La programmazione finanziaria degli Enti locali

Abstract

La fase della programmazione finanziaria degli Enti locali spesso viene percepita come attività di governo rituale e di mero adempimento burocratico, non supportata da un sistema premiante costruito sul dialogo e sulla cooperazione tra i diversi attori in causa, che introduca un percorso comune di miglioramento e di crescita.

Al contrario, l’implementazione di una programmazione funzionale alla realizzazione di un moderno e avanzato “modello di governance” fondato su attività di pianificazione, programmazione e controllo, va ripensata in chiave valoriale e contenutistica capace di apportare concreti vantaggi alla collettività, dando effettiva e tempestiva attuazione alle decisioni degli organi di governo, conferendo maggiore efficienza ed efficacia all’azione amministrativa.

 

Indice:

1. Introduzione

2. Integrazione tra il ciclo della performance e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio

3. Il Documento Unico di Programmazione (DUP)

4. Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) e il Piano Dettagliato degli Obiettivi (PDO)

5. Il Piano della Performance

6. Indicazioni per una costituzione del Piano della Performance

 

1. Introduzione

Uno dei principali obiettivi del processo di armonizzazione contabile attuato con il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modifiche, è il rafforzamento della programmazione, la quale può essere definita come un circuito, un processo per aggiustamenti progressivi, che deve portare a immaginare una situazione di coerenza valoriale, quali-quantitativa e finanziaria tramite il quale si giunge a formalizzare la volontà dell’Ente, estrinsecandola in contenuti.

Secondo il principio contabile n. 1.3, l’attività di programmazione è il processo di analisi e valutazione, compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili, della possibile evoluzione della gestione dell’Ente e si conclude con la formalizzazione delle decisioni politiche e gestionali che danno contenuto ai piani e programmi futuri.

Deve essere illustrata negli schemi di programmazione e previsione del sistema di bilancio in modo veritiero e corretto e rappresenta l’impegno che l’Ente locale assume nei confronti dei cittadini e degli altri utilizzatori del sistema di bilancio stesso. Tutte le parti interessate al sistema di bilancio (c.d. stakeholder) devono disporre delle informazioni necessarie per valutare gli impegni politici assunti e le decisioni conseguenti, il loro onere e, in sede di rendiconto, il grado di mantenimento degli stessi.

In sintesi la programmazione si enuclea in un “processo” di analisi e valutazione che, comparando e ordinando coerentemente tra loro le politiche e i piani per il governo del territorio, consente di organizzare, in una dimensione temporale predefinita, le attività e le risorse necessarie per la realizzazione di fini sociali e la promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità di riferimento.

In chiare parole programmare significa cosa si vuole realizzare (obiettivi o, in altri termini, risultati attesi), i mezzi con i quali si intende farlo, cioè con quali soluzioni finanziarie, organizzative ed i tempi, in un periodo futuro, per poterlo fare.

 

2. Integrazione tra il ciclo della performance e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio

L’identificazione tra il ciclo della performance e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio ha acquistato importanza con l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 74 del 25 maggio 2017, che impone di ragionare in modo cooperativo e dialogante, impostato sul confronto per innescare circuiti di sviluppo e di progresso.

Il processo integrativo è indispensabile per quantificare le risorse strumentali al raggiungimento degli obiettivi operativi contenuti nei vari documenti della programmazione finanziaria (DUP, Bilancio di Previsione, PEG) ed è imprescindibile per la costruzione di un obiettivo sistema di valutazione (misurazione economico-finanziaria sia nella fase di predisposizione degli indicatori che nella successiva fase di valutazione), certificando una buona situazione finanziaria.

Si evidenzia che l’integrazione tra i due cicli della programmazione non va interpretata come semplice migrazione di contenuti da un documento all’altro (adozione solo formale di atti), viceversa intesa come attività di gruppi di lavoro congiunti che interessa più discipline, in grado di unire e rendere validi gli atti di programmazione appartenenti ai relativi cicli di pianificazione. A tal fine, è opportuno che l’Ente locale ripartisca gli obiettivi in: a) Generali che individuano le priorità strategiche delle pubbliche amministrazioni centrali nel quadro del programma di Governo, in relazione alle attività e ai servizi erogati; b) Specifici di ogni pubblica amministrazione, programmati su base triennale e definiti dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, prima dell’inizio dell’esercizio finanziario, previa audizione dei responsabili/dirigenti dei servizi; c) Monitorare, tramite l’OIV, l’evoluzione delle performance rispetto agli obiettivi programmati, segnalando eventuali scostamenti dovuti a cause imprevedibili e la necessità di un intervento da parte dell’organo di indirizzo politico-amministrativo. Delle modifiche agli obiettivi intervenute nel corso dell’esercizio, va fatta menzione nella relazione della performance e delle stesse l’OIV ne tiene conto nel processo di validazione di cui all’articolo 14, comma 4, lettera c) del decreto legislativo n. 150/2009 e successive modifiche.

La Funzione pubblica ha diffuso apposite linee guida in materia di predisposizione del Piano della performance per il triennio 2018-2020, che riportano interessanti indicazioni di carattere generale, utili anche per gli Enti locali. Per quanto riguarda il tema dell’integrazione con il ciclo di programmazione finanziaria di bilancio si segnalano le seguenti indicazioni:

1. Il Piano deve acquisire la sua funzione di strumento di pianificazione e programmazione e perdere quella di adempimento burocratico;
2. Gli impegni assunti con i diversi documenti strategici o quelli assunti nei diversi livelli istituzionali, comunitari e nazionali devono trovare spazio nel Piano della performance;
3. Dato che integrazione non significa coincidenza o semplice trasposizione dei contenuti, le amministrazioni devono perseguire un’integrazione in termini di coerenza dei contenuti del ciclo delle performance e di programmazione finanziaria. Il Piano della performance deve indicare, in termini chiari e precisi, i misuratori da utilizzare per rappresentare al meglio quanto detto;
4. L’ambito di operatività e le finalità dei vari strumenti di programmazione vanno rispettati nell’integrazione di processo e di interdipendenza metodologica;
5. Lo sviluppo di una correlazione tra gli obiettivi di bilancio e gli obiettivi specifici del Piano della performance deve avere un opportuno supporto nei sistemi di controllo direzionali di gestione che le singole amministrazioni attivano.

Nella elaborazione del Piano della Performance è conveniente che l’Ente locale si avvalga del medesimo organigramma degli strumenti di programmazione finanziaria (DUP e PEG). Il Piano della Performance non deve innovare le linee strategiche scaturenti dalle linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare per il raggiungimento delle finalità pubbliche già definite nel DUP, ma limitarsi a tradurre, rendere chiari gli obiettivi strategici (misurazione dell’efficacia esterna della politica dell’Ente), operativi (misurazione dello stato di attuazione di medio e breve periodo) ed esecutivi (operativi, di governo) in termini di performance: i primi contenuti nella sezione strategica del DUP, i secondi nella sezione operativa, i terzi nel Piano Esecutivo di Gestione.

Nell’implementazione dei documenti di programmazione finanziaria il legislatore, con l’articolo 169, comma 3-bis del Tuel n. 267/2000, ha statuito che il Piano Dettagliato degli Obiettivi e il Piano della Performance sono strutturalmente riuniti in apposite sezioni del Piano Esecutivo di Gestione, costituendone parte integrante.

Nel completamento del processo di semplificazione, il comma 1-bis dell’articolo 10 del citato decreto legislativo n. 150/2009, ha dato facoltà agli enti locali di poter unificare la Relazione annuale sulla Performance nel rendiconto della gestione. Ovviamente, optando per questa soluzione, l’Ente locale dovrà completare la Relazione sulla Performance entro il 31 marzo onde poterla inserire nel Rendiconto di gestione da cui viene, ad avvenuta approvazione di quest’ultimo, estrapolata e trasmessa all’Organismo Indipendente di Valutazione o del Nucleo di Valutazione – ove presente in Enti con detta denominazione – per la validazione.

Nell’ipotesi in cui l’Ente locale decida di non avvalersi di detta facoltà, il citato documento, da redigere secondo gli indirizzi impartiti dal Dipartimento della funzione pubblica (Linee guida n. 3/2018), è adottato con atto deliberativo della Giunta e successivamente validato dall’OIV entro il 30 giugno di ogni anno e fa riferimento al ciclo della performance avviato con il Piano della Performance dell’anno precedente.

Come è agevole notare, tutti i documenti di programmazione approvati entro un determinato periodo di tempo, sono connotati da una gestione ragionata e coerente, orientata alla predeterminazione degli obiettivi e caratterizzata da una sequenza logico-sistematica di atti rispettosi delle competenze e dei tempi di adozione.

Siamo in presenza di diversi livelli di programmazione: al vertice troviamo, nella fase di programmazione ed esplicitazione degli obiettivi, in ordine cronologico, il Documento Unico di Programmazione e il Bilancio di Previsione, di competenza consiliare; in basso, nella fase di traduzione degli obiettivi stabiliti nel Documento Unico di Programmazione, il Piano Esecutivo di Gestione, di competenza della Giunta, contenente sia il Piano Dettagliato degli Obiettivi che il Piano della Performance.

 

3. Il Documento Unico di Programmazione (D.U.P.)

Il Documento Unico di Programmazione (da qui in avanti DUP) è la principale innovazione introdotta nel sistema di programmazione degli enti locali e costituisce, nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario per l’adozione degli altri documenti di programmazione. Propedeutico all’approvazione del bilancio di previsione, del quale però non costituisce allegato, è il documento fondamentale e imprescindibile della programmazione locale, l’atto che unifica in un solo documento la pianificazione strategica e la programmazione operativa che guida la predisposizione del Bilancio di Previsione e del Piano Esecutivo di Gestione.

Nel DUP l’Ente locale deve esplicitare le linee strategiche discendenti direttamente dalle linee di mandato e sviluppa e concretizza le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare per il raggiungimento delle finalità pubbliche e gli indirizzi generali di programmazione nel corso del mandato presentate dal Sindaco al Consiglio ai sensi dell’articolo 46, comma 3 del Tuel n. 267/2000.

In detto documento, in conformità a al principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio n. 4.2, devono essere inseriti tutti quegli ulteriori strumenti di programmazione relativi all’attività istituzionale dell’Ente locale e senza necessità di ulteriori deliberazioni, quali:

a) indicazione degli indirizzi e degli obiettivi degli organismi facenti parte del gruppo amministrazione pubblica;

b) dimostrazione della coerenza delle previsioni di bilancio con gli strumenti urbanistici vigenti;

c) per la parte entrata, valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l’andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli;

d) indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi;

e) indirizzi sul ricorso all’indebitamento per il finanziamento degli investimenti;

f) per la parte spesa, redazione per programmi all’interno delle missioni, con indicazione delle finalità che si intendono conseguire, della motivazione delle scelte di indirizzo effettuate e delle risorse umane e strumentali ad esse destinate;

g) analisi e valutazione degli impegni pluriennali di spesa già assunti;

h) valutazione sulla situazione economico – finanziaria degli organismi gestionali esterni;

i) programmazione dei lavori pubblici svolta in conformità al programma triennale e ai suoi aggiornamenti annuali di cui all’articolo 21 del decreto legislativo n. 50 del 2016 e successive modifiche;

k) programmazione degli acquisti di beni e servizi svolta in conformità al programma biennale di forniture e servizi di cui all’articolo 21, comma 6 del decreto legislativo n. 50/2016;

l) programmazione del fabbisogno di personale annuale e triennale;

m) piano delle alienazioni e valorizzazioni dei beni patrimoniali.

È lo strumento che permette l’attività di guida strategica ed operativa dell’Ente e rappresenta, nel rispetto del principio di coordinamento e coerenza dei documenti che costituiscono il sistema bilancio, il punto di partenza fondamentale di tutti gli altri documenti di programmazione.

È redatto, per il suo contenuto finanziario, per competenza con riferimento all’intero arco temporale, sia annuale che pluriennale, e per cassa con riferimento al primo esercizio, si fonda su valutazioni di natura economico-patrimoniale.

Si articola in due sezioni: strategica (SeS) e operativa (SeO):

La Sezione Strategica sviluppa e concretizza le linee programmatiche di mandato e
individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento, gli indirizzi strategici dell’Ente attraverso un processo di analisi di: Obiettivi generali assegnati dal Governo centrale nel periodo di riferimento; Valutazione, anche prospettica, della condizione socio-economica del territorio e della domanda dei servizi pubblici locali, con riferimento a costi e fabbisogni standard; Evoluzione dei flussi finanziari ed economici, segnalando eventuali scostamenti dai parametri individuati nel Documento di Economia e Finanza (DEF); Indirizzi generali sulla risorse e sugli impieghi (analisi inventari, programmi/progetti investimenti, tributi e tariffe, equilibri generali del bilancio, indebitamento, situazione di cassa, spesa corrente, ecc…); Risorse umane e strumentali disponibili; Vincoli di finanza pubblica e del rispetto del pareggio di bilancio.

La Sezione Operativa ha carattere generale avente contenuto programmatico e costituisce lo strumento a supporto del processo di previsione definito sulla base degli indirizzi generali e degli obiettivi strategici fissati nella SeS.

Il contenuto della SeO, predisposto in base alle previsioni e agli obiettivi fissati nella SeS,
costituisce giuda e vincolo ai processi di redazione dei documenti di programmazione gestionale quale il Piano Esecutivo di Gestione, il Piano Dettagliato degli Obiettivi e il Piano della Performance.

La SeO è suddivisa in 2 parti:

PARTE 1^ - Analisi delle risorse, motivazione delle scelte, individuazione dei programmi, ecc….
PARTE 2^ - Comprende la programmazione in materia di lavori pubblici, personale e patrimonio.

La parte prima ha l’obiettivo di individuare per ogni singola missione (funzioni e obiettivi strategici della spesa che consentono il collegamento tra flussi finanziari e le politiche pubbliche settoriali) e coerentemente agli indirizzi strategici contenuti nella SeS, i programmi (aggregati omogenei di attività diretti al conseguimento degli obiettivi strategici) operativi che l’ente intende realizzare nel triennio di riferimento della SeO del DUP e i relativi obiettivi annuali. Per ogni programma devono essere definite le finalità e gli obiettivi annuali e pluriennali che si intendono perseguire, la motivazione delle scelte effettuate e individuati gli aspetti finanziari, sia in termini di competenza con riferimento all’intero periodo considerato, che di cassa con riferimento al primo esercizio, della manovra di bilancio.

In definitiva, il programma è l’elemento fondamentale della struttura del sistema di bilancio e deve essere dettagliato in modo da collegare agli obiettivi individuati per ogni programma una declinazione annuale e pluriennale degli obiettivi strategici contenuti nella SeO, che costituiscono, in coerenza tra loro, vincolo per la predisposizione e l’approvazione del PEG, all’affidamento del Piano Dettagliato degli Obiettivi e risorse ai responsabili dei servizi.

La seconda parte della SeO ha invece il compito di evidenziare diversi aspetti della gestione indirizzando l’attività verso i seguenti settori di intervento:

1) programmazione dei lavori pubblici annuale e triennale, quest’ultimo coerente con la parte operativa del DUP;

2) politiche di gestione del personale;

3) gestione del patrimonio;

4) previsione dei tempi e durata degli adempimenti burocratici per il completamento delle opere pubbliche;

5) stima dei fabbisogni, sia di competenza che di cassa, per il finanziamento di dette opere in coerenza con i vincoli di finanza pubblica e del pareggio di bilancio.

Nel DUP semplificato (per gli Enti locali inferiori a 5.000 abitanti) si individuano gli indirizzi generali riguardanti in particolar modo: l’organizzazione e la gestione dei sevizi pubblici alla luce dei fabbisogni e dei costi standard e del ruolo di eventuali organismi, entri strumentali e società controllate e partecipate; l’individuazione delle risorse, degli impieghi e la verifica della sostenibilità economico-finanziaria attuale e prospettica anche in termini di equilibri finanziari di bilancio e di gestione; la disponibilità e la gestione delle risorse umane; la coerenza con le disposizioni del pareggio di bilancio e i vincoli di finanza pubblica.

Rispetto all’arco temporale coperto dal bilancio di previsione, il DUP semplificato comprende inoltre: a) gli obiettivi degli organismi facenti parte del gruppo di amministrazione pubblica; b) l’analisi della coerenza delle previsioni di bilancio con gli organismi burocratici vigenti; c) la programmazione dei lavori pubblici; d) la programmazione del fabbisogno del personale; e) la programmazione delle alienazioni e della valorizzazione dei beni patrimoniali.

 

4. Il Piano Esecutivo di Gestione e il Piano Dettagliato degli Obiettivi (PEG e PDO)

Completato il primo livello della pianificazione strategico-operativa, iniziata con la definizione degli indirizzi strategici dell’Ente locale che sviluppano e concretizzano le linee programmatiche di mandato (contenuti nel DUP, Sezione Strategica) e la definizione degli elementi primari della programmazione operativa per il raggiungimento degli obiettivi operativi con particolare attenzione ai costi standard ad essi collegati (contenuti nel DUP, Sezione Operativa), si passa alla fase successiva della programmazione, di secondo livello (non certo per importanza), ovvero la definizione del Piano Esecutivo di Gestione e del Piano Dettagliato degli Obiettivi.

Il Piano Esecutivo di Gestione (da qui in avanti PEG) rappresenta il principale strumento di definizione delle competenze politico-tecniche, in quanto segna il passaggio di competenze fra esecutivo e dirigenti/responsabili dei servizi e contiene indicazioni circa gli obiettivi gestionali assegnati, congiuntamente alle risorse necessarie alla loro realizzazione.

In esso sono indicati gli obiettivi della gestione che sono affidati, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili/dirigenti dei servizi. Possiamo considerare detto strumento come un documento di dettaglio, che traduce operativamente quanto stabilito nel DUP, il quale si caratterizza per essere un documento descrittivo.

Il PEG segna il naturale completamento del sistema dei documenti di programmazione in quanto permette di affiancare a strumenti di pianificazione strategica (DUP e Bilancio di Previsione) un valido strumento di “budgeting” in cui vengono esplicitati gli obiettivi, le risorse e le responsabilità di gestione, per ciascun centro di responsabilità.

Con l’adozione del PEG, la Giunta definisce e assegna, ai diversi responsabili/dirigenti, gli obiettivi annuali, le risorse finanziarie, umane e strumentali ad essi attribuite e le responsabilità, traducendo in termini di obiettivi annuali ed operativi le linee di indirizzo strategico. Per i responsabili/dirigenti gestionali il PEG rappresenta lo strumento che permette loro di esercitare il potere organizzativo e contrattuale finalizzato ad attuare gli obiettivi assegnati dall’organo di governo (Giunta), ma rappresenta anche lo strumento di riferimento su cui basare la valutazione delle loro prestazioni.

Pur non avendo una struttura predefinita, copre tutta l’attività dell’ente, includendo tutte le entrate e le spese comprese nel bilancio di previsione. Detto documento è redatto:

• per competenza con riferimento a tutti gli esercizi considerati nel bilancio di previsione;
• per cassa con riferimento al primo esercizio considerato nel bilancio di previsione;
• ha natura previsionale e finanziaria;
• ha contenuto programmatico e contabile;
• può contenere dati di natura extracontabile;
• ha carattere autorizzatorio, poiché definisce le linee guida espresse dagli amministratori rispetto all’attività di gestione dei responsabili/dirigenti dei servizi, costituendo le previsioni finanziarie contenute nel PEG limite agli impegni di spesa assunti dai responsabili dei servizi;
• ha un’estensione temporale pari a quella del bilancio di previsione;
• ha rilevanza organizzativa, in quanto distingue le responsabilità di indirizzo, gestione e controllo ad esso connesse.

Nel PEG devono essere specificatamente individuati gli obiettivi esecutivi dei quali occorre dare rappresentazione in termini di processo e di risultati attesi, gli obiettivi gestionali e gli indicatori che monitorano, desunti a consuntivo, il grado di conseguimento.

Deve assicurare un collegamento con la struttura organizzativa dell’Ente locale per centri di responsabilità e con l’articolazione della spesa per programmi, individuando per ogni obiettivo o insieme di obiettivi appartenenti allo stesso programma un unico responsabile.

Le risorse finanziarie assegnate per ogni programma definito nella SeO del DUP sono destinate col PEG, insieme a quelle umane e strumentali, ai singoli dirigenti/responsabili dei servizi per la realizzazione degli specifici obiettivi di ciascun programma.

Gli “obiettivi di gestione” costituiscono il risultato atteso verso il quale indirizzare le attività e
coordinare le risorse nella gestione dei processi di erogazione di un determinato servizio.
Le attività devono necessariamente essere poste in termini di obiettivo e contenere una precisa
ed esplicita indicazione circa il risultato da raggiungere.

In sostanza il PEG è il documento nel quale sono esplicitate le scelte di ripartizione finanziaria delle risorse economiche, assegnate ai singoli responsabili dei servizi che dovranno impiegarle per raggiungere gli obiettivi che l’Amministrazione ha individuato.

Costituisce quindi il fondamentale strumento nel quale si sostanzia la relazione tra organo esecutivo (la Giunta) e responsabili/dirigenti dei servizi e mantiene il compito di porre in termini espliciti e diretti il legame tra obiettivi di gestione, dotazioni di risorse e responsabilità gestionali correlate.

Pur non avendo una struttura predefinita, il PEG copre tutta l’attività dell’ente, includendo tutte le entrate e le spese comprese nel bilancio di previsione finanziario; inoltre, ingloba, come già anticipato, il Piano Dettagliato degli Obiettivi di cui all'articolo 108, comma 1, del Tuel n. 267/2000 e il Piano della Performance di cui all'articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.

In esso devono essere specificatamente individuati gli obiettivi esecutivi dei quali occorre dare rappresentazione in termini di processo e di risultati attesi. Deve rappresentare tanto gli obiettivi gestionali, quanto gli indicatori idonei a monitorarne il grado di conseguimento; deve, inoltre, assicurare il collegamento con la struttura organizzativa dell’ente e con l’articolazione della spesa per programmi: ovverosia, gli obiettivi devono fare capo a specifici centri di responsabilità individuati chiaramente all’interno della struttura dell’ente, e cioè ogni obiettivo o insieme di obiettivi appartenenti allo stesso programma, deve essere collegato ad unico dirigente/titolare di posizione organizzativa responsabile.

Naturalmente, quindi, l’assegnazione della responsabilità implica la preventiva individuazione all’interno della struttura organizzativa dell’Ente di un sistema di centri di responsabilità, in altre parole le unità organizzative con a capo un responsabile/dirigente di servizio al quale sono formalmente assegnati obiettivi, dotazioni di risorse umane, finanziarie e strumentali e correlate responsabilità.

Attraverso il PEG, la Giunta definisce in termini programmatici ed operativi, le linee strategiche adottate dal Consiglio comunale e contenute nel DUP (semplificato negli Enti inferiori a 5.000 abitanti) e nel Bilancio di Previsione. Da ciò si evince la duplice importanza del PEG: da un lato la sua adozione consente di verificare la corrispondenza degli indirizzi politico – amministrativi impartiti dal Sindaco e dalla Giunta con quelli definiti dall’organo consiliare, dall’altro definisce gli obiettivi di gestione da affidare ai dirigenti/responsabili dei servizi.

Si può affermare che il PEG, oltre ad essere il documento fondamentale attraverso il quale si attua la separazione tra le competenze politiche e gestionali, funge da “cerniera operativa” tra organi di governo e di gestione. Appare chiaro che il PEG rappresenta un formidabile strumento programmatico con il quale misurare sia la capacità strategica degli organi di governo (Sindaco e Giunta) sia la correttezza e la coerenza della gestione. Costituisce, quindi, un passaggio essenziale del circuito di programmazione e di controllo per quanto attiene alla programmazione esecutiva.

Alla luce delle novità normative introdotte in materia di armonizzazione, il PEG continua a mantenere il suo compito di porre in termini espliciti e diretti il legame tra obiettivi di gestione, dotazioni di risorse e responsabilità gestionali correlative ma cambia il modo di redazione.

Al riguardo, il PEG è redatto:

- per competenza con riferimento a tutti gli esercizi considerati nel bilancio di previsione finanziario;

- per cassa con riferimento al primo esercizio considerato nel bilancio di previsione finanziario.

La funzione del PEG può essere articolata in due componenti principali:

- la prima, di programmazione e controllo della gestione, con valenza di razionale coordinamento e motivazione, sul modello di un budget onde esso può contenere anche dati di natura extra-contabile;

- la seconda, di autorizzazione e limite all’autonomia dirigenziale con specifico riguardo ai poteri di impegno costituendo le previsioni finanziarie contenute nel PEG limite agli impegni di spesa assunti dai responsabili dei servizi.

 

4.1 Struttura

La struttura del PEG può essere verticale o scalare, nel senso che tutte le informazioni (obiettivi, risorse, dettagli/autorizzazioni) sono raccolte in documenti (c.d. schede di PEG) suddivisi per unità operative (settori, aree, servizi, centri di responsabilità, ripartizioni, ecc.).

In sostanza per ogni unità organizzativa di vertice viene elaborata una scheda che contiene tutti i dati di gestione, sia quelli propri sia quelli ad essi connessi ma contenuti in altri documenti dell’Ente.

Questa soluzione è adatta a quegli Enti caratterizzati da una struttura organizzativa di base dotata di una certa stabilità e autonomia operativa.

L’aspetto negativo è che questa struttura organizzativa non offre una visione organica dell’Ente ed evidenzia difficoltà di coordinamento fra le varie unità organizzative.

La predisposizione di un PEG a struttura verticale concentra l’analisi e la programmazione dell’attività sui singoli settori/aree, che sono visti come apparati burocratici sostanzialmente autonomi, in termini di obiettivi, risorse e direttive di attività.

Al contrario, il PEG deve rappresentare anche uno strumento di coordinamento dell’azione amministrativa, in un’ottica di integrazione e di collaborazione sinergica e continua fra tutti i vari settori/aree in cui si riparte l’Ente, quale struttura unitaria che proietta all’esterno la sua azione e la sua immagine, sul quale impostare lavori di gruppo, gestire i margini della flessibilità e sviluppare sinergie interne.

Per fornire risposta alle problematiche di coordinamento e di collaborazione, la combinazione dei vari elementi di questo strumento può avvenire per via orizzontale, nel senso che tutte le informazioni sono raccolte in documenti unitari a contenuto omogeneo suddivisi per elementi del PEG (obiettivi, risorse, dettagli/direttive di spese), anziché per unità operative. Ogni documento presenta quindi un contenuto omogeneo che, complessivamente, riguarda l’ente nel suo insieme.

Il vantaggio di questa impostazione è dato dalla visione unitaria e dalla possibilità di un immediato e facile coordinamento sia in fase di redazione del documento, sia in fase di gestione, che di verifiche dei risultati (intermedie e finali).

 

4.2 Piano Dettagliato degli Obiettivi

Il Piano Dettagliato degli Obiettivi (da qui in avanti PDO), fornisce la mappa delle azioni da intraprendere da parte di tutte le unità operative, mettendo in evidenza le azioni settoriali (riservate a specifiche unità organizzative) e le azioni trasversali (obiettivi/azioni comuni a più unità organizzative), unitamente alle funzioni di coordinamento intersettoriale (unità di progetto) e correlative responsabilità di risultato.

Attraverso questo documento ciascun responsabile acquisisce la consapevolezza dei propri obiettivi assegnati e degli obiettivi affidati ad altri responsabili nei quali esso comunque è chiamato ad intervenire con funzioni di supporto, collaborazione o condivisione di responsabilità, stimolando il senso di appartenenza ad un unico Ente ed evitando la chiusura interna fra unità organizzative e compartimenti stagni.

Gli obiettivi rappresentano la parte fondamentale del PEG, l’elemento di base in funzione del quale sono poi sviluppate le altre parti del piano. Un PEG senza obiettivi o comunque che non attribuisce la dovuta considerazione a questo aspetto, in nulla si differenzierebbe, nella sostanza, dal vecchio bilancio redatto per capitoli di entrata e spesa di cui al decreto del Presidente della Repubblica 19 giugno 1979, n. 421.

La loro distinzione fondamentale è fra quelli c.d. attività di espansione (obiettivi di incremento) e le c.d. attività ordinarie (obiettivi di sola preservazione).

Gli obiettivi di espansione o di incremento, riguardano lo svolgimento di attività che richiedono una elaborazione progettuale, mentre gli obiettivi ordinari o di preservazione riguardano lo svolgimento di attività routinarie che non necessitano particolari trattamenti.

Gli indicatori di risultato esprimono la misura o l’entità del valore al raggiungimento del quale l’obiettivo può ritenersi concretamente realizzato: si dividono in numericamente misurabili e non misurabili.

I primi sono rappresentati da un valore assoluto o da un rapporto di valori che consente di esprimere in termini numerici i risultati che devono essere raggiunti in sede di attuazione dell’obiettivo; i secondi riguardano essenzialmente aspetti qualitativi dell’attività svolta. Il loro valore è espresso attraverso un giudizio, positivo o negativo, ad alto contenuto discrezionale.

Essi sono individuati nell’ambito del PEG e la loro rilevazione, in corso d’opera o a consuntivo, avviene generalmente attraverso indagini di customer sactisfation (es. qualità dei pasti erogati dalla mensa dell’asilo, qualità percepita dall’utente, cordialità e disponibilità del personale di sportello, ecc.).

Sotto il profilo organizzativo è poi importante distinguere gli obiettivi trasversali, ossia comuni a più settori/aree presenti nell’Ente locale, da quelli settoriali o di unità organizzativa.

Un obiettivo può costituire, allo stesso momento, obiettivo di espansione (perché introducendo un nuovo servizio è rilevante l’aspetto progettuale) e trasversale (perché richiede l’azione coordinata e collaborativa di due o più settori/aree).

I primi sono quelli assegnati ad un insieme di settori/aree riconducibili a distinti vertici gestionali di livello apicale nella struttura dell’Ente: in questo caso la caratteristica dell’obiettivo è quella che esso viene raggiunto con lo sforzo coordinato di più settori/aree facenti capo a diversi responsabili a loro volta non sottoposti a potere gerarchici o di alta direzione. Qui il coordinamento avviene o attraverso l’adattamento reciproco o un capo progetto (projet manager) con poteri di bassa direzione o di mero coordinamento.

I secondi sono invece quelli assegnati a singole unità organizzative riconducibili ad un vertice gestionale di livello apicale nella struttura dell’ente (area, settore, ripartizione, dipartimento, servizio, ecc.). In questo caso la caratteristica dell’obiettivo è quella che esso viene raggiunto con lo sforzo coordinato di più soggetti singoli o più unità organizzative facenti capo ad un unico responsabile/dirigente che esercita poteri gerarchici o di alta direzione. Qui l’azione del gruppo è indipendente dall’azione degli altri gruppi presenti nella struttura organizzativa dell’ente.

All’interno di quest’ultima categoria possono poi essere definiti obiettivi individuali, ossia quelli assegnati ai singoli individui (persone) che compongono l’unità organizzativa (gruppo). Trattandosi di una modalità di gestione della forza lavoro è opportuno non includere nel PEG una descrizione troppo analitica degli obiettivi individuali, rinviando la loro completa definizione agli autonomi atti organizzativi del responsabile.

La struttura del PEG, relativamente alla parte obiettivi, partirà quindi dalla definizione di obiettivi trasversali, da sviluppare successivamente attraverso obiettivi settoriali o di unità organizzativa. A questi si aggiungeranno gli obiettivi direttamente assegnati all’unità quando non è richiesto uno sforzo intersettoriale o trasversale dei vari uffici dell’ente.

Il procedimento per l’elaborazione del PEG, come già detto, non è disciplinato dalla legge: ogni singolo Ente dovrà provvedere alla sua regolamentazione attraverso gli atti che ritiene più opportuni (regolamento di contabilità, regolamento degli uffici e dei servizi, direttive del sindaco o del segretario/direttore generale).

 

4.3 Elaborazione

La corretta elaborazione del PEG annuale, una volta definito l’iter procedurale, dovrebbe prendere avvio con la diramazione di un atto di indirizzo/direttiva della Giunta in cui sono sintetizzate le politiche generali dell’Ente in termini di bilancio e sviluppo dei servizi al fine di una corretta predisposizione delle previsioni finanziarie da parte dei responsabili. È inoltre necessario che la Giunta, in questa sede, individui gli obiettivi prioritari per l’anno di riferimento, che saranno poi sviluppati dai singoli responsabili attraverso le opportune schede.

Detto atto di indirizzo/direttiva condizionerà la stessa predisposizione del bilancio di previsione, per cui la sua diramazione dovrà avvenire con un certo margine di anticipo (di regola nel mese di ottobre) rispetto alla scadenza dell’esercizio, al fine di predisporre il bilancio di previsione entro la fine dell’anno, salvo proroga, e subito dopo l’approvazione di quest’ultimo, procedere con la messa a punto e l’approvazione definitiva del PEG.

La costruzione del PEG quindi, si configura, quindi, come un processo perfettamente parallelo a quello della costruzione del bilancio di previsione, se non preventiva (procedura consigliabile).

Il sistema dei controlli, infatti, non può prescindere dal PEG: la verifica circa l’efficienza e l’economicità dell’attività gestionale ed amministrativa (controllo di gestione) ha come suo presupposto la preventiva definizione del quadro degli obiettivi. Il piano esecutivo di gestione costituisce, quindi, un passaggio essenziale del circuito di programmazione e del processo di controllo per quanto attiene alla programmazione esecutiva.

La verifica del grado di raggiungimento dei risultati si attua con il raffronto tra gli indirizzi dettati nell’ambito della relazione previsionale e programmatica e definiti nei vari programmi e/o progetti – obiettivi, assegnati con il piano esecutivo di gestione ed il grado di raggiungimento dei risultati che viene estrapolato dall’esame delle risultanze degli indicatori e del rispetto della tempistica definita a priori.

Per gli obiettivi più importanti, oltre ad individuare gli indicatori di efficacia, efficienza, economicità, produttività, sarebbe auspicabile che essi venissero disaggregati in fasi, mediante:

1. l’analisi reticolare visualizzata del Pert (Program Evaluation and Review Technique). Metodo di programmazione reticolare nel quale l’intervallo temporale separa le varie attività necessarie alla realizzazione di un progetto. Viene utilizzato per pianificare, organizzare e coordinare le attività all’interno di un progetto, incentrato sulle date e scadenze importanti;
2. la correlazione dei tempi visualizzata nel diagramma di Gantt, consiste nel coordinare, gestire e monitorare costantemente l’avanzamento di un progetto, nel rispetto di parametri qualitativi, temporali e di budget definiti. Consente a chi gestisce un progetto di avere sempre sotto controllo il lavoro svolto, ovvero le attività già eseguite da ogni componente del team coinvolto nel progetto stesso.

La verifica sopra illustrata, opera sia in fase di controllo sullo stato di attuazione dei programmi, contestuale alla verifica degli equilibri di bilancio, che a fine esercizio, allorquando si misurano gli obiettivi raggiunti, previo referto dell'Organismo Indipendente di Valutazione o del Nucleo di Valutazione. Ebbene, mentre il controllo attuato in corso dell’anno è mirato alla eventuale rideterminazione delle azioni necessarie al conseguimento dei risultati previsti, quello svolto a chiusura dell’esercizio è finalizzato precipuamente alla valutazione dei responsabili a cui è preposto l'OIV o NdV, il quale si avvale anche delle risultanze del controllo di gestione per espletare quanto di competenza.

Secondo il Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio (Allegato n. 4/1 al

Decreto legislativo n. 118/2011 e successive modifiche), il PEG:

1) è redatto per competenza e per cassa con riferimento al primo esercizio considerato nel bilancio di previsione;

2) è redatto per competenza con riferimento a tutti gli esercizi considerati nel bilancio di previsione successivi al primo;

3) ha natura previsionale e finanziaria;

4) ha contenuto programmatico e contabile;

5) può contenere dati di natura extracontabile;

6) ha carattere autorizzatorio, poiché definisce le linee guida espresse dagli amministratori rispetto all’attività di gestione dei responsabili dei servizi e poiché le previsioni finanziarie in esso contenute costituiscono limite agli impegni di spesa assunti dai responsabili dei servizi;

7) ha un’estensione temporale pari a quella del bilancio di previsione;

8) ha rilevanza organizzativa, in quanto distingue le responsabilità di indirizzo, gestione e controllo ad esso connesse.

Il PEG chiarisce e integra le responsabilità tra servizi di supporto (personale, servizi finanziari, manutenzioni ordinarie e straordinarie, provveditorato-economato, sistemi informativi, ecc.) e servizi la cui azione è rivolta agli utenti finali. Favorendo l’assegnazione degli obiettivi e delle relative dotazioni all’interno di un dato centro di responsabilità favorisce, di conseguenza, il controllo e la valutazione dei risultati del personale dipendente.

Il PEG facilita la valutazione della fattibilità tecnica degli obiettivi definiti a livello politico orientando e guidando la gestione, grazie alla definizione degli indirizzi da parte dell’organo esecutivo, e responsabilizza sull’utilizzo delle risorse e sul raggiungimento dei risultati. Inoltre costituisce un presupposto del controllo di gestione e un elemento portante dei sistemi di valutazione.

L’adozione del PEG, per espresso riferimento normativo, è obbligatoria solo per gli enti locali con popolazione superiore ai 5.000 abitanti ma si ritiene, a sommesso parere che, nella sostanza, sia uno strumento indispensabile anche per i Comuni inferiori ai 5.000 abitanti, al fine di poter conseguire, attraverso un puntuale controllo della gestione, l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa e promuovere la cultura del “risultato” nell’ottica di un sistema di responsabilizzazione sulla quantità e qualità dei servizi erogati.

In termini di contenuto, esso si collega in maniera sempre più stretta alle azioni programmatiche individuate e descritte nel DUP delineando un sistema di gestione ispirato a logiche e a metodi di programmazione.

La predisposizione del PEG è frutto di una “concertazione condivisa” tra i diversi attori dell’ente: organo esecutivo, segretario comunale e dirigenti/responsabili dei servizi.

I responsabili di ogni singolo servizio, non solo partecipano alla determinazione degli obiettivi, ma sono chiamati a formulare gli obiettivi in armonia con i programmi degli altri settori tentando di promuovere, con il supporto del Sindaco e del Segretario comunale, l’intesa per la risoluzione di comuni problemi di lavoro.

La proposta di PEG è affidata, ai sensi dell’articolo 101 del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro relativo al Personale dell’Area delle Funzioni Locali - Triennio 2016-2018, al Segretario Comunale (figura in possesso di specifiche competenze nella definizione e nella redazione di documenti programmatici), nei comuni fino a 100.000 abitanti ovvero nei Comuni, Province e Città Metropolitane ove non sia stato nominato il direttore generale ai sensi dell’articolo 108 del Tuel n. 267/2000. Il PEG deve essere approvato dalla Giunta entro 20 giorni dall’approvazione del bilancio di previsione, in termini di competenza e, per il primo esercizio, redatto anche in termini di cassa. Il Piano Dettagliato degli Obiettivi di cui all'articolo 108, comma 1, del Tuel e il Piano della Performance di cui all'articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, sono strutturalmente riuniti nel PEG.

Nella costruzione del PEG vengono adoperate tecniche di definizione degli obiettivi e di misurazione della relativa incidenza per l’ente, come di seguito meglio illustrato.

La definizione degli obiettivi è orientata ad alcune specifiche esigenze:

1. percepire i problemi amministrativi e dare delle priorità di risposta;
2. innescare un processo di responsabilizzazione tra i responsabili di settore, non solo dall’alto verso il basso, ma costruendo e condividendo quanto più possibile i progetti – obiettivo;
3. migliorare la comunicazione interna, evitando lo scollamento spesso esistente tra i politici e funzionari.

I criteri scelti per la misurazione degli obiettivi contenuti nel PEG sono i seguenti:

1. priorità dell’obiettivo indicata nel momento di definizione da parte della giunta e del sindaco;
2. complessità dell’obiettivo;
3. innovatività dell’obiettivo.

Oltre che ai responsabili è necessario assegnare “piani di lavoro” anche al resto del personale, sulla base della seguente procedura: il responsabile definisce, condividendone possibilmente i contenuti, uno o più piani di lavoro per il personale assegnato.

Gli obiettivi del PEG sono definiti per ogni servizio sulla base di regole fondamentali:

1. chiarezza, cioè a dire che l’obiettivo deve essere di facile ed immediata comprensione e lettura;
2. specifici, ossia focalizzati e dettagliati, definiti con chiarezza nei contenuti considerati; ad esempio, un’espressione del tipo “migliorare la qualità del servizio”, pur essendo indicativa di una missione perseguita, risulta eccessivamente generica per segnalare concretamente un obiettivo; per contro, un’espressione del tipo “ridurre la lunghezza della lista di attesa del servizio” esprime in modo più puntuale, evidente e trasparente l’obiettivo traguardato;
3. misurabilità, ossia esprimibili in termini quantitativi, riferibili a uno standard da raggiungere e determinabili nell’effettivo conseguimento; ad esempio, un’espressione del tipo “ridurre la lunghezza della lista di attesa del servizio”, pur esprimendo un obiettivo specifico, risulta totalmente priva di determinatezza; per contro, un’espressione del tipo “ridurre di un terzo la lunghezza della lista di attesa del servizio”, oltre a definire un obiettivo specifico, ne quantifica la misura;
4. orientativi dell’azione, ossia indicativi, in modo univoco e inequivoco, del tipo di operazioni, attività, performance, direzioni di marcia attese; ad esempio un’espressione del tipo “ridurre di un terzo la lunghezza della liste di attesa del servizio”, oltre a definire un obiettivo specifico e misurabile, esplicita chiaramente in che direzione debba andare l’attività considerata (infatti, il verbo ridurre indica che si tratta di passare dall’attuale lunghezza a una inferiore);
5. tempificati e scadenzati, ossia definiti nei relativi tempi di sviluppo o di raggiungimento; ad esempio, un’espressione del tipo “ridurre di un terzo la lunghezza della lista di attesa del servizio”, pur esprimendo un obiettivo specifico, misurabile e orientativo dell’azione, rimane indeterminato sul piano temporale; per contro, un’espressione del tipo “ridurre di un terzo entro sei mesi la lunghezza della lista di attesa del servizio”, delimita l’orizzonte temporale dell’obiettivo;
6. realistici, ossia concretamente realizzabili, effettivamente praticabili; ambiziosi, ma possibili e, conseguentemente, motivanti e incentivanti; ad esempio, l’ambizioso obiettivo di “ridurre di un terzo entro sei mesi la lunghezza della lista di attesa del servizio”, implicando un corrispondente aumento della velocità o intensità di erogazione del servizio, è ragionevolmente fattibile solo intervenendo in modo energico sui suoi aspetti organizzativi e gestionali (ampliandone la dotazione organica, semplificandone le procedure, informatizzandone alcune fasi e così via); qualora tali interventi non risultassero possibili, l’obiettivo così definito non potrebbe ritenersi realistico e andrebbe quantomeno ridimensionato nel livello atteso;
7. determinati nelle risorse assorbite e valorizzati in termini di costi generati (con il che è possibile verificarne oggettivamente la realizzabilità). L’esplicitazione degli obiettivi (e il successivo riscontro del grado del loro raggiungimento) si avvantaggia, come detto, attraverso l’individuazione di idonei indicatori e parametri che li rendano misurabili. In questo modo viene chiaramente esplicitato il livello (ossia l’entità o l’intensità) dell’obiettivo, sia esso uno standard elaborato internamente (sulla base delle specifiche condizioni operative in atto o attese), ovvero un benchmark di origine esterna (sulla base di analisi effettuate su realtà comparabili).

Sotto il profilo strutturale il PEG si articola in settori e reca:

1. una parte programmatica, concernente i progetti e gli obiettivi di gestione assegnati, i quali sono descritti in schede analitiche sotto il profilo dei contenuti, degli indicatori, delle azioni da condurre, dei tempi tecnici da osservare, delle risorse finanziarie da utilizzare;
2. una parte contabile, concernente l’elenco dei capitoli e dei relativi stanziamenti di entrata e di spesa affidati alla responsabilità di gestione dei singoli responsabili e collegati alla struttura del bilancio.

Nel PEG sono contenute le direttive della Giunta in ordine alle attività che i responsabili dei servizi dovranno svolgere nel periodo di riferimento (esercizio finanziario) e gli obiettivi che dovranno perseguire.

Tutti i settori/aree dell’Ente hanno quale obiettivo il miglioramento della comunicazione interna e della comunicazione istituzionale, puntando verso una maggiore informazione del cittadino, anche attraverso lo snellimento del linguaggio burocratico di comunicazione e l’utilizzo degli strumenti di comunicazione che fanno sentire il cittadino vicino all’Amministrazione.

Nell'atto di indirizzo/direttive della Giunta formulate per tutti i settori con riferimento alla gestione ordinaria, viene evidenziato il contenimento della spesa e il suo costante monitoraggio rispetto all’attività di accertamento dell’entrata, da effettuare in concomitanza al monitoraggio del grado di raggiungimento degli obiettivi che saranno utilizzati dall’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) o dal Nucleo di Valutazione (ove presente in Enti con detta denominazione), come strumento per la valutazione conclusiva a fine esercizio.

 

5. Il Piano della Performance

Il Piano della Performance è un documento di programmazione e comunicazione introdotto e disciplinato dal decreto legislativo del 27 ottobre 2009, n. 150 che definisce gli obiettivi, indicatori e target finalizzati alla misurazione e valutazione della performance dell'Amministrazione e del personale con qualifica dirigenziale (rectius: responsabile).

Per performance si intende un insieme complesso di risultati quali la produttività, l’efficienza, l’efficacia, l’economicità e l’applicazione e l’acquisizione di competenze, finalizzata al miglioramento nel tempo della qualità dei servizi, delle organizzazioni e delle risorse umane e strumentali.

Trattasi di un documento a valenza triennale in cui, coerentemente alle risorse assegnate, sono esplicitati gli obiettivi e gli indicatori ai fini di misurare, valutare e rendicontare la performance dell’Ente.

La performance può essere definita come: ”il contributo che un individuo, o gruppo di individui, apporta allo svolgimento di una determinata attività per il raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e al soddisfacimento dei bisogni della collettività”.

Possiamo distinguere tra:

• performance organizzativa (cioè dell’amministrazione considerata nel suo complesso o in riferimento ad un settore/area);
• performance individuale (cioè di un singolo soggetto).

La performance organizzativa esprime la capacità della struttura di attuare i programmi adottati dall’Ente; la performance individuale rappresenta il contributo reso dai singoli al risultato.

La performance organizzativa è il contributo che un settore/area di responsabilità o l’organizzazione nel suo complesso apporta, attraverso la propria azione, al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi individuati per la soddisfazione dei bisogni dei cittadini e degli altri stakeholder (interlocutori e portatori di interessi).

La performance individuale riguarda il raggiungimento degli obiettivi individuali o di gruppo assegnati dal responsabile/dirigente del settore/area; le competenze dimostrate e i comportamenti professionali e organizzativi messi in atto nell’ambito lavorativo; la qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza.

L’oggetto della valutazione riguardano le modalità e le capacità con le quali essa esplica la propria attività lavorativa nel contesto organizzativo di appartenenza: il modo di agire e di relazionarsi con gli altri (colleghi, superiori, collaboratori, utenti), il modo di esplicare le proprie competenze e le proprie capacità gestionali, manageriali, intellettive, la sua capacità di incidere sulla performance della struttura di appartenenza, la sua capacità di raggiungere gli obiettivi assegnati.

La performance individuale dei responsabili/dirigenti di unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità è collegata:

a) agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità;
b) al raggiungimento di specifici obiettivi individuali;

c) alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate;

d) alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione delle valutazioni.

La misurazione e valutazione svolte dai responsabili/dirigenti sulla performance individuale del personale sono effettuate sulla base del sistema di misurazione e valutazione della performance e collegate:
a) al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali;

b) alla qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza;
c) alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi.

Il ciclo della performance lo possiamo articolare nelle seguenti fasi: a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori; b) collegamento tra gli obiettivi e l'allocazione delle risorse; c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi; d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale; e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito; f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

La durata triennale degli obiettivi sottolinea il carattere strategico che li deve caratterizzare, lo stretto collegamento con le priorità politiche e programmatiche dell'Ente locale e il superamento del loro legame con lo svolgimento delle attività ordinarie dell'Ente. Ovviamente per gli obiettivi triennali vanno formulati gli indicatori che ne consentono la misurazione annuale.

Nel Piano della performance vengono indicati gli obiettivi strategici ed operativi nonché gli obiettivi individuali che l’Ente locale intende conseguire in un triennio, affidandone la responsabilità del raggiungimento alle diverse unità organizzative dell’Ente, tenendo anche conto del risultati conseguiti nell’anno precedente, come documentati e validati nella relazione sulla performance.

La finalità del Piano è quella di rendere partecipe la comunità degli obiettivi che l’ente si è dato, garantendo trasparenza e diffusione ai cittadini in merito alla programmazione dell’azione amministrativa.

La verifica dell’andamento degli obiettivi e degli indicatori della performance organizzativa e individuale rispetto a quelli programmati nel periodo di riferimento, è affidata all’OIV il quale ha il compito di segnalare all’organo di indirizzo politico-amministrativo eventuali scostamenti e la necessità da parte dell’organo di indirizzo politico-amministrativo di intervenire ponendo in essere azioni correttive in corso di esercizio, anche in relazione al verificarsi di eventi imprevedibili tali da alterare l'assetto dell'organizzazione e delle risorse a disposizione dell'amministrazione. Le variazioni, verificatesi durante l'esercizio, degli obiettivi e degli indicatori della performance organizzativa e individuale sono inserite nella Relazione sulla performance e vengono valutate dall'OIV ai fini della validazione di cui all'articolo 14, comma 4, lettera c) del decreto legislativo n. 150/2009.

 

6. Indicazioni per una costituzione del Piano della Performance

Alla fine del presente lavoro può essere utile suggerire un percorso pratico per la costituzione di un sistema di programmazione finanziaria, con particolare riguardo alla definizione di un Piano della Performance, il quale dovrà essere adottato (obbligatorio), da tutti gli Enti locali. Il fatto che sia organicamente inglobato nel PEG, non implica che i Comuni dispensati dall’adozione del PEG (Comuni fino a 5000 abitanti) siano sgravati anche dall’approvazione del Piano della Performance.

Infatti, in ossequio al disposto di cui al decreto legislativo n. 74/2017, il Piano delle Performance deve essere adottato da parte di tutti gli Enti locali e che gli obiettivi devono essere coerenti con il DUP (in forma semplificata per gli Enti inferiori a 5mila abitanti), del quale deve costituire la traduzione operativa, tenendo conto delle indicazioni contenute nel Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza.

In merito, la Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Sardegna con parere n. 1/2018, ha rilevato: “Qualora sia constatata la mancata adozione del Piano della Performance e/o del PEG, nel caso di Ente con popolazione superiore a 5000 abitanti, e qualora siano anche state effettuate assunzioni, resterà riservato ai competenti organi della Corte dei Conti la valutazione circa eventuali profili di responsabilità erariale (in tal senso, Sezione controllo Lazio, delibera n. 5/2017)”.

“Gli enti locali con popolazione fino a 5.000 abitanti, per i quali l’adozione del PEG è facoltativa, devono comunque dare attuazione a quanto previsto dal decreto legislativo n. 118/2011, predisponendo il DUP semplificato, in coerenza con il quadro normativo di riferimento e con gli obiettivi generali di finanza pubblica”.

“Anche i Comuni inferiori ai 5 mila abitanti, pur non essendo tenuti all’adozione del PEG, devono redigere il Piano delle Performance, in forma semplificata considerato le ridotte dimensioni, non essendo previste per legge fasce di esclusione”.

L’assegnazione, in via preventiva, di precisi obiettivi da raggiungere e la successiva valutazione del grado di raggiungimento degli stessi rappresentano una condizione indispensabile per l’erogazione della retribuzione di risultato (ex multis, Corte dei conti Veneto – Sezione controllo, deliberazione n. 161/PAR2013; Corte dei Conti Puglia – Sezione controllo, deliberazione n. 15 /PAR 2016).

Ciò detto, un percorso per la costruzione di un sistema di programmazione finanziaria, con particolare riferimento al Piano della Performance, può essere schematizzato nelle seguenti fasi:

1° fase. La programmazione e la definizione degli obiettivi deve avvenire, ai sensi dell’articolo 1, comma 5, del decreto legislativo n. 150/2009:

– attraverso un confronto preliminare tra i Responsabili/Dirigenti, il Segretario comunale e gli organi di indirizzo politico-amministrativo (Giunta);

– con il coinvolgimento dei dipendenti.

Il confronto si sostanzia, in questa prima fase, nella definizione degli ambiti strategici da assegnare ai Responsabili/Dirigenti stessi affinché elaborino progetti, aventi le caratteristiche e rispondenti agli obiettivi (anche di mandato) dell’Amministrazione.

Gli obiettivi, programmati su base annuale-triennale, devono essere definiti entro il 31 gennaio (termine ordinatorio) dell’esercizio finanziario di riferimento ed in coerenza con gli strumenti di programmazione.

2° fase. Adozione di atto deliberativo con il quale la Giunta individua gli ambiti per l’elaborazione dei progetti per la premialità ed invita i Responsabili/Dirigenti a presentarli entro un ragionevole lasso di tempo, sulla base anche del programma di mandato del Sindaco.

3° fase. Adozione di successivo atto deliberativo, con il quale la Giunta valuta ed approva, anche con modifiche, i progetti presentati di cui alla 2° fase, che saranno poi inseriti negli strumenti annuali e triennali della programmazione.

Ogni progetto presentato ed approvato dalla Giunta dovrà indicare il budget, le risorse umane e strumentali necessarie alla realizzazione oltre ad indicare il beneficio previsto per la cittadinanza.

4° fase. La Giunta, entro venti giorni dall’approvazione del bilancio di previsione del Consiglio (si rammenta che l'approvazione definitiva del DUP da parte del Consiglio precede l'approvazione del Bilancio di Previsione), approva il PEG contenente al suo interno il Piano Dettagliato degli Obiettivi e il Piano della Performance.

Nell’eventualità, piuttosto ricorrente, che il termine di adozione del bilancio di previsione venga differito (e, di conseguenza, anche il PEG viene posticipato in quanto segue l'approvazione del bilancio di previsione), è opportuno che l’Ente locale non ritardi la definizione del Piano della Performance impedendo in tal modo la conclusione del ciclo e la valutazione finale con conseguente mancata erogazione degli istituti premiali, i quali possono legittimamente essere distribuiti all’esito di positiva valutazione individuale dell’Organismo Indipendente di Valutazione o del Nucleo di Valutazione.

In tale situazione è opportuno che l'Ente locale adotti il Piano della Performance provvisorio, in attesa dell’approvazione del bilancio di previsione, per poi apportare le eventuali modifiche/integrazioni con l’approvazione del PEG, del quale costituisce specifica sezione.

In ultimo, qualora l’Ente locale utilizzi la facoltà prevista dall’articolo 10 del decreto legislativo n. 150/2009, decidendo di unificare la Relazione sulla Performance con il rendiconto della gestione, di cui costituisce apposita sezione, dovrà completarla entro il 31 marzo al fine di includerla nel medesimo.

Ad avvenuta approvazione del rendiconto delle gestione, solo la parte o sezione riguardante la Relazione sulla Performance viene trasmessa all’Organo Indipendente di Valutazione o del Nucleo di Valutazione, per la validazione.

5° fase. Misurazione e valutazione della performance, sia organizzativa che individuale, dell’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) o del Nucleo di Valutazione ai fini dell’erogazione della retribuzione di risultato ai responsabili/dirigenti titolari di posizione organizzativa. La valutazione deve avvenire attraverso la Relazione sulla Performance approvata dall'organo di indirizzo politico-amministrativo e validata dall'OIV o dal Nucleo di Valutazione.

È opportuno che il sistema di misurazione e valutazione, e suo aggiornamento, da disciplinare con regolamento approvato dalla Giunta e soggetto a confronto con i soggetti sindacali previsto dall’articolo 5, comma 3, lettera b) del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro – Comparto Funzioni Locali, sottoscritto in data 21 maggio 2018 e previa acquisizione del parere preventivo e vincolante dell’OIV, preveda una fascia o punteggio al di sotto del quale (ad esempio, 60%) la valutazione individuale viene considerata insufficiente (c.d. valutazione negativa), e non dà diritto ad alcuna retribuzione di risultato.