x

x

Pubblica Amministrazione: cenni sui processi di “performance measurement” e “performance management”

La scarsa produttività che ha caratterizzato le prestazioni pubbliche nell’ultimo cinquantennio [1] ha fatto sì che gli interventi legislativi più recenti contengano continui e sempre più puntuali riferimenti alla necessità di introdurre e applicare in modo diffuso, nell’amministrazione pubblica italiana, principi e criteri aziendali in grado di coordinare la legittimità e la correttezza dell’azione amministrativa con l’efficacia delle politiche di intervento pubblico, l’efficienza nell’impiego delle risorse e  l’economicità della gestione [2].

Invero, l’approvazione del Decreto Legislativo n. 150/2009 (la cosiddetta “riforma Brunetta”) ha rianimato il dibattito sulla riforma in senso manageriale della pubblica amministrazione italiana, dibattito che ha radici lontane, ma che nell’ultimo ventennio ha subìto una forte accelerazione in seguito al varo di provvedimenti in diversi ambiti del management pubblico (processi decisionali e sistemi di programmazione, sistemi di controllo, sistemi delle rilevazioni, organizzazione del lavoro, ecc.) e in vari comparti della pubblica amministrazione (come ad esempio enti locali, sanità, ecc.)[3].

Il termine “performance” [4], invero, è definibile quale “il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un’entità (individuo, gruppo di individui, unità organizzativa, organizzazione, programma o politica pubblica) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita” [5].

Ebbene, la norma di cui all’articolo 2 del Decreto Legislativo de quo esplicita il fine precipuo della regolamentazione del sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, consistente nell’assicurare elevati standards qualitativi ed economici del servizio, tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale.

Occorre, a tal punto, specificare che la misurazione della performance è il processo che permette di quantificare e valutare la performance stessa tramite il paragone e il confronto tra i livelli raggiunti ed i livelli target posti da riferimento, attraverso l’uso di parametri appropriati.

Invece, la gestione della performance, nell’individuare gli obiettivi e gli scopi da raggiungere servendosi dei dati derivanti dalla prima fase costituita dalla misurazione della performance, è volta a migliorare la performance medesima attraverso l’attuazione di interventi correttivi.

Viene, così, a delinearsi un nuovo modello di gestione che si prefigge il miglioramento dei risultati attraverso l’integrazione di funzioni spesso considerate separatamente, come la definizione degli obiettivi, la programmazione delle azioni e delle risorse, l’individuazione di sistemi e strutture per la premialità, i sistemi informativi e di controllo, la rendicontazione esterna ecc. [6].

Ciascuna di esse richiede, a sua volta, l’assunzione di molteplici decisioni, l’utilizzo di appropriati strumenti e l’instaurazione di particolari collegamenti logici e gestionali con altri aspetti delle operazioni aziendali, e per ottenere il risultato ambito - consistente nella piena valorizzazione delle potenzialità e delle risorse presenti nell’organizzazione - il complesso meccanismo che in tal modo si viene a configurare deve essere gestito seguendo un “approccio sistemico”.

Ciò al fine di scongiurare che le finalità in ultimo effettivamente perseguite dai singoli smarriscano la necessaria coerenza con quelle dell’organizzazione nel suo complesso, compromettendo la possibilità di realizzare le finalità e la mission dell’azienda [7].

Il ciclo della performance, ed il relativo sistema di misurazione e valutazione, infatti, sono finalizzati alla misurazione della stessa in un’ottica non solo statica di “risultato”, in base ad obiettivi di gestione, ma anche in un’ottica dinamica di “prestazione” dell’individuo e dell’intera struttura.

A tal fine, il Decreto Legislativo n. 150/2009 individua quattro strumenti per attuare il ciclo di gestione della performance: il Piano [8] e la relazione sulla performance, il Sistema di misurazione e valutazione della performance, il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità e gli standard di qualità dei servizi.

In particolare, il Piano della performance contiene gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale (e i relativi indicatori e target) ed è redatto con lo scopo di assicurare la qualità, la comprensibilità ed attendibilità dei documenti di rappresentazione della performance [9].

Inoltre, la pubblicazione degli obiettivi individuali nel Piano è finalizzata a mostrare come il risultato che il dirigente è tenuto a conseguire contribuisca al conseguimento degli obiettivi operativi e strategici della pubblica amministrazione.

Sempre in materia, rileva la delibera n. 112/2010 del 28 ottobre 2010, con cui la CiVit (ora A.N.A.C.) ha approvato la “Struttura e modalità di redazione del Piano della performance” (articolo 10, comma 1, lettera a), del Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150), contenente istruzioni operative per la predisposizione del documento programmatico che dà avvio al ciclo di gestione della performance [10].

Il Sistema di misurazione e valutazione della performance [11] invece individua:

1) le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance;

2) le procedure di conciliazione relative all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance;

3) le modalità di raccordo e integrazione con i sistemi di controllo esistenti;

4) le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.

In pratica, il ciclo di gestione della performance [12] si articola nelle seguenti seguenti fasi:

1) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;

2) collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;

3) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;

4) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale;

5) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;

6) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

Il collegamento tra il piano della performance e il ciclo di programmazione economico-finanziaria e di bilancio, principio stabilito dalla norma di cui all’articolo 4, comma 1, e articolo 5, comma 1, del Decreto Legislativo n. 150/09, è stato più volte ribadito altresì nelle delibere Anac (già CiVit), i cui monitoraggi, tra l’altro, hanno evidenziato una non piena coerenza tra gli obiettivi previsti nei documenti di bilancio e quelli previsti nel Piano della performance [13], ed anche un disallineamento tra gli obiettivi e gli indicatori previsti nei documenti di bilancio e quelli previsti nel Piano [14].

In conclusione, tuttavia, si può affermare come la cosiddetta “Riforma Brunetta” abbia di certo disposto provvedimenti di non facile pratica attuazione: principi base e logiche di fondo pienamente condivisibili hanno inizialmente trovato ostacoli in problematiche involgenti, principalmente, l’applicazione della norma in maniera indistinta ad organizzazioni molto differenti e la carenza di competenze direzionali e manageriali adeguate allo sviluppo della nuova cultura organizzativa proposta [15].

***

[1] NUTI S., “Misurazione e valutazione della performance: principi, struttura e metodi”, Piano Industriale Della Pubblica Amministrazione, Il Nuovo Testo Unico Sul Pubblico Impiego, pp. 321-354, Il Sole 24 Ore, 2010.

[2] BORGONOVI E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Milano, Egea, 1996.

[3] HINNA L., MONTEDURO F., “Misurazione, valutazione e trasparenza della performance nella riforma Brunetta: una chiave di lettura” in Impresa e Stato - Rivista della Camera di Commercio di Milano, n. 88/ 2010.

[4] Cfr., GIMBERT X., BISBE J., MENDOZA X., “The role of performance measurement systems in strategy formulation processes”, in Long Range Planning, Vol. 43, No. 4, 2010; MICHELI P. , Pavlov A., ‘Promoting a culture of performance management in public sector organisations’, in KPMG, CAPAM, IPAC and IPAA (eds.), 2008.

[5] Cfr. BOUCKAERT G., HALLIGAN J., “Managing Performance. International Comparisons,” Routledge, Oxon, 2008. Cfr. inoltre FORD J.D., SCHELLENBERG D.A., “Conceptual Issues of Linkage in the Assessment of Organizational Performance”, in Academy of Management Review Vol. 7, n. 1, 1982, pp. 49-58.

[6] OTLEY D., “Performance management: a framework for management control systems research”, in Management Accounting Research, n. 10, 1999, pp. 363-382.

[7] RICCABONI A., “Gerarchia degli obiettivi d’impresa e sistema di gestione delle performance”, in Aa.Vv., Scritti in onore di Carlo Masini, Egea, Milano 1993.

[8] V. anche Delibera n. 114/ 2010 CiVit.

[9] V. anche Delibera n. 112/ 2010 CiVit. Per approfondimenti, v. anche Office of Auditor General, “Developing performance measures for sustainable development strategies”, manuale di riferimento per l’applicazione di uno schema sulla gestione della performance, 2008.

[10] Per quanto riguarda le azioni più recenti, dal rapporto individuale sull’avvio del ciclo di gestione della performance per l’annualità 2013, istruito dal Ministero dell’Interno, è emerso, quale aspetto prioritario, suggerito dall’OIV, l’inserimento nel Piano 2013 di uno specifico obiettivo “concorrere con azioni coordinate, nell’ottica del miglioramento dell’interazione tra i diversi livelli di governo, alla riorganizzazione dell’apparato periferico dello Stato, nel quadro delle disposizioni per la revisione della spesa pubblica”.

[11] Articolo 7 D.Lgs. 150/09.

[12] Articolo 4 D.Lgs. 150/09

[13] In genere, il Piano riporta un numero più limitato di obiettivi (ad esempio, alcuni ministeri non hanno riportato nel Piano gli obiettivi strutturali presenti nelle note integrative, e, di conseguenza, il Piano non contiene obiettivi rappresentativi del complesso delle risorse finanziarie gestite dall’amministrazione).

[14] Delibera n. 6/2013 CiVit.Si ricorda che in virtù dell’articolo 5 L. n. 125/2013 la CiVit ha assunto la nuova denominazione di Autorità Nazionale AntiCorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni (A.N.A.C.).

[15] Così, PASQUALOTTO I., Il performance management nelle pubbliche amministrazioni, 2011.

La scarsa produttività che ha caratterizzato le prestazioni pubbliche nell’ultimo cinquantennio [1] ha fatto sì che gli interventi legislativi più recenti contengano continui e sempre più puntuali riferimenti alla necessità di introdurre e applicare in modo diffuso, nell’amministrazione pubblica italiana, principi e criteri aziendali in grado di coordinare la legittimità e la correttezza dell’azione amministrativa con l’efficacia delle politiche di intervento pubblico, l’efficienza nell’impiego delle risorse e  l’economicità della gestione [2].

Invero, l’approvazione del Decreto Legislativo n. 150/2009 (la cosiddetta “riforma Brunetta”) ha rianimato il dibattito sulla riforma in senso manageriale della pubblica amministrazione italiana, dibattito che ha radici lontane, ma che nell’ultimo ventennio ha subìto una forte accelerazione in seguito al varo di provvedimenti in diversi ambiti del management pubblico (processi decisionali e sistemi di programmazione, sistemi di controllo, sistemi delle rilevazioni, organizzazione del lavoro, ecc.) e in vari comparti della pubblica amministrazione (come ad esempio enti locali, sanità, ecc.)[3].

Il termine “performance” [4], invero, è definibile quale “il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un’entità (individuo, gruppo di individui, unità organizzativa, organizzazione, programma o politica pubblica) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita” [5].

Ebbene, la norma di cui all’articolo 2 del Decreto Legislativo de quo esplicita il fine precipuo della regolamentazione del sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, consistente nell’assicurare elevati standards qualitativi ed economici del servizio, tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale.

Occorre, a tal punto, specificare che la misurazione della performance è il processo che permette di quantificare e valutare la performance stessa tramite il paragone e il confronto tra i livelli raggiunti ed i livelli target posti da riferimento, attraverso l’uso di parametri appropriati.

Invece, la gestione della performance, nell’individuare gli obiettivi e gli scopi da raggiungere servendosi dei dati derivanti dalla prima fase costituita dalla misurazione della performance, è volta a migliorare la performance medesima attraverso l’attuazione di interventi correttivi.

Viene, così, a delinearsi un nuovo modello di gestione che si prefigge il miglioramento dei risultati attraverso l’integrazione di funzioni spesso considerate separatamente, come la definizione degli obiettivi, la programmazione delle azioni e delle risorse, l’individuazione di sistemi e strutture per la premialità, i sistemi informativi e di controllo, la rendicontazione esterna ecc. [6].

Ciascuna di esse richiede, a sua volta, l’assunzione di molteplici decisioni, l’utilizzo di appropriati strumenti e l’instaurazione di particolari collegamenti logici e gestionali con altri aspetti delle operazioni aziendali, e per ottenere il risultato ambito - consistente nella piena valorizzazione delle potenzialità e delle risorse presenti nell’organizzazione - il complesso meccanismo che in tal modo si viene a configurare deve essere gestito seguendo un “approccio sistemico”.

Ciò al fine di scongiurare che le finalità in ultimo effettivamente perseguite dai singoli smarriscano la necessaria coerenza con quelle dell’organizzazione nel suo complesso, compromettendo la possibilità di realizzare le finalità e la mission dell’azienda [7].

Il ciclo della performance, ed il relativo sistema di misurazione e valutazione, infatti, sono finalizzati alla misurazione della stessa in un’ottica non solo statica di “risultato”, in base ad obiettivi di gestione, ma anche in un’ottica dinamica di “prestazione” dell’individuo e dell’intera struttura.

A tal fine, il Decreto Legislativo n. 150/2009 individua quattro strumenti per attuare il ciclo di gestione della performance: il Piano [8] e la relazione sulla performance, il Sistema di misurazione e valutazione della performance, il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità e gli standard di qualità dei servizi.

In particolare, il Piano della performance contiene gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale (e i relativi indicatori e target) ed è redatto con lo scopo di assicurare la qualità, la comprensibilità ed attendibilità dei documenti di rappresentazione della performance [9].

Inoltre, la pubblicazione degli obiettivi individuali nel Piano è finalizzata a mostrare come il risultato che il dirigente è tenuto a conseguire contribuisca al conseguimento degli obiettivi operativi e strategici della pubblica amministrazione.

Sempre in materia, rileva la delibera n. 112/2010 del 28 ottobre 2010, con cui la CiVit (ora A.N.A.C.) ha approvato la “Struttura e modalità di redazione del Piano della performance” (articolo 10, comma 1, lettera a), del Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150), contenente istruzioni operative per la predisposizione del documento programmatico che dà avvio al ciclo di gestione della performance [10].

Il Sistema di misurazione e valutazione della performance [11] invece individua:

1) le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance;

2) le procedure di conciliazione relative all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance;

3) le modalità di raccordo e integrazione con i sistemi di controllo esistenti;

4) le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.

In pratica, il ciclo di gestione della performance [12] si articola nelle seguenti seguenti fasi:

1) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;

2) collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;

3) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;

4) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale;

5) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;

6) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

Il collegamento tra il piano della performance e il ciclo di programmazione economico-finanziaria e di bilancio, principio stabilito dalla norma di cui all’articolo 4, comma 1, e articolo 5, comma 1, del Decreto Legislativo n. 150/09, è stato più volte ribadito altresì nelle delibere Anac (già CiVit), i cui monitoraggi, tra l’altro, hanno evidenziato una non piena coerenza tra gli obiettivi previsti nei documenti di bilancio e quelli previsti nel Piano della performance [13], ed anche un disallineamento tra gli obiettivi e gli indicatori previsti nei documenti di bilancio e quelli previsti nel Piano [14].

In conclusione, tuttavia, si può affermare come la cosiddetta “Riforma Brunetta” abbia di certo disposto provvedimenti di non facile pratica attuazione: principi base e logiche di fondo pienamente condivisibili hanno inizialmente trovato ostacoli in problematiche involgenti, principalmente, l’applicazione della norma in maniera indistinta ad organizzazioni molto differenti e la carenza di competenze direzionali e manageriali adeguate allo sviluppo della nuova cultura organizzativa proposta [15].

***

[1] NUTI S., “Misurazione e valutazione della performance: principi, struttura e metodi”, Piano Industriale Della Pubblica Amministrazione, Il Nuovo Testo Unico Sul Pubblico Impiego, pp. 321-354, Il Sole 24 Ore, 2010.

[2] BORGONOVI E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Milano, Egea, 1996.

[3] HINNA L., MONTEDURO F., “Misurazione, valutazione e trasparenza della performance nella riforma Brunetta: una chiave di lettura” in Impresa e Stato - Rivista della Camera di Commercio di Milano, n. 88/ 2010.

[4] Cfr., GIMBERT X., BISBE J., MENDOZA X., “The role of performance measurement systems in strategy formulation processes”, in Long Range Planning, Vol. 43, No. 4, 2010; MICHELI P. , Pavlov A., ‘Promoting a culture of performance management in public sector organisations’, in KPMG, CAPAM, IPAC and IPAA (eds.), 2008.

[5] Cfr. BOUCKAERT G., HALLIGAN J., “Managing Performance. International Comparisons,” Routledge, Oxon, 2008. Cfr. inoltre FORD J.D., SCHELLENBERG D.A., “Conceptual Issues of Linkage in the Assessment of Organizational Performance”, in Academy of Management Review Vol. 7, n. 1, 1982, pp. 49-58.

[6] OTLEY D., “Performance management: a framework for management control systems research”, in Management Accounting Research, n. 10, 1999, pp. 363-382.

[7] RICCABONI A., “Gerarchia degli obiettivi d’impresa e sistema di gestione delle performance”, in Aa.Vv., Scritti in onore di Carlo Masini, Egea, Milano 1993.

[8] V. anche Delibera n. 114/ 2010 CiVit.

[9] V. anche Delibera n. 112/ 2010 CiVit. Per approfondimenti, v. anche Office of Auditor General, “Developing performance measures for sustainable development strategies”, manuale di riferimento per l’applicazione di uno schema sulla gestione della performance, 2008.

[10] Per quanto riguarda le azioni più recenti, dal rapporto individuale sull’avvio del ciclo di gestione della performance per l’annualità 2013, istruito dal Ministero dell’Interno, è emerso, quale aspetto prioritario, suggerito dall’OIV, l’inserimento nel Piano 2013 di uno specifico obiettivo “concorrere con azioni coordinate, nell’ottica del miglioramento dell’interazione tra i diversi livelli di governo, alla riorganizzazione dell’apparato periferico dello Stato, nel quadro delle disposizioni per la revisione della spesa pubblica”.

[11] Articolo 7 D.Lgs. 150/09.

[12] Articolo 4 D.Lgs. 150/09

[13] In genere, il Piano riporta un numero più limitato di obiettivi (ad esempio, alcuni ministeri non hanno riportato nel Piano gli obiettivi strutturali presenti nelle note integrative, e, di conseguenza, il Piano non contiene obiettivi rappresentativi del complesso delle risorse finanziarie gestite dall’amministrazione).

[14] Delibera n. 6/2013 CiVit.Si ricorda che in virtù dell’articolo 5 L. n. 125/2013 la CiVit ha assunto la nuova denominazione di Autorità Nazionale AntiCorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni (A.N.A.C.).

[15] Così, PASQUALOTTO I., Il performance management nelle pubbliche amministrazioni, 2011.