Abuso d’ufficio e danno erariale

Abuso d’ufficio e danno erariale

Il 13 febbraio u.s. il Senato ha abrogato il delitto di abuso d’ufficio, di cui all’art. 323 c.p., che ora passa alla Camera.

Nella stessa giornata si è tenuta la cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti, alla presenza del Presidente della Repubblica per il quale “la forza della Repubblica è la sua unità “.

«La Corte dei Conti rende un servizio al Paese e alla collettività, con la sua organizzazione centrale e territoriale, che trova linfa vitale nel patrimonio di storia e di esperienza acquisito nel tempo. Un servizio posto a difesa della legalità finanziaria che assicura il presidio di buona amministrazione e di tutela dei diritti dei cittadini, premessa di migliore convivenza civile e garanzia di progresso economico e sociale. … Il sistema dei controlli, esterno e neutrale, svolto in posizione di assoluta imparzialità rispetto agli interessi di volta in volta perseguiti dall’amministrazione, è finalizzato alla verifica della legalità dell’azione amministrativa e al mantenimento degli equilibri di bilancio, della regolarità dei conti e della loro coerenza con i principi normativi che ne regolano la gestione» (Fonte: dalla Relazione del Presidente della Corte dei Conti, Guido Carlino).

Riprova ne sia che «l’attività della magistratura contabile nel corso del 2023, ha portato le 21 Sezioni giurisdizionali regionali all’emanazione di 1863 sentenze nella materia della contabilità pubblica, delle quali 1103 in relazione ai giudizi per l’accertamento della responsabilità amministrativa … con la conseguente archiviazione di oltre 22.000 procedimenti in seguito alla verifica dell’assenza di danno erariale, della regolarità dell’azione amministrativa ovvero della carenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave» (Fonte: dalla Relazione del Procuratore Generale della Corte dei Conti, Pio Silvestri).

Nel corso della cerimonia è intervenuto anche il Presidente del CNF, avv. Francesco Greco, il quale ha così dichiarato: «Spetta però all’Avvocatura assistere le amministrazioni e le imprese nell’affrontare le singole questioni concrete, le difficili scelte amministrative, aiutandole in una selva intricata di disposizioni in costante attesa di una semplificazione tante volte annunciata, ma mai realizzata. Le funzioni giurisdizionali della Corte sono chiamate a tutelare il rispetto dei principi costituzionali che presidiano il buon andamento dell’azione amministrativa e gli equilibri di finanza pubblica. In particolare, la giurisdizione sulla responsabilità per danno erariale conferma la sua centralità. Centralità non scalfita dalle limitazioni al perimetro dell’illecito, stabilite dall’art. 21 del decreto-legge n. 76 del 2020. Infatti, le fattispecie dolose sono e saranno sempre sanzionabili pur alleggerendo amministratori e funzionari dalla prospettiva della responsabilità per condotte attive gravemente colpose. In ogni caso, è però essenziale che il dolo della condotta vada davvero provato e non sia frutto di mere argomentazioni teoriche. La responsabilità deve essere rigorosamente provata in modo puntuale e rispettoso delle regole sostanziali e processuali, che sono a presidio della certezza del diritto, della prevedibilità della sanzione e servono ad attenuare quella diffusa “paura della firma”».

L’art. 21 del d.l. n. 76/2020, convertito, con modificazioni, nella legge n. 120/2020, che aveva modificato anche la disciplina del delitto di abuso d’ufficio, attribuendo rilevanza non più alla violazione di norme di legge o di regolamento, bensì alla violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge, dalle quali non risultino margini di discrezionalità per il soggetto agente, così recita:

«Art. 21

Responsabilità erariale

1. All'articolo 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, dopo il primo periodo è inserito il seguente: "La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell'evento dannoso.".

2. Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al ((30 giugno 2024)), la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l'azione di responsabilità di cui all'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente.

A questo punto mi pare utile riportare le conclusioni del Procuratore Aggiunto:

«3.1. L’applicazione dell’art. 21 del D.L. n. 76 del 2020.

La colpa omissiva: questioni e prospettive.

Le questioni relative alla responsabilità degli amministratori locali e dei dirigenti, che operano negli enti pubblici, sono oggetto di discussione da alcuni anni, con una significativa accentuazione a partire dal periodo caratterizzato dall’emergenza pandemica e dalla elaborazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

Si tratta di una questione complessa, poiché coloro che gestiscono risorse pubbliche devono renderne conto, rispondendo anche dei danni conseguenti alle loro azioni od omissioni, tenuto conto che nell’ordinamento non vi è una norma generale di esenzione dalla responsabilità, che, peraltro, sarebbe di dubbia costituzionalità (artt. 3, 28, 54, 81, 97 e 98 della Costituzione).

Le difficoltà sono accentuate dalla circostanza che, ovviamente, il sistema normativo deve consentire lo svolgimento dell’azione amministrativa senza porre ostacoli inutili e dilatori. Tenuto conto del quadro normativo vigente e, si ripete, dell’assenza di una norma generale di esenzione dalla responsabilità, in assenza del sistema della responsabilità amministrativa, gli amministratori e i dirigenti pubblici sarebbero assoggettati all’ordinario regime della responsabilità civile, in base alla previsione degli artt. 1218 e 2043 c.c. Infatti, quest’ultima, nella sua attuale configurazione, non tiene conto delle peculiarità dell’attività svolta nel settore pubblico e non prevede, quindi, limitazioni che, al contrario, risultano dalla configurazione della responsabilità amministrativa, così come delineata dalla legge n. 20 del 14 gennaio 1994.

L’analisi delle azioni promosse dalla magistratura contabile evidenzia che i problemi che incontra lo svolgimento dell’azione amministrativa sono ascrivibili, in larga misura, alla farraginosità delle regole, alla esondazione o ipertrofia normativa, alla tortuosità dei percorsi decisionali (molte volte predeterminati dal legislatore), alla sovrapposizione delle competenze, alla preparazione di parte della dirigenza, non sempre adeguata, alla carenza di personale specialistico in settori delicati ed altre carenze di strumenti operativi.

La riduzione dell’area della responsabilità amministrativa, disposta, sia pure in via temporanea, dall’ art. 21 del D.L. del 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge dell’11 settembre 2020, n. 1207, limitata ai comportamenti dolosi o gravemente colposi. (Il termine del 31 dicembre 2021, originariamente previsto, è stato in seguito prorogato al 30 giugno 2023 dall’art. 51, comma 1, lett. h), D.L. n. 77 del 31 maggio 2021, convertito dalla legge n. 108 del 29 luglio 2021 e, da ultimo, ulteriormente prorogato al 30 giugno 2024, ex art. 1, comma 12-quinquies, lett. a), D.L. n. 44 del 22 aprile 2023, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 74 del 21 giugno 2023 caratterizzati da omissione (con esclusione di quelli attivi), non sembra la risposta più idonea a superare le carenze e difficoltà dell’azione amministrativa, poiché l’esenzione o la limitazione della responsabilità potrebbe, anche, fungere da disincentivo per l’attività della maggior parte degli amministratori e dirigenti pubblici, che, operando con diligenza, cura e passione, non vedrebbero premiati i loro sforzi, risultando del tutto indifferente il grado di diligenza e perizia con la quale vengono svolti i compiti attinenti alla cura dell’interesse pubblico. La disciplina della responsabilità amministrativa ha delineato uno statuto speciale per il funzionario pubblico, limitandone la responsabilità proprio in ragione delle problematiche indicate sopra (legislazione non sempre coerente, carenze organizzative e normative, incerto confine nella divisione dei ruoli), sempre esaminate e prese in considerazione dalla giurisprudenza contabile nella decisione di ciascuna fattispecie. In altri termini, il richiamo al timore dell’intervento della magistratura contabile per ridurre gli ambiti della responsabilità amministrativa non è adeguato a raggiungere lo scopo di incentivare l’azione dell’amministrazione, traducendosi, piuttosto, in una ingiustificata diminuzione della tutela delle risorse finanziarie della collettività. Nel corso del 2023, alcune decisioni della magistratura contabile hanno affrontato, in modo diretto, l’applicazione dell’assetto transitorio della responsabilità amministrativa risultante dal secondo comma dell’art. 21 D.L. n. 76 del 2020, che limita la responsabilità per colpa grave ai soli casi di condotte omissive o inerti. In particolare, partendo dalla formulazione della norma che prevede, sia pure solo fino al 30 giugno 2024, la sola responsabilità dolosa, salvo che “per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente”, si deve ritenere, in base ai primi interventi giurisprudenziali, che l’applicazione della norma imponga di esaminare la fattispecie in concreto per verificare la sussistenza di un obbligo di vigilanza, verifica o controllo che imponga all’agente di attivarsi, da determinare in base al ruolo rivestito, in concreto, all’interno dell’organizzazione dell’ente (Sez. giur. App. II, sent. n. 356 del 17 novembre 2023). Peraltro, in relazione alla disposizione limitativa della responsabilità dell’art. 21, è stata sollevata questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 28, 81, 97 e 103 della Costituzione (Sez. giur. Campania, ord. n. 228 del 18 dicembre 2023)».(Fonte Andrea Lupi, Procuratore Aggiunto).

Lo scudo sarà prorogato oltre il termine del 30 giugno 2024?

Per la Corte dei Conti la proroga dello scudo non solo non è necessaria, ma rischia di disincentivare tanti amministratori virtuosi, a fronte delle diverse segnalazioni di irregolarità e significativi ritardi nella esecuzione del Pnrr.

Purtroppo, dopo l’abrogazione dell’abuso d’ufficio, è in arrivo la proroga dello scudo al 31 dicembre 2024 con il Milleproroghe.