Revisione dei prezzi nei contratti di appalto: il riparto di giurisdizione
Revisione dei prezzi nei contratti di appalto: il riparto di giurisdizione
La questione controversa
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti aveva affidato alla società Siters S.r.l. l’esecuzione dei lavori di manutenzione straordinaria di edifici demaniali marittimi situati presso il porto di Trieste. Nel corso dell’esecuzione contrattuale, la società ha inoltrato al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti una richiesta di adeguamento dei prezzi del contratto ai sensi dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022, dal momento che si era registrato un imprevisto incremento dei costi delle materie prime.
Il Ministero ha quindi riconosciuto l’adeguamento dei prezzi alla società Siters, ma in una misura inferiore rispetto a quella prospettata dalla stessa società.
La Siters ha perciò provveduto a domandare una rettifica alla Committente, senza tuttavia ottenere alcuna risposta. Per questo, si è rivolta al Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli-Venezia Giulia, impugnando gli atti di determinazione dell’adeguamento dei prezzi.
La decisione del TAR per il Friuli-Venezia Giulia
La società si è rivolta al TAR per dedurre che l’errata quantificazione degli importi fosse riconducibile a un errore di calcolo del quantum debeatur, dovuto a una non corretta individuazione dei parametri.
Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione, affermando la giurisdizione del giudice ordinario.
La decisione del Consiglio di Stato
La società ha quindi appellato la sentenza del TAR al Consiglio di Stato, adducendo la violazione e la falsa applicazione dell’art. 133, c. 1, lett. e), n. 2 c.p.a., nonché la violazione e la falsa applicazione degli articoli 24 e 113 Cost. e dei principi in tema di effettività della tutela giurisdizionale, di concentrazione delle tutele giurisdizionali e di ragionevole durata del processo e violazione e falsa applicazione dei principi in materia di adeguamento dei prezzi di appalto e dell’art. 26 del d.lgs. 50/2022 convertito in l. n. 91/2022.
Secondo l’appellante, infatti, la controversia appartiene alla cognizione del giudice amministrativo, poiché l’art. 133, c. 1 lett. e), n. 2 c.p.a. assoggetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie «relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’art. 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’art. 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto». Da tale previsione normativa, consegue la non rilevanza della posizione giuridica dedotta in giudizio, e quindi la relativa contrapposizione tra diritto soggettivo e interesse legittimo, che sarebbe altrimenti dirimente in assenza di una specifica attribuzione legislativa della giurisdizione esclusiva.
Secondo l’appellante, risulterebbe pertanto preclusa al giudice adito ogni verifica sulla sussistenza in concreto di un potere autoritativo in capo alla P.A. da cui potrebbe discendere un interesse legittimo. Inoltre, il meccanismo di adeguamento automatico dei prezzi non esaurirebbe il potere discrezionale dell’amministrazione, che resta titolare di una potestà discrezionale nella concreta determinazione del consenso spettante all’appaltatore. Peraltro, il sistema dell’adeguamento dei prezzi, risulterebbe una species dell’istituto della revisione dei prezzi, con cui condividerebbe natura e finalità, tanto da essere sottoposto alla cognizione del giudice amministrativo.
Il Consiglio di Stato, tuttavia, ha ritenuto l’appello infondato e l’ha respinto.
Le motivazioni
In primo luogo, con la sent. n. 9568/2025, il Consiglio di Stato ha richiamato l’art. 103, c. 1 Cost., che conferisce agli organi di giustizia amministrativa «giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi».
L’attribuzione di una giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo in determinate materie si deve all’«intimo intreccio tra diritti e interessi che connota tali materie, risultando la commistione delle due posizioni giuridiche così stretta da rendere ardua e inopportuna, sul piano della concentrazione dei rimedi e dell’effettività delle tutele, la scissione dell’una dall’altra». L’art. 103 Cost., quindi, secondo il Consiglio, non ha conferito al legislatore ordinario una discrezionalità assoluta nell’attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare “particolari materie” in cui la tutela nei confronti della pubblica amministrazione investe anche diritti soggettivi.
Continuando a tratteggiare il quadro dei principi che anima il sistema del riparto di competenze tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo, il Consiglio di Stato ha affermato che, da un lato, «è escluso la mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio sia sufficiente perché si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo», e che, dall’altro lato, «è escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere devoluta al giudice amministrativo».
Invece, «condizione ineludibile perché si configuri la giurisdizione amministrativa è che la pubblica amministrazione agisca come autorità, e che oggetto di causa sia sempre la contestazione dell’esercizio del potere in concreto, almeno in forma mediata o indiretta (sulla stessa linea si pongono le successive sentenze della Corte costituzionale 5 febbraio 2010 n. 35 e 15 luglio 2016 n. 179)».
Da queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha dichiarato di accedere a un’interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 133 c.p.a., con la conseguente esclusione dalla giurisdizione esclusiva delle vicende in cui la materia del contendere non coinvolga l’esercizio di poteri riconducibili alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione.
Quindi, «l’art. 133, c. 1, lett. e), n. 2, c.p.a., che assegna al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie riguardanti la revisione dei prezzi deve, infatti, essere letto alla luce del principio secondo cui tale giurisdizione esclusiva sussiste soltanto laddove la P.A. mantenga una posizione di supremazia rispetto all’operatore economico e sia, quindi, ravvisabile la spendita, almeno indiretta, di potere pubblicistico».
Il Consiglio di Stato ha altresì richiamato le Sezioni Unite n. 21990/2020, le quali hanno affermato in tema di riparto di giurisdizione, con riferimento alle controversie relative alla revisione dei prezzi degli appalti pubblici, che la giurisdizione del giudice ordinario sussiste solo «se il contenuto della clausola esprime e quindi implica la persistenza di una discrezionalità, vale a dire di una posizione di potere, dell’autorità amministrativa». Infatti, se la clausola di revisione dei prezzi non include alcuna discrezionalità determinativa della parte pubblica, le parti rivestono una posizione paritetica, e non v’è alcuna spendita di potere pubblicistico. Al contrario, se la clausola rimette alla stazione appaltante una discrezionalità nella determinazione della debenza della revisione e/o del suo quantum, la giurisdizione del giudice amministrativo ricorre.
Nel caso in esame, l’adeguamento del prezzo è ancorato a precisi parametri fissati dal legislatore, e pertanto manca ogni margine di discrezionalità in capo alla pubblica amministrazione. Non sussistendo, quindi, alcun potere valutativo del Ministero, si configura una vicenda «totalmente privatistica alla quale è estraneo ogni profilo di discrezionalità sia nell’an che nel quantum dell’aggiornamento», in quanto l’agire pubblico deve essere qualificato quale attività puramente privatistica.
