Accessibilità digitale nei capitolati ICT della pubblica amministrazione: le clausole che mancano e le responsabilità che ne derivano

Accessibilità digitale nei capitolati ICT della pubblica amministrazione: le clausole che mancano e le responsabilità che ne derivano

Dall'obbligo normativo all'obbligo contrattuale

Nel contributo precedente si è mostrato che l'accessibilità digitale è un obbligo giuridico preciso, fondato sulla Legge n. 4/2004, sul D.Lgs. n. 106/2018 e sulle Linee Guida AGID del 21 dicembre 2022. In questo contributo si affronta la dimensione contrattuale dello stesso obbligo: come la norma si traduce nel rapporto tra la pubblica amministrazione e i fornitori di prodotti e servizi ICT.

La traduzione non è automatica. Esiste un passaggio che le amministrazioni spesso trascurano: l'obbligo di accessibilità che la legge pone in capo all'ente pubblico deve essere contrattualizzato nei confronti del fornitore, attraverso clausole tecniche specifiche inserite nel capitolato. Se questo passaggio manca, il fornitore non è giuridicamente obbligato a consegnare un prodotto accessibile, e l'amministrazione rimane inadempiente verso i propri utenti senza avere strumenti contrattuali per rivalersi sul fornitore.

Le Linee Guida AGID, opportunamente lette, forniscono una mappa precisa di ciò che deve essere preteso in sede contrattuale. Il Capitolo 2 — dedicato ai requisiti tecnici — e il Capitolo 3 — dedicato alla verifica — definiscono il contenuto minimo di ogni capitolato tecnico relativo ad acquisti ICT della pubblica amministrazione. Non farlo equivale a redigere un capitolato in violazione della normativa vigente.

I requisiti tecnici per categoria di prodotto ICT

Le Linee Guida distinguono sei categorie di strumenti informatici, ciascuna con il proprio parametro di conformità tecnica. Per i siti web, il riferimento è il «Prospetto A.1» della norma UNI CEI EN 301549, che per i siti le cui procedure negoziali siano state avviate dopo l'entrata in vigore delle Linee Guida impone come requisito minimo la conformità al livello AA delle WCAG 2.1 — non più le WCAG 2.0, che erano il requisito previgente. Il capitolato di gara per lo sviluppo o la manutenzione di un sito web pubblico deve dunque specificare espressamente questo livello di conformità come criterio di accettazione.

Per il software, il riferimento è il capitolo «11. Software» della norma UNI CEI EN 301549, integrato dai punti relativi ai «Requisiti generici» (cap. 5), alle ICT con comunicazione vocale bidirezionale (cap. 6), alle ICT con funzionalità video (cap. 7) e alle ICT che forniscono accesso ai servizi di emergenza (cap. 13). Per le applicazioni mobili, il riferimento è il «Prospetto A.2» della stessa norma. Per l'hardware, il capitolo «8 Hardware», con le medesime integrazioni funzionali. In tutti i casi, il capitolato deve indicare espressamente la norma di riferimento e imporre al fornitore la presentazione di documentazione che attesti la conformità.

Un aspetto spesso ignorato riguarda i documenti non web: moduli scaricabili, modulistiche in formato PDF, atti amministrativi pubblicati online. Ai sensi del considerando n. 19 della Direttiva UE 2016/2102, questi contenuti rientrano a pieno titolo nell'ambito dell'obbligo di accessibilità. Le Linee Guida stabiliscono che se un documento non risponde ai criteri di accessibilità, deve essere fornita in formato accessibile una sintesi testuale del contenuto, accompagnata da una modalità accessibile di contatto con l'amministrazione. Questa prescrizione deve riflettersi nelle procedure di gestione documentale e — per i documenti prodotti da fornitori — nei relativi capitolati.

La verifica soggettiva: un obbligo obbligatorio per le forniture sopra soglia

Le Linee Guida, al Capitolo 3, distinguono due livelli di verifica dell'accessibilità: la verifica tecnica — che consiste nell'applicazione della norma UNI CEI EN 301549 secondo le procedure dell'Appendice C — e la verifica soggettiva, che valuta il livello di qualità dei servizi già giudicati accessibili mediante la verifica tecnica, attraverso il coinvolgimento diretto di persone con disabilità.

La verifica soggettiva non è facoltativa per le forniture sopra soglia comunitaria. Il par. 3.2.2 delle Linee Guida è inequivoco: al fine di evitare di incorrere nella clausola di onere sproporzionato, «l'attività di verifica soggettiva va svolta obbligatoriamente per le forniture sopra soglia comunitaria ai sensi dell'art. 35 del D.Lgs. n. 50 del 2016» — ora art. 14 del D.Lgs. n. 36/2023. Per le forniture sotto soglia è invece sufficiente una metodologia semplificata, ad esempio basata sul Protocollo eGLU del Dipartimento della Funzione Pubblica o su analisi euristiche condotte da funzionari interni opportunamente formati.

Ne discende che i capitolati per forniture ICT sopra soglia devono includere una clausola che imponga al fornitore di sottoporsi alla verifica soggettiva — con il coinvolgimento di un gruppo di valutazione composto da persone con diversi tipi di disabilità — e di produrre il relativo rapporto conclusivo. Senza questa clausola, la stazione appaltante non dispone degli strumenti contrattuali per pretendere il collaudo in termini di accessibilità. I costi di questa verifica, è bene precisarlo, non costituiscono un onere aggiuntivo a carico della finanza pubblica: le Linee Guida chiariscono che le amministrazioni devono farvi fronte con le risorse disponibili a legislazione vigente, considerando anche eventuali forme di finanziamento europeo, nazionale e regionale.

La dichiarazione di accessibilità come strumento di controllo

La dichiarazione di accessibilità — prevista dal Capitolo 4 delle Linee Guida — non è soltanto un adempimento burocratico. È uno strumento di rendicontazione pubblica che ogni soggetto erogatore è tenuto a compilare sulla piattaforma AGID per ciascun sito web e applicazione mobile di cui è titolare. La dichiarazione deve essere aggiornata annualmente entro il 23 settembre e resa visibile — con la dicitura «Dichiarazione di accessibilità» — nel footer del sito o nella pagina di download dell'applicazione.

Nella prospettiva contrattuale, la dichiarazione di accessibilità può svolgere una funzione di verifica dell'adempimento del fornitore. Se il capitolato impone la consegna di un prodotto accessibile e il contratto prevede il rilascio di documentazione attestante la conformità, la dichiarazione di accessibilità successivamente redatta dall'amministrazione può costituire la prova dell'eventuale difformità tra quanto pattuito e quanto consegnato. È quindi nell'interesse delle stazioni appaltanti costruire un sistema di capitolati, collaudi e dichiarazioni che consenta di tracciare con precisione le responsabilità.

Va inoltre ricordato che la mancata pubblicazione della dichiarazione di accessibilità non è una dimenticanza formale: ai sensi dell'art. 9 della Legge n. 4/2004, integra un inadempimento normativamente sanzionato. Il Difensore Civico per il Digitale — ai sensi dell'art. 3-quinquies — può contestare la dichiarazione che non risulti conforme al modello o che invochi un onere sproporzionato ritenuto insussistente, disponendo misure correttive. È un meccanismo di enforcement pubblico, non soltanto una garanzia per l'utente.

L'accessibilità nei servizi erogati a sportello

Il Capitolo 2, par. 2.8 delle Linee Guida — che sostituisce la Circolare AGID n. 3/2017 — affronta un aspetto spesso trascurato: l'accessibilità dei servizi pubblici erogati a sportello. Non si tratta soltanto di rendere accessibile un sito web: si tratta di garantire che l'interazione fisica con l'amministrazione sia compatibile con le esigenze delle persone con disabilità.

Le Linee Guida richiamano espressamente l'istituto degli «accomodamenti ragionevoli» previsto dall'art. 2 della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, ratificata con Legge n. 18/2009: modifiche e adattamenti necessari e appropriati che non impongano un carico sproporzionato, atti a garantire il godimento dei diritti su base di eguaglianza. Per i servizi a sportello, questo si traduce in obblighi concreti: sistemi di chiamata compatibili con le limitazioni sensoriali, documentazione divulgativa semplificata, possibilità di esprimere la propria volontà attraverso strumenti alternativi alla scrittura, postazioni informatizzate dedicate.

L'art. 4, comma 1, del T.U. n. 445/2000 — espressamente richiamato dalle Linee Guida — prevede che la dichiarazione di chi non sa o non può firmare sia raccolta dal pubblico ufficiale previo accertamento dell'identità, con attestazione dell'impedimento a sottoscrivere. Le Linee Guida raccomandano che il pubblico ufficiale metta in atto tutto ciò che è possibile per permettere la partecipazione della persona con disabilità al procedimento amministrativo. Si tratta di un obbligo di risultato, non di mezzi.

Cosa cambia nella redazione dei capitolati

Alla luce di quanto esposto, la redazione di un capitolato tecnico per forniture ICT della pubblica amministrazione conforme alla normativa vigente richiede una serie di clausole che nella prassi corrente sono spesso assenti o insufficienti. In primo luogo, la specifica del livello di conformità richiesto, con riferimento esplicito alla norma UNI CEI EN 301549 e — per i siti web — alle WCAG 2.1, livello AA. In secondo luogo, l'obbligo per il fornitore di presentare, in sede di collaudo, la documentazione attestante la conformità tecnica, redatta secondo le procedure dell'Appendice C della norma.

In terzo luogo, per le forniture sopra soglia, l'obbligo di sottoporre il prodotto a verifica soggettiva con il coinvolgimento di un gruppo di valutazione che includa persone con disabilità, e di produrre il relativo rapporto conclusivo. In quarto luogo, le clausole di non conformità: cosa accade se il prodotto consegnato non rispetta i requisiti di accessibilità? La penale, il diritto di recesso, il termine per l'adeguamento devono essere definiti espressamente nel contratto. In quinto luogo, per i contratti di manutenzione e aggiornamento, la clausola che impone il mantenimento — e non la regressione — del livello di accessibilità raggiunto.

L'assenza di queste clausole non è una lacuna neutra: è una scelta che lascia l'amministrazione priva di strumenti contrattuali per far valere i propri diritti verso il fornitore, e che la espone a responsabilità verso gli utenti. In un sistema normativo nel quale la conformità tecnica è obbligatoria e monitorata, la redazione del capitolato è il momento in cui si decide — concretamente — se l'accessibilità digitale sarà garantita o meno.

Conclusioni

L'accessibilità digitale non si garantisce soltanto adeguando i siti web esistenti. Si garantisce costruendo un sistema contrattuale che imponga ai fornitori di consegnare prodotti conformi, che preveda strumenti di verifica adeguati e che definisca conseguenze chiare per l'inadempimento. Le Linee Guida AGID del 2022 forniscono tutti gli elementi necessari per costruire questo sistema: i parametri tecnici di conformità, le procedure di verifica, la distinzione tra forniture sopra e sotto soglia.

Il problema non è la mancanza di norme: è la mancanza di cultura amministrativa che le traduca in prassi contrattuale. Un capitolato ICT che non menzioni la UNI CEI EN 301549, che non preveda la verifica soggettiva per le forniture sopra soglia, che non disciplini le conseguenze della non conformità, è un capitolato che già in partenza rinuncia all'accessibilità. E un'amministrazione che sistematicamente rinuncia all'accessibilità non sta soltanto violando la legge: sta scegliendo, consapevolmente o meno, di escludere le persone con disabilità dai servizi pubblici digitali. È una scelta che ha un nome giuridico preciso: inadempimento.