società civile russa, attraverso in particolare gli appelli alle autorità della «Coalizione per lo sviluppo sostenibile della Russia», ha auspicato una immediata ripresa in considerazione della c.d. 2030 Agenda[xiii].
[i] Sul relativo concetto, nella prospettiva del diritto comparato, v. G. Cordini, Lo sviluppo sostenibile per l’ambiente alla luce del diritto pubblico comparato, in P. Fois (cur.), Il principio dello sviluppo sostenibile nel diritto internazionale ed europeo dell’ambiente, IX convegno SIDI (Società Italiana di Diritto Internazionale), Alghero 16-17 giugno 2006, Napoli, Editoriale Scientifica, 2007, 491 ss.; Id., Il diritto ambientale comparato, in G. Cordini, P. Fois, S. Marchisio, Diritto ambientale. Profili internazionali europei e comparati, Torino, Giappichelli, 4ª ed., 2024, 149 ss., spec. 185 ss.; L. Monti, L’emersione dello sviluppo sostenibile al livello internazionale, europeo e comparato, in B.G. Mattarella (cur.), Il governo dello sviluppo sostenibile, Torino, Giappichelli, 2023, 15 ss.
[ii] M. Pennasilico, La “sostenibilità ambientale” nella dimensione civil-costituzionale: verso un diritto dello “sviluppo umano ed ecologico”, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, 2020, n. 3, 4 ss., sulle varie declinazioni della sostenibilità, id est ambientale, economica, sociale, demografica, politica, istituzionale, giuridica, culturale e tecnologica. Sul tema v., da ultimo (e autorevolmente), N. Lipari, Premesse per un diritto civile dell’ambiente, in Rivista di diritto civile, 2024, 209 ss., che parla della sostenibilità come un «parametro valutativo necessario dell’azione sia delle autorità pubbliche che dei privati, pur non essendo riconducibile a nessuna delle nostre tradizionali categorie ordinanti»
(così a 221).
Per il (peculiare) contesto artico, v. da ultimo J. Priebe, Arctic Sustainability Transformation – What Is It, What Can It Be, and What Does It Need to Be?, in Shared Voices 2024 (Rovaniemi, Finlandia, University of the Arctic-UArctic).
[iii] Conosciuti anche, in forma abbreviata, con la sigla 17 SDGs (acr. di Sustainable Development Goals). In dottrina, v. per esempio L. Niklasson, Improving the Sustainable Development Goals. Strategies and the Governance Challenge, London-New York, Routledge, 2019.
[iv] Sulla quale v. I. Ingravallo, Lineamenti del nuovo diritto internazionale dello sviluppo sostenibile, in A. Buonfrate, A. Uricchio (cur.), Trattato breve di diritto dello sviluppo sostenibile, Milano, Wolters Kluwer-Cedam, 2024, 275 ss. Per l’applicazione nel contesto delle città artiche, v. D. Wehrmann et alii, Sustainable Urban Development in the European Arctic, London-New York, Routledge, 2025, con particolare riguardo alla cooperazione transnazionale tra aree urbane in località remote.
[v] Cfr. S. Pličanič, Foundations of Ecocentric Law, in Russian Law Journal, vol. IX, n. 4, 2021, 72 ss.
[vi] Con riguardo alla Siberia occidentale, oggetto della ricerca di cui alla nota V, cfr. O.V. Zakharova, L. Suvorova, M.V. Bogdanova, A.V. Zakharov, A. Permyakov, I.Y. Malykh, Environmental Education: Ecological Wisdom of Indigenous Peoples in Western Siberia, in Sustainability, vol. 13, 2021, 1-17, DOI: 10.3390/su13074040. Per i gruppi indigeni della Russia settentrionale, v. E. Gladun, O.V. Zakharova, Environmental Perceptions and Values of the Russian Northern Indigenous Peoples, in D. Bunikowski, A.D. Hemmings (Eds.), Philosophies of Polar Law, London-New York, Routledge, 2021, 172 ss.
[vii] Ne esiste un (buon) commento in lingua occidentale: v. J. Kluge, M. Paul, Russia’s Arctic Strategy through 2035. Grand Plans and Pragmatic Constraints, Berlin, SWP (Stiftung Wissenschaft und Politik/German Institute for International and Security Affairs) Comment, n. 57 novembre 2020.
[viii] Si veda N. Lipunov, P. Devyatkin, The Arctic in the 2023 Russian Foreign Policy Concept, in www.thearcticinstitute.org, 30 maggio 2023.
[ix] Sui quali v. S.S. Zhiltsov, I.S. Zonn, Russia’s Policy In The Arctic Continent: Contemporary Challenges, in RUDN - Journal of Political Science, 2015, n. 2, 7 ss. 427 ss. (pubblicazione edita dall’Università russa dell’amicizia tra i popoli, con sede a Mosca).
[x] A conferma della centralità dello sviluppo economico sostenibile è utile ricordare che anche la National Strategy for the Arctic Region degli Stati Uniti d’America, pubblicata nell’ottobre 2022 e valida per un decennio (2022-2032), comprende quattro «pilastri», ossia: Security, Climate Change and Environmental Protection, Sustainable Economic Development e International Cooperation and Governance. La strategia artica USA (c.d. White House Arctic strategy) del 2022 riprende, sviluppa e aggiorna l’analogo documento strategico del 2013 (il testo del 2022 è disponibile nel sito Internet www.whitehouse.gov). Gli obiettivi appena menzionati sono (strettamente) interconnessi, come bene dimostrano, ad esempio, i contributi raccolti nel volume a cura di A. Mineev, A. Bourmistrov, F. Mellemvik, Global Development in the Arctic. International Cooperation for the Future, London-New York, Routledge, 2023, dove analisi di tendenze e scenari per la cooperazione internazionale nell’Artico fino al 2035.
[xi] Sulle coordinate generali della ricerca, v. E. Gladun, Sustainable Development of the Russian Arctic: Legal Implications, in The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, vol. XII, n. 2, inverno 2019/2020, 29 ss. La prof.ssa Elena Gladun è tra i massimi esperti (non soltanto russi) nel campo dei modelli per lo sviluppo sostenibile dell’Artico. Tra i suoi molti scritti, v. almeno (oltre al saggio citato retro, nella nota vi) Environmental Protection of the Arctic Region. Effective Mechanisms of Legal Regulation, in Russian Law Journal, vol. 3, n. 1, 2015, 92 ss., per un approfondito esame comparativo delle discipline vigenti in Russia, Stati Uniti d’America, Canada e Norvegia; più recentemente, cfr. E. Gladun, O.V. Zakharova Traditional Environmental Values as the Frameworks for Environmental Legislation in Russia, in 23(1) Ethics, Policy & Environment 37 (2020), sullo sviluppo della legislazione ambientale russa secondo i princìpi di sostenibilità; A.O. Lyovkina, G.F. Detter, E.F. Gladun, M.V. Zabolotnikova, Problems and Prospects for Sustainable Development of the Arctic Local Economies: The Case of the Shuryshkarskiy District, in Arctic and North (russ. Арктика и Север), n. 51, 2023. 75 ss., sui rapporti tra economia locale e sviluppo sostenibile. A livello di produzione monografica, vedasi infine E. Gladun, H. von Dressler, J. Kamp, Law and Policy for Sustainable Development of the Russian Arctic, Tyumen, University of Tyumen Publishing House, 2017.
[xii] E. Buchanan, Red Arctic. Russian Strategy Under Putin, Washington (DC), Brookings Institution Press, 2023 (lavoro recensito in maniera parzialmente critica da A. Chater, in The Northern Review, n. 55, 2024, 181 ss., che rileva la scarsa attenzione dedicata al tema cruciale della condizione dei popoli indigeni artici; più favorevole la recensione di T. Koivurova, in H-Diplo, febbraio 2025).
[xiii] V. nel sito Web all’indirizzo https://kurs2030.ru. Ivi v. specialmente il report, aggiornato al febbraio 2023, dal titolo The invasion of Ukraine: Implications for the SDGs in Russia (N. Rakimova, Ed.).
