L’istituto del commissariamento delle federazioni sportive nazionali

È noto che ogni singola Federazione Sportiva Nazionale - F.S.N.-, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 20, comma 4, Statuto C.O.N.I. - Comitato Olimpico Nazionale - “svolge l’attività sportiva e le relative attività di promozione in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del C.I.O. - Comitato Internazionale Olimpico - e del C.O.N.I., anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifici aspetti di tale attività. Nell’ambito dell’ordinamento sportivo, alle Federazioni sportive nazionali è riconosciuta l’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione, sotto la vigilanza del C.O.N.I.”.

Invero, sebbene il Legislatore abbia prontamente definito le Federazioni Sportive Nazionali “associazioni con personalità giuridica di diritto privato”, tuttavia la relativa natura pubblicistica non è venuta meno.

Al riguardo, l’articolo 23, comma 1, Statuto C.O.N.I., in applicazione ai principi contenuti in seno al Decreto Legislativo n. 242 del 23/07/1999 (cosiddetto Decreto Melandri) e Decreto Legislativo n. 15 del 08/01/2004 (cosiddetto Decreto Pescante), stabilisce che, “oltre quelle il cui carattere pubblico è espressamente previsto dalla legge, hanno valenza pubblicistica esclusivamente le attività delle Federazioni Sportive Nazionali relative all’ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati; alla revoca a qualsiasi titolo e alla modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione; al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici; all’utilizzazione dei contributi pubblici; alla prevenzione e repressione del doping, nonché le attività relative alla preparazione olimpica e all’alto livello alla formazione dei tecnici, all’utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi pubblici”.

Peraltro, il medesimo articolo 23 Statuto C.O.N.I., al comma 1 bis, prevede che “nell’esercizio delle attività a valenza pubblicistica, di cui al comma 1, le Federazioni sportive nazionali si conformano agli indirizzi e ai controlli del C.O.N.I. ed operano secondo principi di imparzialità e trasparenza. La valenza pubblicistica dell’attività non modifica l’ordinario regime di diritto privato dei singoli atti e delle situazioni giuridiche soggettive connesse”.

Pertanto, le Federazioni Sportive Nazionali, limitatamente allo svolgimento di attività la cui valenza sia di natura prettamente pubblicistica, si configurano quali articolazioni interne del C.O.N.I., il quale esercita sulle stesse una doverosa attività di indirizzo e di controllo.

E’ in ragione della rilevanza degli interessi perseguiti, dunque, che siffatto controllo, ove si rinvenga una grave violazione dei principi fondamentali dell’ordinamento sportivo ovvero in caso di cattivo funzionamento degli organi, può determinare il commissariamento, al fine di ripristinare il corretto andamento della gestione in ambito federale.

Nello specifico, l’istituto del commissariamento è disciplinato dagli articoli 6, comma 4, lettera f1 e 7, comma 5, lett. f, Statuto C.O.N.I. (adottato, da ultimo, dal Consiglio Nazionale C.O.N.I. in data 11 giugno 2014), nell’ambito delle attribuzioni riservate, rispettivamente, al Consiglio Nazionale C.O.N.I. e alla Giunta Nazionale C.O.N.I..

In particolare, ex articolo 6, comma 4, lettera f1, Statuto C.O.N.I. “il Consiglio Nazionale delibera, su proposta della Giunta Nazionale, il commissariamento delle Federazioni Sportive Nazionali e delle Discipline Sportive Associate, in caso di gravi irregolarità nella gestione o di gravi violazioni nell’ordinamento sportivo da parte degli organi direttivi, ovvero in caso di constatata impossibilità di funzionamento dei medesimi, o nel caso che non siano garantiti il regolare avvio e svolgimento delle competizioni sportive nazionali”.

In aggiunta, l’articolo 7, comma 5, Statuto C.O.N.I., sancisce che “la Giunta Nazionale propone al Consiglio Nazionale il commissariamento delle Federazioni Sportive Nazionali o delle Discipline Sportive Associate, in caso di accertate gravi irregolarità nella gestione o di gravi violazioni dell’ordinamento sportivo da parte degli organi direttivi ovvero in caso di constatata impossibilità di funzionamento dei medesimi o nel caso in cui non siano stati adottati, da parte delle Federazioni sportive nazionali, gli adempimenti regolamentari o il commissariamento ad acta delle articolazioni interne competenti, al fine di garantire il regolare avvio o svolgimento delle competizioni sportive nazionali”.

In sostanza, mediante il ricorso al commissariamento si procede alla sostituzione coattiva degli organi di gestione e di controllo delle Federazioni Sportive Nazionali, qualora emergano profili di irregolarità e/o di inaffidabilità negli assetti gestionali, e/o anche in ipotesi di situazione economico-patrimoniale ritenuta a rischio.

Tuttavia, la sostituzione eventualmente operata non assume mai i caratteri della definitività, dovendo essere più che altro funzionalmente orientata ad un risanamento che in grado di riabilitare concretamente l’ente federale commissariato.

Come è dato agevolmente intuire, alla richiesta di commissariamento sono sempre sottese gravi violazioni e/o irregolarità, per cui non ogni condotta posta in essere deve ritenersi rilevante ai predetti fini, ma esclusivamente quelle che siano in grado di arrecare pregiudizio all’effettivo perseguimento degli obiettivi istituzionali di cui si è detto, dovendo ogni singola Federazione Sportiva Nazionale costituire un modello di comportamento orientato ad una generale e diffusa sana e prudente gestione.

In tal senso, una corretta valutazione, dovendo essere correlata alla consistenza patrimoniale, al contenimento dei rischi, agli obiettivi da raggiungere oltre che all’adeguatezza delle scelte gestionali, non può evidentemente prescindere dallo svolgimento di attività ispettive (come in genere si verifica), necessariamente prodromiche alla verificazione di effetti irreversibili, potenzialmente pregiudizievoli dell’interesse pubblico, nonché funzionali al recupero di una regolare e affidabile attività di gestione.

Ora, le evidenti ragioni di interesse pubblico sottese all’adozione della procedura di commissariamento postulano lo sviluppo di una disciplina procedimentale di carattere pubblicistico che inevitabilmente incide sulle situazioni giuridiche individuali dei soggetti vigilati.

Al riguardo va osservato che la compressione delle posizioni  individuali, lungi dal rivelarsi di carattere sanzionatorio, risponde, invece, ad un’esigenza di prevenzione, quale espressione dell’interesse al sano e corretto dispiegamento dell’attività. 

La finalità cautelare e preventiva della procedura di commissariamento, perseguendo l’obiettivo di evitare il perpetrarsi dell’attività pregiudizievole, oltre a soddisfare l’interesse al corretto svolgersi dell’amministrazione, è posta a tutela stessa degli stessi soggetti amministrati.

In altri termini, nell’ambito della procedura di commissariamento alcun rilievo assume l’elemento soggettivo degli addebiti, essendo la medesima frutto di una valutazione tecnico-discrezionale, certamente complessa, che solo il soggetto preposto all’attività di vigilanza è in grado assumere, ma da cui esula qualunque intento  sanzionatorio.

In corso di commissariamento, quindi, emerge l’esigenza fondamentale di un controllo neutrale su una sana e prudente gestione dell’ente federale commissariato, a tutela non solo dei singoli tesserati ma soprattutto, del complessivo ordinamento sportivo.

Sotto tale profilo, dunque, la procedura di commissariamento è espressione del sistema di vigilanza prudenziale sullo svolgimento delle attività federali e la ratio precauzionale alla medesima sottesa è finalizzata proprio a favorire un recupero di una corretta e sana gestione, senza che detta procedura, nonostante necessariamente la stessa induca l’affievolirsi di alcune garanzie, come quelle di partecipazione procedimentale e la compressione di situazioni giuridiche soggettive, sfoci in arbitrio o incontrollata discrezionalità.

Non di rado, peraltro, si verifica che la procedura di commissariamento debba estendersi oltre il termine ab origine stabilito, per cui aspetto sicuramente rilevante è la valutazione del persistere dei  presupposti della proroga.

A proposito, si osserva che se da un lato la procedura di commissariamento è di natura temporanea (come opportunamente ribadito nella Sentenza 1972/14, con cui Giudice Amministrativo ha precisato “che il Commissariamento è un fatto eccezionale che il C.O.N.I. non può reiteratamente prorogare, dovendo l’amministrazione della Federazione essere affidata agli organi democraticamente eletti”), dall’altro, ogni valutazione in merito resta riservata all’insindacabile giudizio del C.O.N.I., il solo soggetto istituzionalmente preposto a valutare se le irregolarità gestionali riscontrate si rivelino tali da pregiudicare l’interesse dell’ordinamento sportivo ad una corretta gestione delle attività.

Ragionevolezza  e proporzionalità, in siffatto contesto, assurgono a canoni di valutazione del corretto esercizio della funzione di  controllo, sia in rapporto alla decisione di avvio della procedura di commissariamento, sia in  relazione alla decisone di proroga.

In tale prospettiva il richiamo alla temporaneità del commissariamento è connaturata al fatto che detta procedura permette di sostituire e supplire all’assenza degli organi  ordinari, in attesa di futura nomina o ricostituzione; diversamente, l’organizzazione straordinaria diverrebbe sostanzialmente stabile, in contrasto con quei caratteri di temporaneità che devono caratterizzarne la durata.

Anche la più autorevole dottrina è orientata nell’affermare che “inteso nella sua complessità organica, il Commissario Straordinario non corrisponde ad un ufficio permanente, né della organizzazione dello Stato né di quella degli enti minori; esso viene  costituito ogni volta che si palesi necessario sostituire organi normali di questi  ultimi.  Oltreché con riguardo alla competenza esercitata, esso è dunque organo  straordinario e temporaneo con riferimento alla sua stessa esistenza o struttura”.

La fattispecie tipica di commissariamento, dunque, prescinde dall’esigenza di assicurare la continuità operativa di un organo che anzi, e non a caso, viene smantellato per essere successivamente ricostituito.

Ne discende che la procedura di commissariamento origina una soluzione di continuità rispetto al passato, con la previsione dell’operatività di un organo straordinario, proprio in considerazione della necessità di ricostituire l’ordinarietà della gestione mediante l’apporto di organi di nuova costituzione.

La realizzazione degli obiettivi giustificativi del provvedimento temporaneo di cui trattasi definisce l’arco temporale entro il quale la funzione del Commissario Straordinario incaricato deve esaurirsi; un arco temporale, ovviamente, non estensibile ad nutum, ma la  cui congruità non può che essere il prodotto di una valutazione articolata e complessa che tenga conto della situazioni iniziale, delle azioni concrete intraprese per porre rimedio alla situazione, nonché della relativa finalizzazione.

Come già osservato, il commissariamento di una F.S.N. è ordinato anche a garanzia degli amministrati e, dunque, dello stesso movimento federale oltre che, più in generale, a tutela degli interessi dell’ordinamento sportivo, per cui, persistendo gravi situazioni di irregolarità, l’espletamento dell’attività gestoria da parte del Commissario Straordinario richiederà senza dubbio un’estensione del mandato affinché la stessa possa dirsi utilmente condotta e proficuamente realizzata.

È noto che ogni singola Federazione Sportiva Nazionale - F.S.N.-, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 20, comma 4, Statuto C.O.N.I. - Comitato Olimpico Nazionale - “svolge l’attività sportiva e le relative attività di promozione in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del C.I.O. - Comitato Internazionale Olimpico - e del C.O.N.I., anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifici aspetti di tale attività. Nell’ambito dell’ordinamento sportivo, alle Federazioni sportive nazionali è riconosciuta l’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione, sotto la vigilanza del C.O.N.I.”.

Invero, sebbene il Legislatore abbia prontamente definito le Federazioni Sportive Nazionali “associazioni con personalità giuridica di diritto privato”, tuttavia la relativa natura pubblicistica non è venuta meno.

Al riguardo, l’articolo 23, comma 1, Statuto C.O.N.I., in applicazione ai principi contenuti in seno al Decreto Legislativo n. 242 del 23/07/1999 (cosiddetto Decreto Melandri) e Decreto Legislativo n. 15 del 08/01/2004 (cosiddetto Decreto Pescante), stabilisce che, “oltre quelle il cui carattere pubblico è espressamente previsto dalla legge, hanno valenza pubblicistica esclusivamente le attività delle Federazioni Sportive Nazionali relative all’ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati; alla revoca a qualsiasi titolo e alla modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione; al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici; all’utilizzazione dei contributi pubblici; alla prevenzione e repressione del doping, nonché le attività relative alla preparazione olimpica e all’alto livello alla formazione dei tecnici, all’utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi pubblici”.

Peraltro, il medesimo articolo 23 Statuto C.O.N.I., al comma 1 bis, prevede che “nell’esercizio delle attività a valenza pubblicistica, di cui al comma 1, le Federazioni sportive nazionali si conformano agli indirizzi e ai controlli del C.O.N.I. ed operano secondo principi di imparzialità e trasparenza. La valenza pubblicistica dell’attività non modifica l’ordinario regime di diritto privato dei singoli atti e delle situazioni giuridiche soggettive connesse”.

Pertanto, le Federazioni Sportive Nazionali, limitatamente allo svolgimento di attività la cui valenza sia di natura prettamente pubblicistica, si configurano quali articolazioni interne del C.O.N.I., il quale esercita sulle stesse una doverosa attività di indirizzo e di controllo.

E’ in ragione della rilevanza degli interessi perseguiti, dunque, che siffatto controllo, ove si rinvenga una grave violazione dei principi fondamentali dell’ordinamento sportivo ovvero in caso di cattivo funzionamento degli organi, può determinare il commissariamento, al fine di ripristinare il corretto andamento della gestione in ambito federale.

Nello specifico, l’istituto del commissariamento è disciplinato dagli articoli 6, comma 4, lettera f1 e 7, comma 5, lett. f, Statuto C.O.N.I. (adottato, da ultimo, dal Consiglio Nazionale C.O.N.I. in data 11 giugno 2014), nell’ambito delle attribuzioni riservate, rispettivamente, al Consiglio Nazionale C.O.N.I. e alla Giunta Nazionale C.O.N.I..

In particolare, ex articolo 6, comma 4, lettera f1, Statuto C.O.N.I. “il Consiglio Nazionale delibera, su proposta della Giunta Nazionale, il commissariamento delle Federazioni Sportive Nazionali e delle Discipline Sportive Associate, in caso di gravi irregolarità nella gestione o di gravi violazioni nell’ordinamento sportivo da parte degli organi direttivi, ovvero in caso di constatata impossibilità di funzionamento dei medesimi, o nel caso che non siano garantiti il regolare avvio e svolgimento delle competizioni sportive nazionali”.

In aggiunta, l’articolo 7, comma 5, Statuto C.O.N.I., sancisce che “la Giunta Nazionale propone al Consiglio Nazionale il commissariamento delle Federazioni Sportive Nazionali o delle Discipline Sportive Associate, in caso di accertate gravi irregolarità nella gestione o di gravi violazioni dell’ordinamento sportivo da parte degli organi direttivi ovvero in caso di constatata impossibilità di funzionamento dei medesimi o nel caso in cui non siano stati adottati, da parte delle Federazioni sportive nazionali, gli adempimenti regolamentari o il commissariamento ad acta delle articolazioni interne competenti, al fine di garantire il regolare avvio o svolgimento delle competizioni sportive nazionali”.

In sostanza, mediante il ricorso al commissariamento si procede alla sostituzione coattiva degli organi di gestione e di controllo delle Federazioni Sportive Nazionali, qualora emergano profili di irregolarità e/o di inaffidabilità negli assetti gestionali, e/o anche in ipotesi di situazione economico-patrimoniale ritenuta a rischio.

Tuttavia, la sostituzione eventualmente operata non assume mai i caratteri della definitività, dovendo essere più che altro funzionalmente orientata ad un risanamento che in grado di riabilitare concretamente l’ente federale commissariato.

Come è dato agevolmente intuire, alla richiesta di commissariamento sono sempre sottese gravi violazioni e/o irregolarità, per cui non ogni condotta posta in essere deve ritenersi rilevante ai predetti fini, ma esclusivamente quelle che siano in grado di arrecare pregiudizio all’effettivo perseguimento degli obiettivi istituzionali di cui si è detto, dovendo ogni singola Federazione Sportiva Nazionale costituire un modello di comportamento orientato ad una generale e diffusa sana e prudente gestione.

In tal senso, una corretta valutazione, dovendo essere correlata alla consistenza patrimoniale, al contenimento dei rischi, agli obiettivi da raggiungere oltre che all’adeguatezza delle scelte gestionali, non può evidentemente prescindere dallo svolgimento di attività ispettive (come in genere si verifica), necessariamente prodromiche alla verificazione di effetti irreversibili, potenzialmente pregiudizievoli dell’interesse pubblico, nonché funzionali al recupero di una regolare e affidabile attività di gestione.

Ora, le evidenti ragioni di interesse pubblico sottese all’adozione della procedura di commissariamento postulano lo sviluppo di una disciplina procedimentale di carattere pubblicistico che inevitabilmente incide sulle situazioni giuridiche individuali dei soggetti vigilati.

Al riguardo va osservato che la compressione delle posizioni  individuali, lungi dal rivelarsi di carattere sanzionatorio, risponde, invece, ad un’esigenza di prevenzione, quale espressione dell’interesse al sano e corretto dispiegamento dell’attività. 

La finalità cautelare e preventiva della procedura di commissariamento, perseguendo l’obiettivo di evitare il perpetrarsi dell’attività pregiudizievole, oltre a soddisfare l’interesse al corretto svolgersi dell’amministrazione, è posta a tutela stessa degli stessi soggetti amministrati.

In altri termini, nell’ambito della procedura di commissariamento alcun rilievo assume l’elemento soggettivo degli addebiti, essendo la medesima frutto di una valutazione tecnico-discrezionale, certamente complessa, che solo il soggetto preposto all’attività di vigilanza è in grado assumere, ma da cui esula qualunque intento  sanzionatorio.

In corso di commissariamento, quindi, emerge l’esigenza fondamentale di un controllo neutrale su una sana e prudente gestione dell’ente federale commissariato, a tutela non solo dei singoli tesserati ma soprattutto, del complessivo ordinamento sportivo.

Sotto tale profilo, dunque, la procedura di commissariamento è espressione del sistema di vigilanza prudenziale sullo svolgimento delle attività federali e la ratio precauzionale alla medesima sottesa è finalizzata proprio a favorire un recupero di una corretta e sana gestione, senza che detta procedura, nonostante necessariamente la stessa induca l’affievolirsi di alcune garanzie, come quelle di partecipazione procedimentale e la compressione di situazioni giuridiche soggettive, sfoci in arbitrio o incontrollata discrezionalità.

Non di rado, peraltro, si verifica che la procedura di commissariamento debba estendersi oltre il termine ab origine stabilito, per cui aspetto sicuramente rilevante è la valutazione del persistere dei  presupposti della proroga.

A proposito, si osserva che se da un lato la procedura di commissariamento è di natura temporanea (come opportunamente ribadito nella Sentenza 1972/14, con cui Giudice Amministrativo ha precisato “che il Commissariamento è un fatto eccezionale che il C.O.N.I. non può reiteratamente prorogare, dovendo l’amministrazione della Federazione essere affidata agli organi democraticamente eletti”), dall’altro, ogni valutazione in merito resta riservata all’insindacabile giudizio del C.O.N.I., il solo soggetto istituzionalmente preposto a valutare se le irregolarità gestionali riscontrate si rivelino tali da pregiudicare l’interesse dell’ordinamento sportivo ad una corretta gestione delle attività.

Ragionevolezza  e proporzionalità, in siffatto contesto, assurgono a canoni di valutazione del corretto esercizio della funzione di  controllo, sia in rapporto alla decisione di avvio della procedura di commissariamento, sia in  relazione alla decisone di proroga.

In tale prospettiva il richiamo alla temporaneità del commissariamento è connaturata al fatto che detta procedura permette di sostituire e supplire all’assenza degli organi  ordinari, in attesa di futura nomina o ricostituzione; diversamente, l’organizzazione straordinaria diverrebbe sostanzialmente stabile, in contrasto con quei caratteri di temporaneità che devono caratterizzarne la durata.

Anche la più autorevole dottrina è orientata nell’affermare che “inteso nella sua complessità organica, il Commissario Straordinario non corrisponde ad un ufficio permanente, né della organizzazione dello Stato né di quella degli enti minori; esso viene  costituito ogni volta che si palesi necessario sostituire organi normali di questi  ultimi.  Oltreché con riguardo alla competenza esercitata, esso è dunque organo  straordinario e temporaneo con riferimento alla sua stessa esistenza o struttura”.

La fattispecie tipica di commissariamento, dunque, prescinde dall’esigenza di assicurare la continuità operativa di un organo che anzi, e non a caso, viene smantellato per essere successivamente ricostituito.

Ne discende che la procedura di commissariamento origina una soluzione di continuità rispetto al passato, con la previsione dell’operatività di un organo straordinario, proprio in considerazione della necessità di ricostituire l’ordinarietà della gestione mediante l’apporto di organi di nuova costituzione.

La realizzazione degli obiettivi giustificativi del provvedimento temporaneo di cui trattasi definisce l’arco temporale entro il quale la funzione del Commissario Straordinario incaricato deve esaurirsi; un arco temporale, ovviamente, non estensibile ad nutum, ma la  cui congruità non può che essere il prodotto di una valutazione articolata e complessa che tenga conto della situazioni iniziale, delle azioni concrete intraprese per porre rimedio alla situazione, nonché della relativa finalizzazione.

Come già osservato, il commissariamento di una F.S.N. è ordinato anche a garanzia degli amministrati e, dunque, dello stesso movimento federale oltre che, più in generale, a tutela degli interessi dell’ordinamento sportivo, per cui, persistendo gravi situazioni di irregolarità, l’espletamento dell’attività gestoria da parte del Commissario Straordinario richiederà senza dubbio un’estensione del mandato affinché la stessa possa dirsi utilmente condotta e proficuamente realizzata.